第二節(jié)　具有我國特色養(yǎng)老保險制度的形成

新中國養(yǎng)老保險制度的建立，始于20世紀50年代初。根據(jù)1951年中央政府頒布的《中華人民共和國勞動保險條例實施細則修正草案》，建立了企業(yè)全部繳費、全國統(tǒng)籌的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險制度。1955年又建立了機關、事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度，并于1958年統(tǒng)一了企業(yè)和國家機關的退職辦法，并把這一規(guī)定沿用了20多年。這一時期我國養(yǎng)老保險制度采取的是完全規(guī)定受益制的方式，沒有職工的個人繳費積累，因而這一時期我國養(yǎng)老保險制度在本質(zhì)上，是一種以企業(yè)和單位繳費為載體的現(xiàn)收現(xiàn)付制度。

在計劃經(jīng)濟體制下，政府是社會資源的唯一配置者。國有企業(yè)所上繳的利潤和稅金，都已形成了國有資產(chǎn)，而國有企業(yè)所上繳的保險金包含在這些利潤和稅金中，沒有單獨列入政府預算。20世紀80年代，隨著我國經(jīng)濟體制改革和國有企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換，企業(yè)逐漸成為了獨立面向市場的經(jīng)濟單位，養(yǎng)老包袱的輕重就嚴重影響到了企業(yè)的贏利水平。20世紀60年代末形成的以企業(yè)為風險分散單位的養(yǎng)老制度，使得國有企業(yè)間、不同所有制企業(yè)間的養(yǎng)老負擔畸輕畸重，阻礙企業(yè)公平競爭而被迫要求改革。因此，國有企業(yè)間過去那種事實上的大統(tǒng)籌關系開始瓦解，新老企業(yè)間養(yǎng)老負擔的不均衡問題，部分老企業(yè)無力承擔退休職工養(yǎng)老責任等問題迅速顯露，原來那種“養(yǎng)老金在企業(yè)營業(yè)外項目列支”的辦法也執(zhí)行不下去了。特別是20世紀80年代前后，對養(yǎng)老制度有著決定意義的人口年齡背景結(jié)構，在我國正發(fā)生著戲劇性巨大變化。全國在職職工與退休人口的比例，即老年贍養(yǎng)率，從1978年的30∶1，驟然地下降到了1979年的16.7∶1，之后的幾年更是持續(xù)不斷下降，1986年下降為7.5∶1，1995年下降為4.8∶1。

人口老齡化是當今世界人口結(jié)構變化不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，因而社會保障制度的建立與完善，應該完全與人口老齡化的發(fā)展進程相適應。我國人口年齡結(jié)構的戲劇性變化，使得逐漸成為市場主體的企業(yè)及政府感覺到了養(yǎng)老的沉重壓力，因而要求職工個人提供養(yǎng)老繳費的呼聲，逐漸成為我國養(yǎng)老改革繼社會統(tǒng)籌之后，又一個重點和難點問題。1997年，我國政府在養(yǎng)老體制改革中，對城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險采取了不同管理辦法，具體表現(xiàn)為“老人老辦法、中人中辦法、新人新辦法”。即對新制度前離退休的城鎮(zhèn)職工，也就是老人采取由社會統(tǒng)籌基金來支付退休金；對新制度前已經(jīng)工作但不到退休年齡的城鎮(zhèn)職工，也就是中人采取由社會統(tǒng)籌基金來支付基礎養(yǎng)老金和過渡性養(yǎng)老金，新制度建立后部分按個人賬戶積累資金發(fā)放養(yǎng)老金；對新制度實施以后參加工作的城鎮(zhèn)職工，也就是新人采取由社會統(tǒng)籌基金來支付基礎養(yǎng)老金，并按個人賬戶積累資金發(fā)放養(yǎng)老金。從此，我國的養(yǎng)老體制改革，確立了把社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的模式，作為養(yǎng)老保險改革的發(fā)展目標，實現(xiàn)了從傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付制，向現(xiàn)收現(xiàn)付制和個人積累制相結(jié)合的混合發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

如果說20世紀80年代初，我國開始所進行的養(yǎng)老體制改革，面對的主要是一個微觀經(jīng)濟問題，以及建立獨立于企業(yè)與事業(yè)單位之外的社會統(tǒng)籌制度是其首要訴求的話，那么20世紀90年代以后的我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度改革，則演變成為了一個宏觀的、社會的和經(jīng)濟的問題。我國養(yǎng)老保險制度改革的訴求，除了社會統(tǒng)籌之外，又增加了一個逐漸培養(yǎng)職工養(yǎng)老意識、引入個人責任的重點問題，而且隨著我國人口結(jié)構老齡化和養(yǎng)老體制改革的不斷深化，強化職工個人養(yǎng)老的責任，逐漸成為了整個我國養(yǎng)老制度發(fā)展和改革的首要課題，政府、社會、學界等各方面，都開始將目光集中于養(yǎng)老保險制度本身。

20世紀80年代初期，我國城鎮(zhèn)開始的養(yǎng)老保險制度改革所要求解決的問題，主要是一個微觀的、經(jīng)濟的問題，是要求養(yǎng)老保險制度為經(jīng)濟體制的改革進行相“配套”。顯然在這種背景之下，我國養(yǎng)老體制改革的首要方向，就是要實現(xiàn)“社會化”，即通過社會統(tǒng)籌將正式養(yǎng)老制度獨立于企業(yè)之外，為企業(yè)行為提供公平競爭的環(huán)境。因此，從理論和邏輯上講，社會統(tǒng)籌成為了我國20世紀80年代初期養(yǎng)老體制改革的首要訴求。

