第一節 俄羅斯政治轉型與國家治理

俄羅斯政治轉型所經歷的社會變遷在俄羅斯國內和西方學術界引起了熱烈的討論，學者們在總結俄羅斯社會變遷實踐的基礎上提出了多種理論模式與分析框架。筆者力圖在吸收借鑒外國學者研究成果的基礎上，著重從當代俄羅斯政治體制的特點分析其對國家治理的影響。

一 政治轉型的進展與矛盾

俄羅斯政治轉型的實質在于政權建設基本原則的根本改變。以西方政治理念為終極目標和核心的政治變革使俄羅斯出現了三權分立、代議民主、言論自由、多黨競爭、定期選舉等現代西方民主制度的內容，單純從表象上看，俄羅斯的政治體制從許多方面都類似于西方的制度。多年來俄羅斯民主化進程取得的進展在于：

第一，以1993年憲法為核心的憲政體制逐漸確立，盡管存在著各種不足，但相對穩定的憲政制度確立了以聯邦制為核心的國家結構和以“超級總統制”為核心的政權體制。^[1]多年的實際運轉證明，這一體制在實現社會政治多元化的同時基本避免了俄羅斯社會激烈的政治沖突，在一定程度上保障了社會的政治穩定。

第二，政治多元化、利益集團和政治反對派的存在已經成為俄羅斯政治生活不可分割的組成部分。反對派獲得了表達自己觀點的合法可能，已經成為政治生活的重要成分和系統性因素，政治生活不再是一種力量的一統天下。同樣重要的是，公開的沖突和政治斗爭長期以來第一次成為政治生活的形式，而“沖突及其解決——正是社會向民主邁進的必要前提”。

第三，社會功能的逐漸培育與發展使俄羅斯社會第一次開始擺脫國家機器的長期束縛，權力制衡出現在一定程度上制約著專制主義的發展和寡頭統治的鞏固。中央與地方政權機構的選舉已經成為當代俄羅斯政治生活的經常性現象，并成為社會對國家方針施加影響的方式和權力精英重組的重要渠道。

第四，計劃經濟的終結和市場關系的逐漸確立對政治進程產生著積極影響。它一方面促進了獨立“政治人”的出現及對國家依賴的弱化，另一方面加強了經濟利益在政治行為中的調節作用。

第五，超級大國角色的終結促進了俄羅斯國內的政治民主化進程。霸權主義、擴張主義和“救世情節”已經不再是國家意識形態和整合社會的工具，盡管這些因素有時還在俄羅斯一些政治家的對外政策演說中表現出來，但它們已不再主宰著國家政策，國家政策已經基本上是現實主義了。

但與此同時，俄羅斯政治生活中一些舊有消極因素仍然保留，隨著轉型進程而出現的社會分化加劇和政治失序等新的消極因素不斷滋生并且迅速蔓延。新舊消極因素交織使系統轉型過程中的俄羅斯處于“剪不斷、理還亂”的兩難境地。這些消極現象在當時主要表現為：

首先，大部分舊執政階層仍然當權，舊的政治行為和傳統仍然延續。波蘭社會學家雅澤克·瓦西列夫斯基在分析1988—1993年俄羅斯等東歐國家的精英組成時得出結論：在這一時期的國家官員中，有1/3是前社會主義體制下的舊有精英。在一些部門這一比例更高，比如，50.7%的經濟精英、48.2%的政治精英和40.8%的文化精英都是舊有人物（具體參見本章第一節）。在新包裝下所進行的實質上的“精英延續”使很多舊的管理模式與風格仍然保留在新體制中，一個最突出的表現就是政權對社會缺乏責任感，當代官僚們的不負責任使人們很難將其與蘇聯時代的黨政干部區別開來。“缺乏責任感是俄羅斯政治制度的一個重要特征，存在于政治結構的各個層面。”^[2]

其次，權力運作缺乏有效的機制保障，“超級總統制”并未保證有效的國家管理。1993年憲法是在葉利欽“炮打白宮”之后產生的，“它記錄著一種政治力量在缺乏政治一致情況下以武力取得的勝利”。^[3]盡管憲法規定了三權分立原則，但俄羅斯政治體制中的權力劃分并不均衡，總統在“93體制”中處于絕對優勢，很少受到制衡。人格化政權的保留以及權力向領袖手中的集中使總統擁有無限的權力。^[4]但是，擁有權力并不意味著能夠有效行使權力，權力既是巨大的政治資源也是沉重的政治負擔，缺乏相應機制保障的巨大權力重負即使超人般的總統也無力承負，遑論體弱多病的葉利欽？總統不能有效行使憲法所賦予的權力導致大權旁落和“影子政治”，必然導致管理的混亂。在體系結構失衡、系統功能弱化的政治體制中，總統自身也不得不周旋于各種政治力量之間，隨機應變、左右平衡。他既沒有足夠的時間也很難集中全部精力來顧及國家利益，這無疑加劇了社會的無組織性并在一定程度上導致了決策的混亂。

