3.1.2 村鎮銀行發展的環境特征

中國長期存在的二元經濟結構，加之農業生產受自然環境影響較為明顯，使得農村金融生態環境相對脆弱。早在20世紀90年代，國有金融與商業性金融開始大規模撤出農村市場（林毅夫，2003；張杰，2003），僅剩下農村信用社作為農村金融服務主體，形成市場壟斷。與此同時，受利益驅動因素影響，農村信用合作社與郵儲銀行產生了強烈的“虹吸效應”，將農村資金吸出，被城市建設占用，進一步惡化了農村金融生態環境，形成了大量的金融空白區域。在這一背景下，為解決當前農村金融匱乏的困境，我國銀監會發布了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，鼓勵各地設立村鎮銀行為“三農”服務，希望以此來填補農村金融供給“空白”。

值得注意的是，中國農村金融制度變遷，一直都在走一條非常典型的“機構路徑”（羅來武等，2004），村鎮銀行的產生與設立也不外如此。也就是說，此次農村金融改革仍然注重農村金融機構存在形態的調整，而且這一調整也基本上屬于一種自上而下的政府行為。這一金融制度的變遷路徑，與中國農村經濟制度的自下而上、誘發性金融需求并不匹配。政府雖然通過設立村鎮銀行擴大了農村地區的金融機構覆蓋，但卻忽略了農村經濟對于金融資源的深層次、多元化的需求，限制了村鎮銀行作為金融中介整體功能的發揮。筆者通過調研發現，當前村鎮銀行在金融產品開發和中間業務發展等方面都受到銀監會的嚴格限制，而且存、貸款利率也并不能有效浮動。政府部門希望村鎮銀行為“三農”服務，但作為市場主體，村鎮銀行的運作必然是以追求利潤為最終目標，兩者具有明顯的目標沖突。加之兩者存在著嚴重的信息不對稱，以及資金所具有的高流動性的特征，可以判斷，政府部門與村鎮銀行間存在著委托代理問題（陸智強等，2011）。

監管機構為了使村鎮銀行能夠真正做到為“三農”服務，目前主要的治理機制是銀監會通過相關法規中的制度約束，限制村鎮銀行的行為，避免相關資本“逃離”農村地區（如規定村鎮銀行不得發放異地貸款、涉農貸款必須在75%以上）。具體表現為銀監會為村鎮銀行套上“三個枷鎖”——對象限制、地域限制、額度限制。政府部門希望通過“三個枷鎖”的約束，將村鎮銀行及其業務范圍限制在當地的農村地區，為“三農”進行金融服務。

這種通過設立多種金融機構，并輔以“枷鎖”限制的農村金融改革，忽視了農村經濟對于金融功能的根本需求，并沒有使村鎮銀行具備服務農村經濟的金融功能，導致村鎮銀行只能被動、消極地為“三農”提供服務。由此，產生了許多負面效應，如銀行管理者情緒低落、社會知名度不高、吸收儲蓄難、人力資本短缺等問題。村鎮銀行的困境產生過程可以見圖3-1。

在實際的運作中，各種資本雖然在表面上服從銀監會的監管，但它們“逃離”農村的動機卻都沒有改變，只要有機會它們就會“出逃”。也就是說，在目前的治理機制下，村鎮銀行服務“三農”的承諾并不是一種“自實施”的契約，如果銀監會不進行監管和約束，或者監管和約束不到位，這些金融資本就不會留在農村，也不會服務“三農”。如果是這樣的話，那么在這些村鎮銀行成立以后，銀監會的監管是否能有效地阻止這些金融資本的“出逃”就是這一治理機制的核心問題。如果能夠阻止，則這種治理機制就是有效的；反之，如果銀監會的監管不能阻止這些金融資本的出逃，則這種治理機制就是無效的。下面，我們通過監管機構與村鎮銀行的博弈分析來討論當前治理機制的有效性。

首先，我們假設博弈的參與方包括政府和村鎮銀行的出資者（以下簡稱出資者）；政府的行動由兩方面構成：監督與不監督，即政府有可能對出資者的行為進行監管，也有可能不對出資者的行為進行監管。出資者的行動也由兩方面構成：農業貸款與非農貸款，即出資者可以選擇向“三農”貸款，也可以選擇進行非農貸款而不向“三農”貸款。

從現實出發，我們假設博弈的規則是：出資者按規定應該向“三農”貸款，即進行農業貸款，但農業貸款的收益較低；如果出資者按規定進行農業貸款，則政府將會獲得一定的收益，如果出資者違反了規定，只進行非農貸款，則政府的收益較低，我們假設為0；政府為了督促出資者履行承諾，按照規定向農業貸款，可以選擇監督出資者的行為，但是監督行為將會花費一定的成本；如果政府選擇監督，而此時出資者違反了規定只進行非農貸款，那么政府將會對出資者進行一定的懲罰。由以上的博弈規則可知，他們在各種情況下的收益可由表3-1表示。

在表3-1所示的支付矩陣中，S表示出資者按規定進行農業貸款時，政府的收益，而且假設出資者不按規定行事，即不進行農業貸款時，政府的收益為0; C表示政府監督出資者貸款行為的成本；R1表示出資者進行農業貸款時的收益，R2表示出資者進行非農貸款時的收益，而且根據現實情況，我們假設R2＞R1; W表示出資者進行非農貸款時，政府對他的懲罰，而且我們假設政府的監督能夠查出出資者的每一次非農業貸款行為，并做出相應的懲罰。

通過以上的支付矩陣我們可知，只要C＞W，那么政府與出資者之間博弈的納什均衡解就是（不監管，非農貸款）。也就是說，由于監督成本較大，政府不會去對出資者進行監管，而出資者也不會去遵守規定，他只會進行非農貸款。那么C＞W這一條件是否成立呢？在現實中，由于銀監會不會在每一個鄉鎮都設立一個分支機構，這樣就不可能針對每一家村鎮銀行都進行一對一的監管，這就存在著較大的信息不對稱的成本；而且即使能夠針對每一家進行監管，由于各村鎮銀行都會想辦法避開法規約束，銀監會也不一定會發現它們每一次的違規行為。由于我們在前面假設政府的監督能夠查出出資者的每一次非農業貸款行為，并做出相應的處罰，因此可以想象，政府這樣做的監督成本將會非常之大，也就是說，在現實中C＞W這一條件是必然成立的。

從以上的博弈分析可知，銀監會對于村鎮銀行行為的監管不能約束這些金融資本“逃離”農村，這也是目前銀監會不能完全放開農村金融市場的主要原因。雖然銀監會加入了政策約束，并對村鎮銀行進行監管，但其并沒有做出改變村鎮銀行“出逃”的激勵。只要一有機會，這些村鎮銀行資本就會“逃離”農村，就像現在的農村商業銀行與農村合作銀行一樣。