杭州擴大工業有效投資的難點分析與對策建議

杭州市社會科學院課題組

擴大工業有效投資是促進杭州產業轉型升級、提升城市競爭力、實現“爭先進位”目標的重要因素。近十幾年來，杭州對工業經濟的認識有所偏差，存在“工業投資不足”“投資效率不高”“工業項目投資在固定資產占比偏低”三大難題，嚴重影響“先進制造業基地”戰略的實施。對此，市決策咨詢辦公室進行了專題研究，并召集發改委、國土局、經合辦等相關部門負責人共同研討，提出擴大工業投資的對策建議。現編輯上報，供領導決策參考。

2015年是“十三五”規劃的啟動之年，國家推出了“中國制造2025”戰略。杭州作為“國家先進制造業基地”，同時也是區域經濟版圖中“走在前列”的城市之一，如何擴大工業有效投資、促進工業轉型升級直接關系到杭州經濟的發展潛能和后勁，是一個亟待破解的重大問題。

一、杭州工業投資的態勢及與兄弟城市比較

作為旅游城市和生活品質之城，杭州是否要發展工業，這樣的爭論一直沒有停止過。雖然從2003年開始杭州實施“工業興市”戰略，但是對于工業經濟整體的認識以及資源稟賦的約束深刻影響著杭州工業的發展。近十幾年來，在具體實踐層面，杭州工業經濟發展的政策力度和工作力度有所弱化，工業投資出現了增幅回落和強度趨弱的勢頭。

1．杭州工業投資的規模

2013年杭州工業投資910.46億元，是2004年的2.12倍，年均增長11.13%，遠低于固定資產投資年均16.44%的增幅。工業投資占固定資產投資的比重逐年下降，2004年為35.61%,2013年已降為21.35%。2014年1—11月，杭州完成工業投資818億元，同比下降1.3%，較2013年同期增幅回落9.7個百分點，占全市固定資產投資19.01%。2008—2013年，杭州工業投資年均增速為9.60%，在全國15個副省級城市中，杭州僅超過深圳，是增速最快的武漢市的30%。2013年杭州工業增加值3246.67億元，僅超出南京249.04億元，只有蘇州的一半。工業經濟規模成為決定杭州城市位次和經濟發展增長潛力的重要因素。

2．杭州工業投資的效率

工業投資是工業經濟發展的重要途徑和基本手段，一般而言，在投資規模、結構一定的條件下，要提高工業增加值就必須提高投資效率。杭州工業投資效果系數變動情況2009年前已處于較高水平。隨著2009年的工業增加值增長緩慢，工業投資效果系數急劇下降，2011年則反彈到階段性高點0.59，近兩年又明顯回落。2013年工業投資效果系數僅為0.06，同期，深圳、廣州分別高達1.41和0.72。過去6年，杭州工業投資效果年均系數也僅位居第4，主要原因是杭州工業結構優化程度不高。同時，根據杭州統計信息網公布的數據，2013年杭州高新技術產業實現增加值785.37億元，工業增加值3246.67億元。根據此組統計數據可知，杭州高新技術產業實現增加值比重僅24.19%，而深圳達70%，蘇州、成都接近50%。無論從工業經濟規模的增長速度，還是工業經濟的投資效率來講，與兄弟城市相比，杭州均缺乏競爭優勢，規模增長不如蘇州、武漢，投資效率不如深圳、成都，處于“兩難”和“雙輸”的境況，值得各級領導和相關部門深思。

二、擴大杭州工業有效投資的難點分析

在經濟增速放緩、市場持續萎縮、工業產能過剩重疊交織的經濟背景下，擴大工業有效投資成為各大城市的重點任務、難點任務。但對杭州來講，一方面存在勞動力成本上升、終端產品價格下降、企業融資困難等各大城市工業有效投資面臨的共性難題，另一方面也存在土地指標緊缺、環境容量有限等城市個性問題，擴大工業有效投資的難度更大。