再次，國家對社會生活的干預雖然大大減少了，但因此而出現的真空卻沒有功能健全的自治機構和相應的社會組織來填補。在傳統管理手段失效、新的管理手段尚未建立或無法正常運轉的情況下，國家無力完成保障社會正常生活的職能。而在國家及其機構弱化的同時，一些影子集團則借機侵蝕國家的權力和職能。^[5]

最后，政治民主化進程扭曲變形。俄羅斯社會轉型進程的重要后果就是社會的嚴重兩極分化。民主社會得以發展的基礎——中產階級在俄羅斯處于剛剛起步的階段，還不能成為所有權的真正主體和公民社會的堅實基礎。盡管政治多元化造就了俄羅斯的多黨制，但大規模、全局性經濟衰退所導致的生活狀況惡化使大多數居民政治參與熱情下降，形成了廣泛的政治冷漠，難有一個政黨和政治運動具備廣泛的社會階級基礎。政黨或政治運動很難完成自己的基本職能——表達和整合不同選民階層的利益，這反過來又使社會利益難以得到保障的普通公民對政黨日益失望。可以說，俄羅斯的大部分政黨不是公眾利益的代表機制，而是一少部分能夠對政治進程產生影響的精英人物集團。決定政治形勢的不是不同政治力量的意識形態主張和社會政策取向，而是對現實權力中心的態度。政黨體制的漏洞使本已在現行政治體制中處于弱勢的俄羅斯議會不可能享有很高的威望。結果，政策往往是“領袖”意志的反映，而決策過程常常局限于部門之間和精英階層內部的權力斗爭。這種現象不僅加重了社會的政治分歧，而且阻礙了它的民主化進程。

在經過短暫的充分出版自由后，俄羅斯大眾傳媒不是倒向國家政權，就是投入壟斷財團的懷抱。相當部分的大眾傳媒已經成為寡頭集團的傳聲筒，“黨派化”的大眾傳媒已經成為損害自由威信的因素。

在缺乏相應監督制衡機制的條件下，選舉本身并未實現真正的民主。無論是在中央還是地方，選舉的勝利往往意味著當選者將對選民承諾棄之腦后。一些學者甚至認為，“在當代俄羅斯，選舉只不過是執政階級自衛和保存權力的手段”。^[6]

強力部門實際上不是服從于國家，而是服從于領袖，對領袖的忠誠、而不是對國家的忠誠成為它們活動的基本原則。這就導致了軍隊、警察和特工機關的政治化和把它們運用于政治斗爭的可能。

莫斯科卡內基中心專家謝夫佐娃曾認為，俄羅斯的政治系統包含著專制主義、民主原則、寡頭統治等許多從根本上相互排斥的趨勢和原則。^[7]確實，俄羅斯的政治現實呈現出政權與社會的矛盾、俄羅斯傳統與西方經驗的沖突、專制制度與憲政民主的背離。當代俄羅斯政治現實與政治取向的背離導致了俄羅斯國家的“混合性質”。

二 超級總統制與管理失效

由傳統社會向現代社會邁進的社會轉型進程是近代以來的普遍現象，但具體到每個國家又具有各自不同的特點。當代俄羅斯政治進程所表現出的復雜性與矛盾性引起了國際學術界的廣泛關注與激烈爭論，眾說紛紜，莫衷一是。^[8]筆者試圖在借鑒國際學術界有關轉型進程研究成果的基礎上，結合俄羅斯的實際，對俄羅斯的社會轉型類型進行具體和歷史的分析。

由民主程序與總統集權相結合而產生的俄羅斯政治制度在某種程度上非常類似奧多尼爾所說的“委托民主制”。這種“制度的基礎依靠這樣一種原則——誰贏得了總統選舉，誰就可以為所欲為”。^[9]在這種制度下，總統不僅是國家元首或行政首腦，還是民族的化身和國家利益的體現。一般情況下，總統在贏得大選后，都會壓制政黨或政治運動。立法與司法機關經常被視為多余之物，它們的正當權限被視為實現總統權力的障礙。“委托民主制”在一定程度上反映了當代俄羅斯社會的一些特征，但與這種制度“社會成為欣賞總統表演的被動觀眾”的根本特征所不同，俄羅斯的權力制衡機制和社會多元化進程還不至于讓總統為所欲為。