為了有效解決這些問題，有關部門開始在一些市、縣進行養(yǎng)老保障費用的社會統(tǒng)籌試點，即在統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的企業(yè)間，按照“以支定收，略有節(jié)余”的原則，確定養(yǎng)老金的支出比例，由政府指定的勞動部門負責養(yǎng)老金統(tǒng)一收繳、發(fā)放。我國養(yǎng)老保險制度在建立之初，完全是以縣市級統(tǒng)籌為主的，所以存在著統(tǒng)籌范圍小、抗風險能力弱、調(diào)劑能力差等問題，不但造成了養(yǎng)老保險的可攜帶性較差，而且還嚴重制約了勞動力的流動性。

針對我國養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌層次低所表現(xiàn)出來的種種問題，從1984年開始，廣東省江門市和東莞市、四川省自貢市、江蘇省泰州市和遼寧省黑山縣，率先進行了退休費用社會統(tǒng)籌的試點工作，拉開了我國社會養(yǎng)老保險制度改革的序幕。這一改革實質(zhì)，是在統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的企業(yè)間實施養(yǎng)老保障費用的轉(zhuǎn)移支付，在一定程度上緩解不同國有企業(yè)間養(yǎng)老負擔不均衡的問題，并且也為我國實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌積極創(chuàng)造條件。

1991年6月，在這些地區(qū)試點的基礎上，國務院發(fā)布了《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》。《決定》明確指出，要建立一個“企業(yè)職工社會保險養(yǎng)老金統(tǒng)籌”的制度，實行養(yǎng)老保險金社會統(tǒng)籌；并首次提出“改變養(yǎng)老保險完全由國家、企業(yè)包下來的辦法，實行國家、企業(yè)、個人三方共同負擔，職工個人也要繳納一定的費用”，對于養(yǎng)老基金實行部分積累。1991年，在國務院發(fā)布的《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》精神影響下，部分農(nóng)村地區(qū)也開始進行了養(yǎng)老保險制度的試點工作。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度以“個人交費為主、集體補助為輔、政府給予政策扶持”為基本原則，實行基金積累的個人賬戶模式，為此后農(nóng)村建立社會保障制度打下了牢固基礎。

國務院頒布的《決定》及隨后進行的全面改革，主要是以養(yǎng)老制度的社會統(tǒng)籌為主，同時對三方繳費進行了規(guī)定，并明確了養(yǎng)老保險責任由三方分擔，使得個人的養(yǎng)老責任開始以繳費方式顯現(xiàn)了出來。此外，國務院頒布的《決定》也明確宣布，實行養(yǎng)老保障的社會統(tǒng)籌，使得社會統(tǒng)籌體制開始在全國范圍內(nèi)逐步推行。統(tǒng)籌層次大多集中在市、縣兩級，但文件提出要積極創(chuàng)造條件，推進社會養(yǎng)老保險由市縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌。國務院發(fā)布的《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，標志著養(yǎng)老金制度的改革全面啟動，并在改革養(yǎng)老保險制度的基礎上，我國逐步建立了三大支柱式養(yǎng)老保險體系，即國家基本養(yǎng)老保險，企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險的多層次養(yǎng)老保險體系。

以三大支柱為標志的養(yǎng)老保險體系的建立，使得具有我國特色的養(yǎng)老保障模式從“文化大革命”后的現(xiàn)收現(xiàn)付制，轉(zhuǎn)向現(xiàn)收現(xiàn)付制與部分積累制相結(jié)合，從資金來源單一化轉(zhuǎn)向多元化發(fā)展，從管理服務單位化轉(zhuǎn)向社會化。我國的這種基本養(yǎng)老保險制度，是一種實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的社會保障模式。這種社會保障模式，雖然從制度設計上解決了統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)新老企業(yè)間養(yǎng)老負擔不均衡問題，但由于缺乏必要的激勵機制，加之實行的是差額收繳和差額撥付制度，使得社會統(tǒng)籌實際上變成一種企業(yè)間的直接轉(zhuǎn)移支付。因此，退休職工較少的新企業(yè)就沒有繳費積極性，拖欠、拒繳的情況時有出現(xiàn)。此外，20世紀80年代中期以后，隨著國有企業(yè)就業(yè)增長的放慢和退休職工比例的大幅度增加，國有經(jīng)濟總體上的養(yǎng)老負擔越來越重。很多地區(qū)的養(yǎng)老金提取比例，從20世紀50年代的3％以下，增加到當時工資總額的20％以上。一些老工業(yè)基地，如天津、重慶等的養(yǎng)老保險繳費率更高，嚴重影響到國有企業(yè)自身發(fā)展。也使得在統(tǒng)籌層次上，由市縣級統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌過渡緩慢。

另外，發(fā)展迅速的非國有經(jīng)濟，基本上還沒有進入制度化的養(yǎng)老保障體系，企業(yè)沒有這方面的費用支出。因此，不同所有制的企業(yè)間難以進行平等競爭，工人合法權益也得不到有效保障。針對這些問題，理論界和政府有關部門，對我國社會保障改革與發(fā)展問題進行了全面討論和研究，并取得了很多方面的共識，為下一步改革奠定了基礎。