1．成本上升與價格下降并存，投資效益不高

隨著人口紅利消失、土地資源日趨緊張，同時，非技能勞動力較高的生存工資將勞動力從制造業吸引到服務行業，在一定程度上加快了工業人工、土地等生產要素成本的上升速度。據監測，杭州2015年1—6月企業應付薪酬同比增長15.4%,68.2%的規下企業反映勞動力成本上升過快是最突出的問題。中小工業企業融資成本也在上升，企業通過信托貸款、債券融資所付出的代價已經超出全社會的資金使用成本，一些制造企業開始“脫實入虛”。另外，在產能過剩的影響下，工業面臨產品供大于求、價格下行壓力不斷加大的問題，如杭州工業生產者出廠價格（PPI）自2012年1月以來連續33個月下降。在企業綜合成本繼續上升、工業產品價格不斷下降兩頭夾攻下，企業效益持續下滑。工業企業過去依靠低成本衍生出來的高資本回報率優勢逐步喪失，生產經營難度加大。

2．產能過剩與需求低迷并存，投資方向不明

據權威部門測算，2013年以來，所有工業行業產能利用率只有78.6%，這意味著21.4%的產能閑置。杭州造紙、化工、化纖等行業產能過剩嚴重，行業景氣度處于低潮期，企業虧損、增產不增效現象比較普遍。隨著國家前期刺激消費政策逐步退出，杭州家電、汽車類等傳統消費熱點近年處于低迷狀態，大型貿易企業、百貨商店等銷售增長乏力。在收入分配改革、社會保障制度不健全的情況下，消費很難得到有效啟動，而設備閑置、訂單不足的現實，使得企業“不敢投”“不知投哪里”。

3．融資困難與風險規避并存，投資意愿不強

融資成本及融資方式是影響企業投資的重要因素。目前，國家金融改革政策實效不明顯，大量中小民營企業融資依然困難。從信貸來看，中國人民銀行杭州中心支行的調查問卷顯示，目前制造業企業經營周轉貸款需求指數下降至2004年以來的歷史最低位。2015年1—9月，單位短期經營貸款減少134.3億元，一方面反映出企業家信心不足，投資意愿不強的現狀；另一方面，社會信用風險凸顯，銀行加強風險控制，使信貸通道受到阻塞，影響銀行信貸投放。原輔料大宗商品不斷跌價使得基礎原材料類和生產工藝較長的企業產品庫存加大，資產貶值、資金鏈緊張有所顯現，其中化纖、工業專業設備等行業尤為明顯。杭州統計局景氣狀況調查顯示，20.3%的企業流動資金比較緊張。由于市場不景氣、訂單不足，以及用工難、融資難和環保減排壓力等綜合因素影響，企業家投資信心仍處在脆弱期，如臨安近九成規下工業企業家對當前生產經營形勢持謹慎態度。此外，杭州僅有3成左右企業表示有投資計劃，且企業投資行為與工業發展存在結構性差異，實體（工業）投資意愿大大減弱。

4．土地緊缺與項目落地并存，投資空間不大

因國家、省不再下達獎勵追加指標，以至于2015年杭州可用指標較2013年而言減少約1.4萬畝，降幅38.6%。用地指標與項目需求的矛盾日趨突出，制約了大項目的引進和落地。蕭山就是因為受到以上因素的制約，進而因為土地緊缺而導致了一些項目轉移到外地投資。同時，由于受土地利用總體規劃剛性約束，規劃調整難度加大、周期變長。長安福特汽車后期發動機及變速箱項目預留用地、東風裕隆汽車有限公司二期擴建乘用車項目均涉及基本農田外移指標未落實影響項目推進就是一則典型。土地要素的支撐乏力直接抑制了杭州工業項目的投資空間。另外，杭州沒有大型港口，江河等水路運輸受潮汛影響較大，使得一批大型裝備生產企業無法在杭投資。

5．要素制約與容量有限并存，投資后勁不足

2014年是杭州完成“十二五”期間單位GDP能耗下降19.5%目標任務的最后一年。按照浙江省政府下達的萬元GDP能耗下降率與能源消耗總量控制目標以及“五年任務四年完成”的要求，節能減排壓力較大。作為風景旅游城市，杭州“三江兩岸”“三江兩湖”區域內對環保要求特別嚴格，限制了一些企業來杭投資和項目落地。能耗容量限制影響了一些投資大但能耗高的產業新企業落地，制約了現有企業再投資。同時，杭州老城區受環境容量限制，工業企業紛紛搬遷，淳安、建德、富陽、臨安等地也由于環保原因，工業投資增長緩慢。另外，隨著五水共治、三改一拆、霧霾治理、淘汰落后產能等工作的推進，鋼鐵、水泥、造紙等高耗能、高污染行業受到更多制約。環境容量的受限，客觀上造成杭州工業投資后勁不足。