奧多尼爾在分析拉美社會轉型進程時還提出了“官僚專制國家”的概念。官僚專制國家的實質在于：寡頭資產階級是整個社會和政治系統的基石，其主要政治目標在于通過消除居民的“政治激進”和實現經濟的“規范化”而恢復秩序，消除曾在民主化上升階段起過積極作用的居民集團。^[10]隨著俄羅斯社會兩極分化的加劇和以七大財團為代表的金融工業集團政治作用的增強，俄羅斯目前的社會政治狀況也與這一模式相類似，但俄羅斯的歷史傳統與社會現實決定了俄羅斯的商業精英過去沒有、將來也不大可能強大到把官僚體系甚至國家首腦和強力部門置于自己的控制之下。^[11]

西方其他一些學者也從不同角度對當代俄羅斯的政治體制進行了定義。林茨和斯蒂芬將其概括為“后專制主義制度”。^[12]麥克福爾將其定性為“選舉民主制”。^[13]扎卡利亞將俄羅斯政治制度稱作“非自由的民主制度”。^[14]而薩克瓦則將俄羅斯的制度定義為“專制民主制”，強調“專制與民主的混雜既是這種制度的矛盾，也是這種制度的特點”。^[15]

俄羅斯學者也從不同角度研究俄羅斯社會政治的轉型進程。謝夫佐娃和克拉姆金曾把俄羅斯制度定義為“選舉君主制”，認為俄羅斯政治制度的實質在于“專制主義傳統利用民主程序的外衣取得統治的合法性”。這種建立在經全民選舉而產生的個人統治基礎上的政治體制無法保持政治系統的有效運作。這兩位學者認為，如果“政治系統可以理解為能夠自行維持自我運轉并且以嚴格和公認的游戲規則來約束任何一個官員的機構、機制和程序的統一體的話，可以說，目前在俄羅斯根本就不存在政治系統”。盡管俄羅斯存在著總統也必須遵守的憲法，但憲法本身并不能保證政治生活的有序：首先，憲法是以武力結束政治斗爭的產物，并沒有達成各種政治力量的一致。這迫使當權者不得不“經常而又徒勞無益地”在憲法之外尋找維系統治的方法。其次，憲法所賦予國家元首“君王”般的權力無法在當代俄羅斯得以完全的實現。中央層次的權力集中性和聯邦層次上的單一性只能以對地方的讓步和由他們自己選舉地方權力機構為代價。這種情況導致地方政權經常處于憲法范圍之外，總統缺乏相應政治資源來實現自己手中的權力。^[16]

克拉姆金和謝夫佐娃還曾用“系統外制度”的概念來揭示葉利欽制度的特點，認為在社會系統之外形成的現實權力結構在俄羅斯政治生活中發揮著真正的作用并被賦予了系統化的特征。^[17]

上述學者的研究從不同角度描述了俄羅斯社會轉型的特點，但都沒有從根本上得出有關當代俄羅斯政治制度功能和特征的完整概念。要想搞清俄羅斯政治體制的實質，必須對其政治體制十年來的演變進行階級、歷史和辯證的分析。

首先，俄羅斯制度變遷過程同時也是階級分化和新階級產生的過程，社會階級基礎決定了俄羅斯政權的本質屬性。俄羅斯資產階級是在短短的幾年中產生的。它不是社會生產力在市場經濟條件下自然發展的結果，而是蘇聯的權貴與官僚階層借制度變遷與國家解體之機在權力轉化為資本的過程中滋生的。

蘇聯解體后，官僚階層是俄羅斯政權的主要社會支持力量之一。政權更迭、時代轉換和制度變遷并沒有停止俄羅斯官僚階層的生息繁衍。從1991年蘇聯解體到1995年，俄羅斯的官僚機構增長了1.5倍，人數達到125萬人。他們不僅“人數迅速增長，而且大部分無力勝任所擔負的管理工作”。^[18]根據1993年12月22日公布的第2267號總統令，國家官員可以享受從財政、醫療到住房等社會保障方面的優惠與補貼。自1993年12月成立后，總統事務管理局就承擔了為國家所有政治精英服務的責任，它精心照料著1.2萬名包括部長、議員、高級法官、審計署領導和其他國家高級公務人員在內的高級官僚。^[19]

更為嚴重的是，轉型階段中俄羅斯官僚階層憑借手中的權力維持著自己的特殊地位，在實際上不受監督的情況下，他們已經把國家管理機關變成了自己盈利的工具。在出售國有資產的過程中官僚階層發揮了關鍵性的作用，政權與私人資本的結合已經成為俄羅斯官僚體制在轉型時期的重點特征。