1993年，中共中央十四屆三中全會在與理論界取得共識的基礎上，做出了《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》。其中對養(yǎng)老保障體制改革作出了三項原則規(guī)定：其一，“建立多層次的社會保障體系……社會保障水平要與我國社會生產(chǎn)力發(fā)展水平以及各方面的承受能力相適應。……發(fā)展商業(yè)性保險業(yè)，作為社會保險的補充”；其二，“按照社會保障的不同類型確定其資金來源和保障方式……城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”；其三，“建立統(tǒng)一的社會保障管理機構……社會保障行政管理和社會保障基金經(jīng)營要分開……社會保障管理機構主要是行使行政管理職能”[3]。可以說，在中共十三屆三中全會的《決定》中，首次提出了“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的原則，這一原則在中央全會《決定》中的明確，對此后養(yǎng)老制度的改革進程產(chǎn)生了多種影響。特別是中央全會的《決定》中，首次肯定了個人賬戶是一個正確改革方向，這就等于從根本上承認了養(yǎng)老金作為職工個人一部分延遲支付的勞動報酬性質(zhì)，這一點對于個人責任的明確，無論是理論邏輯上還是實際操作上，都具有特殊意義。

此外，起源于西方社會20世紀70-80年代的養(yǎng)老保險市場化改革，其實質(zhì)就是在養(yǎng)老保險領域中引進市場競爭機制，通過不斷強化個人責任制度來減輕政府的社會負擔。西方社會如火如荼的養(yǎng)老保險市場化改革，也不可避免地將影響到我國養(yǎng)老保險改革的取向。可以說，從20世紀90年代我國養(yǎng)老保險三方繳費機制及個人賬戶的建立，特別是后者標志著在我國養(yǎng)老保險領域政府責任與個人責任的重新配置。無論是西方歐美國家或是我國，通過市場化以實現(xiàn)個人責任的強化，是在養(yǎng)老實踐中，逐漸解決老齡化危機、基金危機或說是解決“福利危機”，以實現(xiàn)社會福利再改善的要求和選擇。

在這一選擇中，其核心就在于如何重構政府責任與個人責任，并通過市場取向改革，形成合理有效的養(yǎng)老責任分擔機制。但對我國而言，在建立與完善社會保障制度過程中，直接套用西方社會私有化模式是不可行的，也是不現(xiàn)實的。現(xiàn)實要求人們必須從理論上對個人養(yǎng)老責任與政府養(yǎng)老責任進行合理劃分、界定與組合，并將一般理論分析與我國養(yǎng)老保險的特殊性有機結(jié)合起來，在此基礎上進行不斷理論探索和社會實踐。

為了進一步深化社會保障制度改革，1995年3月，國務院發(fā)布了《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，將中共中央十四屆三中全會《決定》中的三項原則付諸實施，開始在全國范圍內(nèi)推進“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保障體制改革，進一步明確基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度，并補充以企業(yè)保險、個人儲蓄形成多層次養(yǎng)老制度。《通知》中還指出了基本養(yǎng)老制度的四統(tǒng)一原則，即統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)劑使用基金。如果說個人賬戶制度的肯定和明確，顯現(xiàn)了個人養(yǎng)老責任，那么這個“四統(tǒng)一原則”在某種意義上，則體現(xiàn)著政府在養(yǎng)老領域中為養(yǎng)老者提供“基礎設施”的義務和職責。1995年的改革精神包含了豐富內(nèi)容，而社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合無疑是其關鍵核心。不過由于政府不同部門間在一些問題上存在意見分歧，所以在1995年3月提出的改革中，同時提供了兩套不同的具體操作方案，并允許地方政府可自由選擇甚至適當進行修改，體現(xiàn)了靈活性的操作原則。

1995年頒布的《通知》，為統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老制度建立提供的兩種方案是，實施辦法一和實施辦法二。改革方案一的主要意圖，是要建立一個較大規(guī)模的個人賬戶，可稱為“小社會統(tǒng)籌、大個人賬戶”。進入個人賬戶繳費率為職工工資收入的16％，個人繳費初期為個人工資的3％，最終達到8％，即個人賬戶繳費率的50％。企業(yè)初期為個人賬戶繳納13％，之后隨個人繳費率的上升而下降，其中5％體現(xiàn)公平，按本地平均工資為基數(shù)繳納，其余部分體現(xiàn)效率，以職工個人工資為基數(shù)計算。按照改革方案一的主要意圖，可以把社會統(tǒng)籌部分的供款理解為工資總額的4％。改革方案二的主要意圖，則是采取了一種“大社會統(tǒng)籌、小個人賬戶”的原則，但規(guī)定的精神比較籠統(tǒng)，要求按當?shù)卣?guī)定的比例繳費，規(guī)定職工個人繳費的全部或一部分，在企業(yè)繳費中，職工繳費工資基數(shù)高于當?shù)芈毠て骄べY200％以上至300％的全部或一部分，以及上述兩部分“儲蓄額的利息”可以計入個人賬戶。此外，在受益的方面主要實行結(jié)構式管理，由來自于“統(tǒng)籌”的社會性養(yǎng)老金，以及繳費性養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金三部分組成。因此，在這兩種方案當中，相比而言，方案一的“大賬戶”主要強調(diào)更多的個人責任，而方案二的“小賬戶”則要求弱化個人養(yǎng)老責任和重視更多的公平和社會再分配。