6．規模偏小與資質偏低并存，投資實力不夠

杭州投資額大、帶動作用強的工業龍頭企業不多，共有50家企業入選“2014中國民營企業500強”，排名靠后。2014年前三季度，杭州的計算機通信和其他電子設備制造業、醫藥制造業、煙草制品業等行業對增加值的貢獻率達57%，而紡織、服裝、電力、造紙、皮革等傳統行業增速均低于全市平均水平。低資質企業比重高，三級及以下建筑業資質企業788家，占全市總數的53.6%。從勞動生產率而言，低資質企業人均16.96萬元，明顯低于特級和一級資質建筑企業（人均24.90萬元）。企業資質水平偏低，在高素質人才引進和大項目承攬方面受限，且技術門檻低，業務單一，規模小以及企業的資本、人力、裝備、投資實力差，難以適應日益激烈的競爭環境。

7．人才緊缺與流失加劇并存，成長環境不佳

人才服務于產業，產業集聚需要人才。由于缺少人才支撐，一些企業只能沿襲粗放式的、以擴大生產規模為主的發展模式。目前，杭州技術人才、高端人才仍處于緊缺狀態，其原因如下：一是生活成本高，吸引人才難。杭州生活成本位于全國前列，薪資待遇相對其他一線城市來說缺乏競爭力，人才保有量較少。2014年余杭區408家企業固定資產投資意向調查報告表明，30.1%的企業希望政府支持企業人才引進，完善人才住房政策。二是地理位置差，留住人才難。富春江水電設備、錢江電氣、恒逸集團等公司認為，人才流失主要因為工業企業偏僻、城市生活配套功能差、交通設施不夠理想，如：大江東企業在招聘人才的過程中均得到“聽起來是天堂，實際上不是城市”的反饋。三是研發周期長，人才薪資低。貝達藥業、九源基因、易邦生物等企業反映，由于新藥研制周期較長，持續的投入給企業造成的壓力較大，薪資無法滿足高層次人才的要求，從而導致人才流失。四是行業規模小，人才集聚少。賽諾索歐電池、士蘭微等企業呼吁，行業規模較小，技術門檻較高，專業人才非常緊缺。五是后顧之憂多，人才流失多。同時，地域、企業文化的融合不易也是人才流失的主要原因。

三、擴大杭州市工業有效投資的對策建議

過去，杭州市憑借環境、文化、人才及“服務業優先發展”等政策構成的綜合優勢，實現了城市經濟的快速發展，但是也存在“過早去工業化”的問題，從而致使部分工業企業外遷，大大影響了杭州市工業經濟的發展規模和實力。工業經濟和實體經濟是城市發展之基，離開了工業實體經濟，一個城市便缺乏相應實力，現代服務業失去了相應的支撐和依靠，成為無源之水、無本之木。所以，在西方發達國家實行“再工業化”和工業4.0戰略的全球經濟大背景下，我們應當對城市工業實體經濟有一個正確的定位和認識，“先進制造業”和“現代服務業”應當繼續作為驅動城市發展的“雙引擎”。杭州應當實施“市區體現繁榮、郊區體現實力”的差異化發展戰略。要健全產業協調推進機制，提高工業政策集聚效應；以信息、智慧引領工業發展的效率和能級，著力實現工業園區平臺化、工業項目規模化、工業制造高端化、傳統工業升級化和工業經濟低碳化。