與此相適應，與官僚集團相勾結、借私有化之機大肆侵吞國有資產成為俄羅斯新興資產階級得以迅速發展和完成資本原始積累的重要途徑。俄羅斯與其他國家的巨大區別在于，企業的效率與發展潛力不是取決于經營活動，而是取決于與掌握著國家資源的國家官員的特殊關系。政權與私人資本的結合使俄羅斯的政治過程變成了基于個人和集團利益的幕后交易以及他們之間的相互爭斗。在俄羅斯出現了各種形式的“影子經濟”“影子政治”和“影子意識形態”。它們成為官方結構與犯罪結構相互勾結往來的最佳場所，國家公職成為利潤豐厚的投機資本。

缺乏廣泛支持的權力集團尋求的是眼前利益，而不是長期政策。借私有化之機興起的“部族”競相對總統施加影響，因為他掌握著主要的政治和經濟杠桿。這些部族競相接近總統，以獲得國家財產中最誘人的部分。他們相互傾軋，以圖把其他競爭者排擠出局。他們常常把自己的利益描繪成國家利益。而葉利欽則一方面鼓勵這種傾軋以保持自己“仲裁人”的地位，另一方面又不讓任何一個集團在爭斗中占據絕對上風。在葉利欽的第一屆總統任期內，寡頭專制制度以超級總統制的形式得以定型。政治和經濟民主的發展被強大的金融寡頭集團所阻滯。

權力與財富的結合為俄羅斯的現行體制創造了階級基礎，“俄羅斯資產階級的主體——金融工業集團一開始就具有寡頭官僚資本的屬性”。^[20]可以說，當代俄羅斯的統治階級是官僚壟斷資產階級，他們的突出特點是“寡頭”性質。當權的政治家、高級官僚、金融工業巨頭、御用文人、地方首腦形成了俄羅斯寡頭政治的骨干，現行的俄羅斯政治制度也正是依靠新階級與統治階層的支持才得以維系政權的。掌握最高權力的總統與寡頭集團相互利用。葉利欽給了許多有能力卻又尚未嶄露頭角的人迅速致富而且成為不可動搖的新秩序的保證人的機會。他把社會上層人物從責任與組織約束中解脫出來，而他們則對葉利欽個人和政治的缺點視而不見。他為這些人提供保護傘，而這些人則成為他的權力支柱。他們共同建立了一種權力系統，這種系統可以維持現狀，卻不能解決發展的問題。

俄羅斯統治階級的官僚寡頭性質決定了政治制度中的專制主義傾向。以“超級總統制”為核心的當代俄羅斯政治體制是在自由民主改革的旗號下建立的是“總統的垂直領導體系”——專制性的、直接服從于國家首腦的管理體制。“自詡為自由民主代表、致力于市場經濟改革的執行權力機關實際上已拒絕把民主化的思想深入下去。葉利欽及其助手們所宣揚的‘金字塔式的總統權力結構’其實意味著轉向自由專制主義。”^[21]

其次，制度衰落與國家解體雙重危機的不均衡性導致了舊的權力結構、管理模式與政治文化的延續。俄羅斯的制度變遷經歷了制度衰落與國家解體雙重危機，在國家面臨全面瓦解的危局下，盡管舊的集權制度遭到了重創，但它仍作為一種防止社會全面崩潰的政治機制部分保存下來，并導致許多舊的權力結構、管理模式得以延續。“如果說其他轉型國家的常見現象是國家的繼承性的話，在俄羅斯看到的則是制度的繼承性。”^[22]這種制度的延續性導致了當代俄羅斯政治體系外表與內容的相互脫節。在民主體制外衣的掩蓋下，真正發揮作用的是幕后關系，與此相適應，表面組織決策的嚴格性無法掩蓋實際政治進程的無序。

最后，憲法矛盾加劇了當代俄羅斯制度中的專制主義傾向。現行俄羅斯憲法存在著結構性矛盾——民主與專制因素同時并存：在明確規定“任何人不得將俄羅斯聯邦的權力據為己有”的同時，又規定總統是“俄羅斯聯邦憲法、人和公民的權利與自由的保障”，從而使其凌駕于憲法之上，不受限制；在明確規定“國家權力在立法權、執行權和司法權相分立的基礎上行使”的同時，卻又規定總統“保障國家權力機關協調地行使職能并相互協作”，從而使總統凌駕于三權之上，無法受到有效制衡。在1993年憲法基礎上建立起來的不平衡的政治體系更容易使人聯想起單一制政權，而不是現代民主。就連曾經參與現行憲法起草的著名社會活動家馬薩爾斯基也慨嘆“俄羅斯總統掌握著巨大的權力，他是沙皇、總書記和總統的混合物”。^[23]