1997年7月，為解決和統(tǒng)一養(yǎng)老制度上的混亂局面，國務院發(fā)布了《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，提出建立統(tǒng)一城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度，使已實行一年多的兩套改革方案，向新的“統(tǒng)賬結(jié)合”改革方案過渡。統(tǒng)一后的改革方案要點是：全國統(tǒng)一按職工工資的11％建立個人賬戶，其中個人繳費逐步從4％提高到8％，其余部分由企業(yè)繳費劃入。企業(yè)繳費率由省級政府確定，一般不得超過企業(yè)工資總額的20％。改革以后退休職工養(yǎng)老金支付分為兩部分，一是按當?shù)啬昶骄べY20％支付的基礎養(yǎng)老金；二是根據(jù)累計儲存額除以120的標準按月支付的個人賬戶養(yǎng)老金。改制前參加工作時間較長的“中人”，除發(fā)給基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金外，按繳費前的工作年限，另外增發(fā)過渡性養(yǎng)老金。改制前已退休職工的養(yǎng)老金，仍按過去標準由企業(yè)繳費形成的社會統(tǒng)籌部分解決。此外，《決定》還要求對養(yǎng)老金的管理實行收支兩條線，逐步實現(xiàn)養(yǎng)老金的社會化發(fā)放。

1997年國務院頒發(fā)的《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，明確了我國基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一模式，這種模式實際上是一種混合型模式，它要求從傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分個人積累制過渡。在這一個統(tǒng)一的模式中，采用“個人賬戶”制度，即按職工本人繳費工資的11％記入個人賬戶；文件同時要求強化對養(yǎng)老金的管理，規(guī)定養(yǎng)老金只能用于國債和銀行投資，嚴禁投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)。1998年8月，根據(jù)現(xiàn)實的一些問題，國務院又發(fā)布了《關于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關問題的通知》，決定對有關政策實施進一步調(diào)整。主要內(nèi)容包括：其一，將原來11個行業(yè)的行業(yè)內(nèi)養(yǎng)老統(tǒng)籌移交給地方（省、直轄市）管理，從而提高統(tǒng)籌層次，實施省級統(tǒng)籌；其二，養(yǎng)老金的差額繳撥改為全額繳撥，并實施養(yǎng)老金社會化發(fā)放。此外，為了打破區(qū)域分割、人群分割，早日實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌，促進各地區(qū)的協(xié)調(diào)與公平發(fā)展，2007年勞動和社會保障部制訂了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌標準，同年9月，勞動和社會保障部的部長田成平給出了省級統(tǒng)籌的時間表，那就是力爭用兩年左右的時間，在全國基本實現(xiàn)養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌，并逐步提高養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，最終實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，建立一個完整、統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，努力做到在全國范圍內(nèi)調(diào)劑使用養(yǎng)老金，以適應養(yǎng)老保障社會化的本質(zhì)要求。

2010年10月28日，由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過了我國第一部具有前瞻性、普適性的《中華人民共和國社會保險法》，并自2011年7月1日起全面實施。我國政府這部最新公布的《社會保險法》，是一部民生大法，對于維護老百姓的基本權益，完善我國養(yǎng)老保險制度具有重要的社會意義，彰顯了我國在社會保障事業(yè)發(fā)展方面又取得了巨大的進步。

從以上研究與分析中可以看出，20世紀80年代以來我國養(yǎng)老保險制度改革，主要是沿著社會統(tǒng)籌--社會統(tǒng)籌與個人繳費--社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合--個人賬戶改革的軌跡和思路行進。其改革表現(xiàn)出來的核心內(nèi)容，一是建立獨立于企業(yè)之外的養(yǎng)老社會統(tǒng)籌制度；二是讓職工個人負擔部分保險費用，以期達到減輕企業(yè)進而國家負擔和增加個人責任的目標；三是建立職工個人退休賬戶，以期解決現(xiàn)收現(xiàn)付制與人口老齡化矛盾。在改革的整個過程中，明顯體現(xiàn)出養(yǎng)老領域國家責任與個人責任進行的重置和調(diào)整。但在改革過程中，尤其是1995年和1997年所進行的改革，在制度安排上的一些設計卻導致了兩個后果：其一，“統(tǒng)賬”的結(jié)合，在操作層面上使社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶的邊界變得模糊不清，為以后的“空賬”惡果留下隱患；其二，政府對轉(zhuǎn)制成本模棱兩可的態(tài)度，使這一債務責任不可避免轉(zhuǎn)移到保險費用的最終承擔者身上，這必然導致供款率上升，對新制度運行效率及個人責任的實現(xiàn)造成不利。

根據(jù)第五次全國人口普查資料顯示，2000年10月31日，我國60歲及以上老年人口比例和65歲及以上老年人口比例，都分別達到了10％和7.1％，不僅標志我國人口結(jié)構已轉(zhuǎn)變?yōu)槔夏晷蜕鐣疫€呈現(xiàn)出老齡化人口的數(shù)量之大，老齡化程度之深，持續(xù)時間之長等特點，使得我國沒有建立起足夠積累的養(yǎng)老保障體系，日益成為全社會關注的重要問題。

特別是隨著我國退休高峰時期逐漸逼近，必將導致我國養(yǎng)老金社會統(tǒng)籌費率越來越高。據(jù)相關機構預測，2030年以后，我國養(yǎng)老金社會統(tǒng)籌費率將相當于工資總額的40％以上，遠遠超出了國際公認的20％-25％警戒線。[4]因此，在人口老齡化所產(chǎn)生的巨大社會壓力下，如果不能夠早日做實個人賬戶，為未來退休高峰和人口老齡化高峰的到來做好準備工作，那么我國整個養(yǎng)老保險制度到時不僅可能將面臨巨大支付風險，而且還將使得我國原本受個人賬戶空賬運轉(zhuǎn)重壓之下的養(yǎng)老保險制度不堪一擊，最終導致整個體系崩盤。