（一）挖掘土地資源，引導工業輕資產化發展

隨著城市走向土地即將售罄的“絕境”，新增可建設用地極為有限，杭州必須擺脫眼前的困境，充分挖掘土地資源潛力，通過空間資源的配置優化來增強工業經濟發展保障。一是擴張生存空間和延伸經濟腹地，積極推動四縣（市）及周邊區域“同城化”進程，進一步完善區縣產業協作機制；二是加大土地清理和處置力度，實施閑置和低效利用土地二次開發，并以畝均GDP產出率、畝均固定資產投入率等作為土地利用目標管理考核指標，建立相應獎懲機制，為工業發展騰挪空間；三是推進工業項目用地“多規融合”，借鑒廣州“三規合一”的經驗，項目用地由牽頭部門統一受理，同步審批，實現“報得進，審得快，批得出”，建立“1+3”（一個公共平臺，規劃、國土、發改三個業務子系統）信息聯動平臺，實現數據對接，資源共享；四是探索工業用地的流轉機制，政府可統籌規劃出較大型的集團總部用地區塊，建立優秀企業總部集約基地群；五是鼓勵保有富余產業用地的社區，以資金、土地、廠房入股等多種形式參與工業項目建設，提高土地資源利用水平和效益，搭建平臺讓“地主”和“資本家”對接，引導“地主”參與到工業經濟發展之中。

（二）實施智慧化改造，加快信息工業融合力度

1．幫助企業進行智慧化改造

（1）把智慧經濟發展和工業企業培育結合起來，如通過組建企業信息交流平臺引導大型企業與小微企業經常性聯系溝通，解決信息不暢，擴大信息資源共享，有效幫助企業化解“訂單少”和“用工難”等問題，為企業發展營造良好環境。

（2）建設一批公共服務平臺，搭建產業聯盟和技術創新聯盟，組建信息服務產業協會，推進資源共享。

（3）設立智慧產業創業投資基金，引導和帶動信貸資金、各類投資基金投向優勢企業。

2．提振企業家發展工業信心

加大“再工業化”“工業強市”“工業4.0”的宣傳力度，開展“訪企解難題”活動，幫助企業解決或緩解各類要素所造成的瓶頸制約困境。企業家精神是工業發展的根本驅動力，企業家對利潤機會的追逐和捕捉，將推動企業技術水平、管理能力和產品質量的提升，一個企業進行創新以實現技術領先，與企業家的技術戰略抱負及領導素質緊密相關。在強調單純的財政資助或稅收優惠之外，不應忽視企業創新文化和企業家精神的培養與激勵。建議構建企業家人才選拔和繼續教育機制，培養企業經營者自主創新、主動升級的長遠目標。

（三）強化政策統籌，健全產業協調推進機制

政出多門、重復交叉、標準不一等碎片化現象依然存在，政策難以形成強有力的推動作用，政策統籌極為重要。

1．發揮財政資金“酵母”和“杠桿”作用，實現“三個轉變”

（1）由“直接投入”向“間接引導”轉變。突出“政府引導、市場主導”理念，扶持方式由具體項目向支持企業融資等服務體系建設轉變，通過財政資金引導，吸引更多金融資本和社會資本支持企業，從而發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。

（2）由“無償撥付”向“有償使用”轉變。引導金融資本和社會資本結合，給予企業有償的資金扶持，促使企業對資金使用情況跟蹤問效，并形成良性的退出機制，實現政策資金可持續使用，滾動支持更多的企業創新創業，切實提高財政資金使用效益。

（3）由“分散補貼”向“集中扶持”轉變。整合分散政策，歸并為“工業發展”一個政策體系，用有限的資金集中扶持杭州優勢主導產業和戰略性新興產業，提高政策集聚效應。

2．要健全產業協調推進機制，簡化行政審批程序

（1）健全產業協調推進機制。加強部門間的協調合作，建立月度協調例會制度，對工業發展中的重點難點問題進行收集、挖掘和梳理，積極協調解決工業企業的困難和問題，努力把問題解決在一線。

（2）鼓勵和引導民間投資，破除不合理的進入壁壘，進一步清理與“民間投資36條”及其細則相沖突的法律法規、部門規章。設置激活企業投資意愿的激勵政策，提高產業升級補貼的激勵效應，完善升級退出機制，加強研發機能的配套政策，挖掘新產業的優惠政策。

（3）進一步減少行政審批事項，梳理相互矛盾的前置審批條件，清理不必要的評估環節，盡可能采用事后監督的備案制。探索建立全市固定資產投資項目審批基礎數據共享庫，擴大并聯審批范圍。實現行政審批標準一體化、環節整體化、進度同步化、過程透明化。

（四）探索工業投資風險分散機制，推進投融資改革

1．引導資金進入前端企業

企業反映，信息、生物、物聯網等產業以新技術開發應用為主，具有前期投入大、項目周期長、技術水平高、市場風險不確定等特點，是公認的資金、技術、智力密集型產業，投融資對產業的發展至關重要。盡管風險投資日漸活躍，但資金主要進入后端，對前端企業來說，迫切希望政府建立投資風險分散機制，即由企業、政府、多家金融機構共同承擔投入，共同分擔投資風險。