轉型過程中“權威主義”倡導者的理論依據就是“政治權威”，甚至一定程度上的集權可以確保政治的穩定、經濟的增長和社會的公正。但俄羅斯十年轉型的實際進程卻表明，權威主義并沒有完成其預期的目標。在表面上擁有無限權力的同時，總統卻很難有效地行使這些權力并保證國家管理的有效性。^[24]造成管理失效的根本原因在于：

第一，人格化政治制度的形成在很大程度上抑制了功能健全的政治結構和社會體系的確立與發展，政治結構的不穩與低效導致了當代俄羅斯國家管理的無組織性。從國家管理的角度來說，俄羅斯轉型時期的政治制度不可避免是虛弱的。這是由于俄羅斯轉型階段政治制度的基礎是由總統及其“近臣系統”建立起來的，缺乏嚴密的結構機制基礎。俄羅斯政治體系中任何一個成分的故障都會導致沒有結構機制基礎的整個制度的動搖。如果說，現行的政治制度能夠得以維系，那只是由于在虛弱的外部結構后面支撐著發達的幕后獨裁機制，這種機制的功能是分配資源和調解沖突。但幕后的獨裁與保障機制同時也削弱了政治體系的基礎，增加了它的貪污，使其統治合法性大打折扣，調解沖突的能力受到削弱。

第二，轉型期的結構性沖突動搖著俄羅斯的政治體系。當代俄羅斯社會是一個巨大的矛盾聚合體：總統垂直機構與聯邦主體之間的矛盾、精英統治與自由民主之間的矛盾、國家功能弱化與過于龐大的國家機器的矛盾、權威主義與政權非中央集權化之間的矛盾、國家衰弱與大國情節的矛盾。但體系面臨的最重大威脅在于扭曲的政治民主化進程與畸形的經濟自由化之間的矛盾。俄羅斯轉型中一度處于一種進退維谷的兩難境地，扭曲的政治民主化的進一步發展可能使真正市場經濟的建立與發展面臨困難，而畸形經濟自由化的持續又可能導致專制主義的復活。因為所謂的經濟自由化是昔日的國有財產在寡頭之間進行分配與再分配的過程，寡頭勢力的膨脹可能導致專制主義傾向的進一步增強。

第三，總統的影響力被與其有各種聯系的寡頭集團所限制。總統的廣泛權力吸引著借私有化之機興起的寡頭集團競相對總統施加影響，以獲得政治經濟利益。他們相互傾軋，以圖把其他競爭者排擠出局。寡頭們接近上層政權只是為了獲得政治經濟利益，一旦擺脫了葉利欽的控制，他們就會試圖強化自己的地位并成為獨立的勢力。寡頭集團之間為分配和重新分配財產與權力而進行的斗爭引發了俄羅斯政壇的多次危機。^[25]而葉利欽則一方面鼓勵這種競爭以保持自己“仲裁人”的地位，另一方面又不讓任何一個集團在爭斗中占據絕對上風。可以說，當代俄羅斯的寡頭專制制度以超級總統制的形式得以定型，經濟的復興和民主化的發展在很大程度上被強大的官僚寡頭統治所阻滯。

第四，缺乏廣泛的社會支持使“理論上總統的強大權力換來的卻是實際中的虛弱”。^[26]由于葉利欽所推行的方針得到的政治支持有限，這就使超級總統制的弱點暴露得更加突出。在1996年的總統選舉中，盡管有掌權、財政、大眾傳媒和西方的公開支持等各種優勢，但葉利欽贏得還是非常困難。總統及其親信不惜破壞法律，贏得國家機構和私人資本的支持。政府的工作完全圍繞著選舉進程運轉。盡管國庫空虛，但為了贏得支持，政府不惜以高利從商業銀行借款以支付工資和預算欠款。1996年，國家內債增加200億美元。^[27]葉利欽把自己的勝利建立在納稅人負擔加重上面。據前財政部長利夫希茨透露，1996—1997財年的秋冬，政府財政開支的主要內容是償還選舉之前所借的債務，當時的支出是財政預算的180%。^[28]1996年總統選舉的一個重要后果就是葉利欽的制度與大金融資本的公開結合，葉利欽的第二屆任期成為“七大銀行家”的幕后政治體系。^[29]超級總統制社會政治功能的弱化使其在俄羅斯公眾中的威信一度下降（參見表2-1）。一些學者甚至認為，“總統制已經成為俄羅斯從蘇維埃的過去向方向不明的未來痛苦轉變的核心焦點”。^[30]