為了能夠有效應對人口的巨大挑戰(zhàn)，1997年我國開始對養(yǎng)老保險制度進行全面改革，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的部分積累制，希望在社會統(tǒng)籌基礎上，通過積累使個人賬戶基金達到一定程度，以應對未來養(yǎng)老的社會壓力。然而，從目前這一項制度的實踐來看，并沒有與其設計初衷的本意相吻合，相反，人口老齡化的加劇、人口預期壽命的延長、巨額的轉(zhuǎn)制成本，以及個人賬戶空賬運轉(zhuǎn)等方面所產(chǎn)生的巨大壓力，加之整個社會“未富先老”的國情，使得傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度在公共財政上出現(xiàn)了入不敷出的支付危機，導致“繳不抵支”養(yǎng)老保險金的缺口越來越大。特別是為了填補轉(zhuǎn)制成本所造成的隱性債務，使我國政府設計的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式下的個人賬戶，都被用作支付當前退休人員的養(yǎng)老金了。因此，所謂的個人賬戶，實際上完全是一個“空賬”。

這種拆東墻補西墻的“空賬運行”方式，在本質(zhì)上就是一種用當前職工的納稅錢，來養(yǎng)活當前退休人員的做法，完全偏離了實現(xiàn)部分積累制度設計的初衷與本意，是向現(xiàn)收現(xiàn)付制度的一種回歸。尤其是個人賬戶空賬的問題由來已久，且空賬規(guī)模則不斷擴大，要想在短期內(nèi)徹底解決這一問題并非易事。特別是當前做實個人賬戶所面臨的資金缺口較大、責任界定不清晰、征繳與管理體制及如何保值增值等問題，都是制約個人賬戶做實的嚴重障礙。因此，建立個人賬戶不但無法有效緩解養(yǎng)老金支付的沉重壓力，而且使養(yǎng)老保險基金的儲備也無法實現(xiàn)，這不僅成為全國統(tǒng)籌的極大財政障礙，而且也必然導致當我國人口老齡化進入高峰的時候，使得養(yǎng)老保險體系不堪一擊，將面臨崩潰的可能性。

從目前專家學者的分析與研究來看，危及我國養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性發(fā)展的因素很多，既包括了覆蓋面狹窄、基金征繳率偏低、統(tǒng)籌層次較低等因素，也包括了管理手段落后、法律監(jiān)管體系不健全、保障基金隨意被挪用等因素。這些因素相互交織，錯綜復雜，對推動養(yǎng)老保險基金需求的不斷增大，無疑起到了推波助瀾的消極作用。我國養(yǎng)老保險所面臨的嚴重支付危機，以及對整個公共財政體系帶來的巨大沖擊，表面上看是因為人口老齡化問題所引發(fā)的，但對更深層次原因進行分析之后得出的結(jié)論則是，在我國社會養(yǎng)老保險制度中，人們的權利與義務相適應程度非常不高，也是一個非常重要的因素。特別是我國退休年齡制度的設計極為不合理，完全忽略了近年來人們在健康上的變化所導致的壽命延長，使得我國現(xiàn)行個人賬戶制度面臨巨大的“長壽風險”。

為了不斷深化我國養(yǎng)老保險制度改革，解決個人賬戶的“空賬”問題，2000年在總結(jié)過去經(jīng)驗與教訓的基礎上，國務院又發(fā)布了一份重要文件，即產(chǎn)生巨大社會影響的《關于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》，并根據(jù)這一重要文件精神，從2001年7月開始，首先在遼寧省及其他省份確定的一部分地區(qū)，進行了具有我國特色的養(yǎng)老制度籌資模式的試點改革工作。

遼寧省這次試點改革的基本思路是：在保證離退休職工基本養(yǎng)老金支付的基礎上，實現(xiàn)社會統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金的分賬管理，確保個人賬戶的有效積累。國務院頒布的《關于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》中規(guī)定，個人賬戶規(guī)模由本人繳費工資的11％調(diào)整為8％，全部由職工個人繳納，企業(yè)繳納的20％部分不再劃入個人賬戶，全部納入社會統(tǒng)籌。在受益上，基礎養(yǎng)老金按省市年度社會平均工資的20％-30％發(fā)放。

在這次試點改革方案中，有關養(yǎng)老保險的基本內(nèi)容主要有：其一，堅持社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，基本養(yǎng)老保險費由企業(yè)和職工共同負擔；其二，企業(yè)繳費比例為工資總額的20％左右，企業(yè)繳費部分不再劃入個人賬戶，全部納入社會統(tǒng)籌基金，并以省為單位進行調(diào)劑；其三，職工繳費比例為本人繳費工資的8％，并全部計入個人賬戶；其四，個人賬戶規(guī)模由本人繳費工資的11％調(diào)整為8％；其五，基本養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，基礎養(yǎng)老金由社會統(tǒng)籌基金支付，也稱社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金，月發(fā)放標準為當?shù)厣夏甓嚷毠ぴ缕骄べY的20％（視繳費年數(shù)可增加比例，總體水平控制在30％左右）；其六，個人賬戶養(yǎng)老金由個人賬戶基金支付，月發(fā)放標準根據(jù)本人賬戶儲存額除以120，個人賬戶基金用完后，由社會統(tǒng)籌基金來支付。