2．引導資本回歸實業

建議出臺小額貸款公司審批事項工作制度及分類監管辦法，逐步規范并擴大小額貸款公司試點業務。加強信息融合和共享，為企業提供與風險投資機構或銀行進行投融資對接的服務平臺。加快推進杭州與平安集團共建新型金融資本交易市場，發揮浙江股權交易中心、杭州產權交易所的作用，利用差異化優勢與其他金融機構合作創新金融產品或市場。推進財富管理中心建設，以錢江新城為主平臺對接上海自貿區，加強招引知名投資基金，推進多元集聚。探索建立市中小企業信用貸款風險基金，促進企業抱團融資。

（五）完善供給端管理，促進企業淘汰落后產能

1．加強對過剩行業的供給管理

針對新增、在建違規、建成違規的過剩產能項目制定更為嚴格的分類管理措施。對過剩產能從實行“強制性退出”向“援助性退出”轉變，通過強化失業救濟、提供再就業培訓、實行特別稅收優惠等方式，確保過剩產能平穩順利退出。判別落后產能由“規模標準”向“環境標準”“安全標準”轉變。以“規模標準”判斷落后產能，容易導致企業為避免被淘汰而繼續投資大規模設備，反而加重產能過剩。依靠市場機制淘汰落后生產能力，加快落后企業整體退出步伐，推動工業結構優化升級。

2．引導新供給創造新需求

鼓勵有實力的大型企業集團以資產、資源、品牌和市場為紐帶促進跨地區、跨行業的兼并重組，提升工業的產業集中度。積極培育新能源、新材料、生物醫藥、新一代電子信息等戰略性新興產業，為市場釋放新供給創造條件，最終通過供給結構的調整，讓工業經濟回到“供給自動創造需求”的理想運行軌道。

（六）推進首臺套應用，增加產品進入市場機會

對發展中大國來說，市場重于技術，用戶的廣泛應用才是關鍵核心技術自主創新的“最后一公里”。首先，市場機會是核心技術突破的首要前提。建議杭州試行招投標制度改革，加快本地創新產品首臺套應用，加大對自主創新產品首臺套和示范應用的政策支持。適度拉動需求，在優化投資結構的基礎上，加大基礎設施建設，增加市場機會，緩解企業產能過剩的負擔。由實施“廠商補貼”向“消費者補貼”轉變，破除新能源大規模應用瓶頸，著力緩解光伏、風電設備行業的產能過剩。其次，加快智慧應用和信息服務。推進電子政務平臺、城市管理指揮平臺、電子商務質量檢測協作平臺、智慧健康平臺等一批智慧應用項目，以點帶面催生出一批工業新業態、新經濟。堅持智慧產業化、產業智慧化方向，引領工業經濟提質增效轉型發展。加快梳理完善智慧經濟項目庫，制定智慧應用三年行動計劃，建立健全智慧經濟統計考核體系，加快民生領域的智慧應用。

（七）優選創新型人才，構建技工人才引進培養機制

1．加大創新型人才引進與培養力度

構建以企業家群體為核心、以企業管理團隊和科技研發團隊為支撐、以技術工人為基礎的企業人才供應鏈。注重培養和尊重現有創新型人才，完善人才政策體系，加快人才發展平臺建設，優化人才發展環境，切實發揮創新型人才在提高杭州產業發展質量和效益中的支撐作用；增加普通技能勞動力的工資水平，激發一線工人技改的積極性，全方位促進生產率提高。

2．健全職業技術人才培養機制

職業技術人才是經濟騰飛的翅膀，也是工業經濟的柱石。首先，借鑒蘇州職業教育“專業對接產業、專業鏈對接產業鏈、學校辦學對接區域經濟”的經驗，提升職業教育服務城市經濟發展的針對性、有效性。學習寧波政府當“指路燈”，企業做“試驗田”的做法，實施“雙鏈互動”“雙園融合”“雙師輪動”“中外交融”的職業人才培養模式。其次，鼓勵企業委托職業院校興辦“訂單專業”。