表2-1 政治機構在俄羅斯公民中的信任度（%）

“俄羅斯政治結構中總統的突出地位是急劇轉型中的俄羅斯社會現狀的必然產物，它反映了俄羅斯社會迅速變遷過程中對秩序與權威的需求。”^[31]處于轉型進程中的俄羅斯有一種趕超發展的緊迫感，加快國民經濟、政治體制、民族文化現代化進程的任務要求動員精神和物質資源、集中政治意志，要求有強有力的政權。但俄羅斯的“超級總統制”所體現的“權威主義”和單純的權力集中并沒有提高管理效率。這是由于政治體制的性質不僅決定著公民的自由程度，還影響著經濟與社會發展的類型。在總統共和制的面目下形成的專制寡頭體制帶來的是國有資產私有化的極端不公、嚴重的社會兩極分化、資本的寄生性和社會緊張的加劇。政治體制的渙散和系統功能的弱化導致總統的廣泛權力缺乏有效的工具，導致提高管理效率的目標無法實現。因此，尋找一種符合俄羅斯現實的分權與制衡體系，建立憲法保障以促進政治機制的良性運轉仍是俄羅斯轉型進程面臨的重大問題。

三 政治體制與國家治理模式

在制度變遷過程中所形成的政治體制毫無疑問地影響著俄羅斯的國家治理模式。俄羅斯制度變遷和政治體制的復雜性要求從多角度和多側面研究政治體制對國家治理模式的影響。

制度理論。制度理論把政策視為依照一定法律程序運作的重要國家機構和政黨自身功能及其相互作用的結果。從這一假設出發，制度理論著重研究俄羅斯總統與議會的功能特點、法律權限及其相互關系。制度理論強調在首先區分總統制與議會制兩種體制的區別。一般而言，民主條件下純粹的議會制是一種相互依存的系統：最高執行權力應具有立法權力機關的多數支持，在立法機構提出不信任案應該辭職；執行權力有權解散立法機構并確定新的立法機關選舉。而民主條件下的總統制則是相互獨立的系統：立法機關和執行權力機關擁有各自的選舉委任和合法性的來源。^[32]在俄羅斯的超級總統制下，總統和議會擁有各自獨立的合法性來源，而權力劃分失衡和缺乏有效的制衡手段成為20世紀90年代上半期俄羅斯總統與議會之間激烈矛盾的一個重要原因。在這種背景下，俄羅斯的政策制定就是總統和議會在發揮各自權力職能的同時，相互斗爭、相互妥協的結果。

“部族系統”理論。“部族系統”理論強調，俄羅斯的政策主要是在由相互競爭的集團（“部族”）組成的“精英階層”中制定的。“政治集團、利益集團、院外集團和‘部族’是圍繞著對政權和政府機構的控制而進行斗爭的關鍵組織。”^[33]轉型時期俄羅斯的“部族系統”一方面是蘇聯時期已經形成的官僚集團的延續與變種。過去蘇聯的國家機器是在許多強大的部門機構或者地方院外活動集團影響下發揮功能的，這些院外集團存在并運行于國家治理結構，首先是黨和國家高層結構中。在體制變遷的過程中，昔日的壓力集團或院外集團成了完全獨立的政治主體。另一方面，“部族系統”也是俄羅斯法律規范和國家治理程序薄弱的結果，這種法律的薄弱符合部族在侵吞國有資產中的利益。

這些“部族”的影響和自身的內部組織差別很大。它們圍繞財產與權力分配進行斗爭，但這種斗爭以一個部族不會凌駕于其他“部族”之上為限。這種系統的穩定性在很大程度上依賴于位于所有“部族”之上的“仲裁者”的存在與效率。這種仲裁者的作用是解決部族之間的沖突、維持部族之間的平衡并在總體上實現“精英”的利益。

這一系統的重要原則在于：“部族”在仲裁者不偏袒任何一個“部族”并能保證絕大多數“部族利益”的條件下授予他一定的權力。而仲裁者也必須不讓任何一個“部族”脫穎而出，否則他本身的作用就會下降，并成為某一部族的傀儡。在轉型時期的俄羅斯，這一仲裁者的角色自然非總統莫屬。總統掌握著調節精英活動的必要權力，負責劃分物質資源的政府也掌握著作用于精英的有力杠桿，而他們的權力來自各種“精英部族”的授權。

“部族系統”有著其自身的功能特點。“從表面上看，俄羅斯的政治系統生硬而變形——既沒有有效的司法機構，也沒有公民社會，無力的立法機關更容易使人想起政治清談館，而不是立法議會。還是在表象之后，無論是在執行權力內部，但是在政府之外，卻都存在著‘部族’網絡。他們馴服了一定院外集團和政治機構的傲慢，使專制統治實際上不可能實現。葉利欽在這種不穩定的形勢下發揮穩定作用，他周旋于各種集團之間，不讓其中的任何一個集團凌駕于其他集團之上。”^[34]在各種部族相互競爭的條件下，“總統——仲裁者”的存在無疑將起到某種穩定作用。為了防止一個部族凌駕于其他部族之上，總統一方面要在這些部族之間保持中立，另一方面又要在精英中間保持利益的多元化。但與此同時，總統在進行國家治理時必須受到寡頭集團的重大影響。有關民間調查顯示，在影響葉利欽進行決策的因素中，國家利益相當落后，而那些有影響、有勢力的寡頭集團和近臣們的意見卻十分有影響（參見表2-2）。