在社會保障制度改革中，做實個人賬戶主要是針對以前空賬而言的，直接目的就是為了杜絕未來的支付隱患。自2001年遼寧做實個人賬戶的試點改革工作進行以來，現(xiàn)已經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，即遼寧試點改革階段，吉林與黑龍江試點改革階段，江蘇、浙江、廣東試點改革階段。這三個階段的試點改革，雖然為空賬問題的解決積累了經(jīng)驗，但轉(zhuǎn)制成本的責任問題仍然未明確；而且隨著個人賬戶的“做實”，個人賬戶基金的保值增值，即個人賬戶基金的投資運營日益成為一個新的亟待解決難題。

目前學術界和相關政府部門卻不得不遺憾地承認，在我國日益繁重的社會保障事務巨大壓力下，以及在社會保障資金嚴重不足情況下，個人賬戶并沒有能夠真正做實，其障礙主要來自于以下四個方面：第一，如果做實個人賬戶，地方養(yǎng)老金的支付缺口怎樣來彌補，由誰來彌補。特別是個人賬戶歷史積累下來的空賬又該如何來彌補，由誰來彌補。截至2010年7月底，據(jù)有關權威部門統(tǒng)計，我國養(yǎng)老保險的個人賬戶空轉(zhuǎn)已達到了驚人程度。有數(shù)據(jù)顯示，目前空賬達到1.7萬億元。第二，個人賬戶一旦做實，那么由誰來管理個人賬戶，誰是受托人，誰來經(jīng)辦養(yǎng)老金項目。這一切，目前還缺乏受托人制度安排。第三，個人賬戶做實后，個人賬戶基金的投資工具是什么，養(yǎng)老金能夠投資的產(chǎn)品有多少，養(yǎng)老金投資市場的規(guī)模有多大，投資的信息如何披露，投資的風險有多大，如何規(guī)避投資風險。因為對養(yǎng)老金整套投資運作的制度安排來講，養(yǎng)老金的投資市場比一般資本市場要求更高。第四，做實個人賬戶就意味著統(tǒng)籌賬戶不能夠再從個人賬戶中挪用資金，一旦個人賬戶不再被挪用，那么統(tǒng)籌賬戶當期發(fā)放的缺口就必然要重新顯現(xiàn)出來。所以由養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌帶來的統(tǒng)籌賬戶基金缺口，以及由此導致的個人賬戶巨額空賬，不僅成為制約我國基本養(yǎng)老保險制度持續(xù)發(fā)展的根本桎梏，而且也使大量隱性養(yǎng)老保險債務和制度轉(zhuǎn)軌成本，成為嚴重制約個人賬戶做實的關鍵性問題。

目前，我國養(yǎng)老金出現(xiàn)的巨大缺口，其實是國家沒有承擔相應的責任造成。長期以來因為低工資、低福利，廣大民眾犧牲了資金的部分利益，使國家經(jīng)濟得以發(fā)展壯大。在這種制度下，國家獲得的財政收入中，包含了一部分職工養(yǎng)老資金。但是，在對養(yǎng)老制度進行改革的時候，這部分養(yǎng)老資金卻沒有剝離出來，而是通過養(yǎng)老金的“挪用”，讓職工承擔起了社會養(yǎng)老責任，這無疑是一種建立在僥幸基礎上的制度安排。特別是近年來我國養(yǎng)老金的空賬運轉(zhuǎn)，已使社保資金處于一種不安全狀態(tài)，作為政府來說，不能夠像一些商人那樣處處盤算經(jīng)濟效益，而應該更多考慮社會效益，承擔起填平養(yǎng)老金缺口的重要職責。

以上的這些問題，如果不能夠得到有效妥善解決，那么在我國養(yǎng)老保險制度改革過程中，做實個人賬戶最終將只能成為一句空話，基金缺口、隱性債務和轉(zhuǎn)軌成本將會成為沉重負擔，嚴重影響到我國社會保障制度的建立與完善。當然，為了填平日趨增大的養(yǎng)老金缺口，國家在近年也出臺了一些積極措施，特別是給予社保基金各種特殊政策，鼓勵其參與到對固定收益產(chǎn)品、股票和實業(yè)等投資活動中。

目前我國社保基金的保值與增值，也主要是通過這些途徑得以實現(xiàn)的。但當社保基金將其精力集中于這種投資活動時，已使其社會保障功能出現(xiàn)了一定程度的退化。特別是社保基金參與到風險程度很高的股市投資中，一方面會降低社保資金的安全性，另一方面也會對市場的公平秩序造成干擾。因此，社保資金過于熱衷參與到各種投資活動中，這并不是值得肯定的方向。要想填平我國養(yǎng)老金日益增大的缺口，最終還需要政府作出更大努力。其實要想填平養(yǎng)老金日益增大的缺口，在技術上并無太大難度，只需國家財政直接撥款即可。這是因為國家財政收入歸根結(jié)底是屬于廣大民眾的，所以國家財政責無旁貸，應該成為社會保障資金的支付者與兜底者。