表2-2 影響葉利欽決策的因素

在總統扮演“部族系統”仲裁人的情況下，議會發揮著其他的功能：首先，議會成為維持政權與社會、精英與大眾平衡的一種機制。可以視為“部族”整體的精英階層本身基本也需要這種平衡，因為這種平衡是政治穩定的前提。精英階層需要一種在一定程度上體現社會的利益、能夠對執行權力的活動進行批評（盡管不能完全左右其政策方針）的機制。其次，議會是限制與平衡執行權力、防止專制主義復活的平衡機制。專制主義一般并不維護精英的權力平衡，而是會導致一個或幾個部族在其中占據主導地位。因此專制主義也不符合大多數部族乃至整個部族系統的功能邏輯。最后，議會還是部族向作為仲裁人的最高執行權力施加影響的重要渠道。

盡管“部族系統”具有平衡專制主義的功能，但卻不能完全排除專制主義的復活。專制主義的復活有可能因仲裁人活動的中斷、他被某一部族控制、國內緊張局勢超過一定界限、部族之間無法維持利益平衡等因素而發生。對于深入理解俄羅斯政治體制的功能特點來說，“部族系統”理論很有益處。

大利益集團模式。“部族系統”的邏輯起點在于認為所有部族的利益都是同一的：他們為了控制經濟利益、為了影響掌握資源劃分的國家機構而相互競爭。但在當代俄羅斯的實際政治生活中，部族和集團按照經濟利益與政治意識形態的不同而相互區別。但這一點并沒有在“部族系統”理論中有所體現。

“大利益集團模式”彌補了“部族系統理論”的不足，它認為，精英階層通常由一方面相互競爭而另一方面又具有一定共同利益和由此產生的相同或類似的政治和意識形態觀念的集團組成。這種理論把與一定的經濟系統成分相聯系的，包括從上層精英到平民大眾在內的俄羅斯社會整合起來，揭示了部族或利益集團行為動機的區別。

這種理論模式認為，轉型過程中所發生的圍繞財產劃分與權力分配所進行的斗爭在很大程度上表現為大的社會集團的沖突。一部分集團希望加快國家的政治、經濟系統轉型進程，減少國家對經濟的調控，最大限度地實現經濟活動（包括與外部世界的經濟聯系）的自由化。這些集團包括商業資本、迅速發展的服務業、大的礦產資源部門（首先是石油、天然氣部門）、那些可以在經濟開放條件下獲得訂貨的工業生產部門，以及與上述行業相聯系的銀行——金融系統。在政治領域，這些集團與具有自由主義傾向的政黨（首先是俄羅斯民主選擇）或大眾傳媒相呼應。在政府中，這些集團則與蓋達爾、丘拜斯、烏林松、利夫希茨等主張俄羅斯走歐洲或者大西洋文明之路的人相聯系。

另一個對俄羅斯政治進程具有重大影響的集團是由工業或農業企業的領導人組成的“經理集團”。對于這一集團來說，與外部世界對抗的停止、國內市場的開放和國家支持的削弱將導致大部分機器生產，首先是軍工生產和許多高技術生產、消費品生產企業以及大部分農業經濟在市場條件下無法生存。沒有融入市場機制的企業和部門的經理層，首先是軍工和農業院外活動集團及與其相關的聯邦部門、中央官僚和地方精英反對政治和經濟系統的自由主義現代化，并成為專制主義的擁護者。這一集團以在上述領域中工作的人員為群眾基礎。這一集團沒有國家的支持就無法存在。這些利益集團以被稱為“中央集權”者或公開贊成民族主義傾向的政黨和運動，以及以不同形式支持對外政策方針中的強國思想和“新帝國主義”思想的政治家為基礎。這些集團還包括很大一部分軍事部門領導人，他們擔心，消除與西方的對抗將使保持強大的武裝力量和戰略核武庫的必要性成為疑問。

這兩個主要社會力量集團的斗爭焦點是經濟改革和對外政策戰略方針。前者主要把經濟自由化和財政穩定作為克服經濟危機的基礎。他們認為降低通貨膨脹率十分重要，因為這將促進集中在服務業和銀行中的資金注入具有效率和潛在效率的工業生產部門并刺激它們的發展。而財政穩定要求大量削減無效的財政預算、減少對企業的補貼、削減軍費開支。在對外政策方面，這些集團主張與當代世界的主要大國進行合作，至少是不要與它們沖突。