近年來，我國財政收入出現(xiàn)了一個快速的增長，即使是在金融危機橫掃全球最為艱難的2009年，我國財政收入仍然實現(xiàn)了11.7％的巨大增長。2010年上半年，在全球金融危機得到逐步緩解情況下，我國財政收入已經(jīng)超過了5萬億元。在我國社會經(jīng)濟發(fā)展到已經(jīng)具備了大國崛起力量的今天，這一切實際上就為我國政府早日填平養(yǎng)老金缺口，提供了可靠物質(zhì)基礎和有效的資金保障。因此，在堅持公共財政取之于民用之于民的原則之下，早日填平我國養(yǎng)老金的缺口，已不再是一個經(jīng)濟問題，而是一個政治態(tài)度問題。特別是隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，以及經(jīng)濟實力越來越強大，而社會保障制度卻仍然非常落后、極為不完善，這不能不說是我國社會發(fā)展過程中的一個巨大遺憾。在2012年4月7日的世界衛(wèi)生日，我國衛(wèi)生部透露，目前中國是世界上唯一老年人口過億的國家，老齡人數(shù)已經(jīng)占世界首位。相關數(shù)據(jù)顯示，截至2011年年末，中國內(nèi)地有1.85億名60歲及以上老人，65歲及以上人口也達到1.23億人，占總?cè)藬?shù)的9.1％，也就是說，每100個人中就有14位60歲以上的老年人，使得中國老齡化人口的規(guī)模超過歐洲老年人口的總和。據(jù)有關統(tǒng)計顯示，2004年中國不能自理的老年人比例為8.9％，人數(shù)超過了1200萬人。此外，統(tǒng)計還顯示中國60歲以上的老年人，有2/3的時間完全處于“帶病生存的狀態(tài)”。預計到2015年，部分失去自理能力的老年人將達到4000萬人。[5]因此，在“十二五”期間，需要進一步實施積極的健康老齡化戰(zhàn)略，確保老有所養(yǎng)、老有所依，進一步完善老年醫(yī)療保障政策和措施，大力扶持和發(fā)展老年健康產(chǎn)業(yè)，鼓勵建立社會養(yǎng)老機構。

不過，在深入研究與分析了我國社會保障養(yǎng)老方面所存在的一些問題和困難之后，人們也應該清楚地看到，近年來我國在養(yǎng)老保險制度方面，通過一系列改革也取得一些卓有成效的成績。特別是在20世紀90年代中期至今的統(tǒng)賬結(jié)合探索階段，養(yǎng)老保險制度在資金來源、資金運用和制度屬性等方面，都發(fā)生了重大變化，成果顯著斐然。如在資金來源方面，不再由國家和企業(yè)全部包攬，而改變?yōu)橛善髽I(yè)和個人共同負擔繳費，政府則扮演最后擔保人角色。在資金運用方面，尤其是社會統(tǒng)籌部分的發(fā)放辦法，能夠起到一定的代內(nèi)收入再分配作用。在制度屬性方面，則確立了部分積累制。[6]但是，在統(tǒng)籌層次方面，由市、縣統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌過渡仍然進行得十分緩慢，多數(shù)省份基本上還沒有實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，而宣布實行省級統(tǒng)籌的省份，養(yǎng)老基金在省內(nèi)不同城市間的調(diào)劑也十分困難，[7]使得全國各地區(qū)的試點工作長期各自為政，制定的一些相關政策則試而不定，甚至朝令夕改，使得在政策實施時間、繳費基數(shù)、享受條件與待遇計發(fā)水平等方面，存在著巨大差異性。這不僅造成了制度內(nèi)的不公平，而且也使得相關政策逐漸出現(xiàn)了一些異化現(xiàn)象。

另外，在建立具有我國特色的養(yǎng)老制度方面，除了要很好解決社會統(tǒng)籌問題，打破制度條塊分割的不合理現(xiàn)狀，有效使用養(yǎng)老基金之外，那就是如何在廣大農(nóng)村地區(qū)建立養(yǎng)老制度，有效解決與保障日益嚴重的農(nóng)村老年人養(yǎng)老問題。在一個迅速老齡化的農(nóng)業(yè)社會，如何有效解決與保障農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題，現(xiàn)已成為我國社會保障的重要內(nèi)容之一，因為我國農(nóng)村老齡化問題，屬于未富先老的特殊社會問題，而目前政府和社會還不能為農(nóng)村老年人提供更多養(yǎng)老保障，使得沒有離退休制度的農(nóng)村老年人在養(yǎng)老時候，只能是更多依靠家庭子女的贍養(yǎng)和自我收入來完成。

然而，無論是子女贍養(yǎng)還是自我收入養(yǎng)老，我國農(nóng)村老年人為了減輕子女的贍養(yǎng)負擔和增強自我養(yǎng)老的能力，都廣泛參與了不同程度的生產(chǎn)和生活勞動。[8]當然，這也是一個不爭的事實，那就是由于我國農(nóng)村老年人的勞動參與，以及老年人在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或其他傳統(tǒng)經(jīng)濟領域和家務勞動中經(jīng)驗積累上的優(yōu)勢，使得老年人在農(nóng)村社會生產(chǎn)與生活當中，仍然發(fā)揮著非常重要的作用。[9]

實際上，健康的農(nóng)村老年人可以通過家務和或者在農(nóng)地上、或者通過其他工商業(yè)的勞動生產(chǎn)，創(chuàng)造出了許多可以在市場流通的商品，從而大大增加了家庭收入；反之，一些由于身體健康不良狀況的農(nóng)村老年人，意味著勞動參與機會的減少，影響了老年人的勞動效率，這種狀況所產(chǎn)生的直接影響，就是給老年人的家庭帶來了勞動收入減少。農(nóng)村老年人的健康不良狀況，往往意味著需要增加家庭日常醫(yī)療開支，大量占用家庭既有的一些資源，同時，對不健康老年人的照料還將會占用家庭其他成員的工作時間。一般來說，如果老年人健康時參加的家庭勞動，屬于一種家庭不可或缺的勞動投入，如照看小孩和房屋，洗衣做飯等，那么老年人原來健康時的勞動投入，此時也將需要家庭其他成員的勞動投入來替代，因此，從這兩個方面都將會影響到家庭其他成員的勞動狀況與投入。農(nóng)村老年人健康狀況對家庭勞動收入影響，主要分為兩大塊：一是通過老年人勞動時間的減少，以及勞動工資的降低而直接影響家庭勞動收入；二是通過對老年人健康不良狀況的護理，使得家庭其他勞動力的勞動時間減少，導致勞動工資降低，從而間接影響家庭勞動收入。