后一集團則主張加強國家對工業的支持、減慢市場經濟改革速度、在國家的監控下進行市場改革、拒絕對無效企業的整頓、主張在對外經濟領域實行嚴格的保護關稅政策。實行一種理論上把國有資產置于集體控制下，實際上置于經理階層控制下的私有化最符合他們的利益。在對外政策領域，某種形式的“有限對抗”符合此類集團特別是其中軍工綜合體和強硬派軍人的利益。

大利益集團模式認為，兩大利益集團之間的分歧已經超過單純經濟改革方針的范圍。它不僅決定著俄羅斯政治斗爭的方向，而且涉及俄羅斯現代化的性質。第一類集團希望改革的目標是走向現代化的“開放社會”、自由市場經濟并希望俄羅斯成為當代“民主世界”平等和忠實的伙伴。第二類集團主張實行專制型國家的現代化，在后蘇聯空間發揮領袖作用，并充當與西方國家對抗的老大。俄羅斯學者科瓦廖夫對此評論道：“強國思想完全不是有力和有效的國家政權的同義語。這是對國家作為超然并凌駕于社會之上的‘自在之物’的亞細亞式的崇拜。在俄羅斯國家官僚結構中強國思想正日益濃厚。這種現象的產生不是由于官僚結構的強大、而是由于它的軟弱：在無力在民主監督的條件下有效工作的情況下，它只能用空想的強國來代表國家的憲法目標。”^[35]

上述三種理論模式從不同側面揭示了俄羅斯政治體制與國家治理模式之間的關系。不過，還需要全面、綜合而客觀地對當代俄羅斯的國家治理模式進行科學的總結。總結俄羅斯體制轉型的歷史，借鑒上述理論模式的合理內核，當代俄羅斯的國家治理模式具有以下特點：

第一，俄羅斯總統是國家治理機制的核心。俄羅斯憲法規定，總統是國家首腦，有權決定內外政策的基本方針，這使總統壟斷著決定國家命運的至關重要的戰略權力。總統掌握著巨大的執行權和執行命令權。他不僅是議會立法活動的積極參與者，還可以以總統令的方式進行立法活動。與其他民主國家的總統相比，俄羅斯總統還擁有一系列其他實現權力的手段，他可以運用干部任免的權力把立法和執行權力同時置于自己的控制之下，從而導致憲法規定的立法機關特別是執行權力機關的獨立性很成問題。這些權力甚至可以使總統超越憲法范圍，因為總統是“憲法的保障”。俄羅斯總統還利用憲法中有關權力機關權限劃分的缺陷來擴展自己的權力。比如，在長期與政府平行的同時，總統辦公廳、安全會議和其他一些總統機構實際上凌駕于政府之上發揮作用。總統還力圖擅自判定議會立法活動的合理性，以在此基礎上不簽署議會通過的法律。在國家杜馬1996年和1997年兩年通過的500項法律中，總統只簽署了305項。而在1998年春季杜馬通過的150多項法律中，總統只簽署了不到80項。^[36]杜馬在調節社會生活方面的立法活動的不足導致這些社會關系只能由總統令來加以調節。^[37]

第二，俄羅斯議會在國家治理機制發揮著一定的制衡作用。無論是作為政治制度中的一個重要分支，還是作為集團和民眾利益的代表機制，議會都在國家治理機制中發揮著相應的制衡作用。這不僅體現在它是重要的決策主體，也體現在它是決策取得合法性的一個途徑。此外，議會還負有重要的監督職能。對政府監督職能的一個重要方向就是“質詢權”，1994年國家杜馬的質詢有40次，1995年172次，1996年約600次。在1997年春季的951次質詢中，537件質詢針對政府，167件質詢針對總檢察院，195件質詢針對聯邦部門的領導。在政府對質詢的答復中有70%都由總理或副總理親自簽署。^[38]

第三，俄羅斯的國家治理過程滲透著明顯的集團利益因素，利益集團在俄羅斯的國家治理過程中發揮著重要作用。以總統和議會作為重要支柱的政治體制是在社會轉型的宏觀體系中運行的，而俄羅斯社會轉型的重要特征就是利益集團的膨脹。可以說現政權的階級基礎就是在轉型過程中形成的寡頭資產階級，為了爭奪對國有資產的掠奪和維護既得的利益，寡頭集團利用院外活動、直接入閣、操縱新聞媒體、提供決策咨詢等手段對俄羅斯的國家治理進行影響。

可以說社會體制變遷中俄羅斯形成了以總統為核心、以議會為平衡力量、受利益集團等社會因素重要影響的國家治理模式。