在建立我國養(yǎng)老保險制度過程中，其實踐基本上走過了這樣一條“國家責任-引入個人責任-國家責任（包括企業(yè)責任）與個人責任并重-強調(diào)個人責任”的發(fā)展道路，即逐步完成了使政府責任后撤、個人責任回歸的進程。在近半個世紀里，我國養(yǎng)老保險制度一直在探索和尋找一種既符合我國國情，又遵循養(yǎng)老保險自身內(nèi)涵與規(guī)律的政府-個人養(yǎng)老責任結(jié)構。如果從邏輯上進行分析的話，那么這樣一種探索歷程，也基本上符合養(yǎng)老保險“個人保險”和“私人性公共物品”屬性的內(nèi)在要求，也完全反映了我國人口老齡化帶來的巨大養(yǎng)老壓力，而且也與20世紀80年代以來，世界范圍內(nèi)養(yǎng)老保險領域強化個人責任的發(fā)展趨勢相吻合。

在我國養(yǎng)老保險制度發(fā)展歷程中，不斷引入個人責任并日益重視個人自我保險的趨勢，使得養(yǎng)老保險對于效率價值取向日益清晰，這是我國養(yǎng)老保險非常難能可貴的發(fā)展成果，但是其問題也是嚴重存在的。其中最主要問題，就是沒有制定一部統(tǒng)一、具有普適性的《社會保險法》，使得社會保險制度難以定性，不僅導致了養(yǎng)老保險的“碎片化”現(xiàn)象非常嚴重，地方割據(jù)情形加劇，而且社會統(tǒng)籌層次非常低，嚴重影響到了養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌發(fā)展目標的最終實現(xiàn)。為此，國務院明確提出了要在2009年年底，在全國范圍內(nèi)全面實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌，在2012年實現(xiàn)基金養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的既定發(fā)展目標。養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，在本質(zhì)上，是在統(tǒng)一制度、統(tǒng)一管理機構、統(tǒng)一繳費比例、統(tǒng)一養(yǎng)老金計發(fā)辦法的基礎上，實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金統(tǒng)收統(tǒng)支的一種辦法，主要遵循的是普遍原則、統(tǒng)一原則、互濟共濟原則、政府主導與責任分擔原則、可持續(xù)性原則。

在努力實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌過程中，雖然許多業(yè)內(nèi)人士紛紛表示了“任務重，時間緊”的擔憂，但從目前中央政府制定的政策取向和時間表上來看，顯然是試圖通過行政手段予以變通解決，而不是通過制度改革方式予以徹底解決。實際上，在目前制度框架下，如果僅是通過依靠行政手段將社會保險統(tǒng)籌層次提高至省級統(tǒng)籌乃至全國統(tǒng)籌，都將會面臨諸多難題。尤其是在現(xiàn)行我國“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險制度設計下，統(tǒng)籌層次與水平將會出現(xiàn)更為嚴重的行政逆向選擇，即養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次越高，范圍越大，其繳費表現(xiàn)就越不好，這是因為地區(qū)間社會經(jīng)濟發(fā)展水平差異性所造成的。

因此，凡是積極響應并提倡提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的，一般都是經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對待統(tǒng)籌層次提高的態(tài)度則恰恰相反，他們害怕實現(xiàn)全國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌后，會導致本地居民養(yǎng)老待遇水平下降，以及發(fā)生“抽肥補瘦”、“鞭打快牛”的社會現(xiàn)象。要想有效解決好這方面的問題，首要辦法就是要突破地方政府間、中央與地方間錯綜復雜的利益關系糾葛，積極立足于大局與全局立場，盡量理順它們之間的利益關系；其次就是必須要承認地方利益的客觀存在，并在制度設計與路徑選擇上，充分考慮對地方利益的正當保護，以化解地方對全國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的抵觸情緒，從而不斷提高地方參與全國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的積極性和社會養(yǎng)老的責任感。當然，對于早日實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌發(fā)展目標，以及有效解決個人賬戶基金的投資運營問題，都不是一蹴而就的事情，應該清醒地認識到實現(xiàn)這一目標的復雜性與艱巨性。

此外，為了有效破解老齡化所帶來的扶養(yǎng)比例過重，基金支付能力較差這一難題，作者認為，科學合理延長法定退休年齡或?qū)嵭袕椥酝诵菽挲g，無疑是一種調(diào)整傳統(tǒng)養(yǎng)老制度模式比較好的辦法。這種辦法的最大特點就是將參保人的養(yǎng)老保險繳費年限、替代率和退休年齡這三個關鍵因素，科學合理地整合到一個適當水平，使其在運行過程中建立一種供求關系平衡的良性機制，從而減輕“白色浪潮”退休人員對養(yǎng)老保險金的巨大壓力。當然，也應該認識到延長法定退休年齡，國家是最大的受益者。國家可以少支付幾年的退休金，以減輕財政壓力。而對于勞動者來說，則要多繳納幾年的養(yǎng)老金才能夠享受到本應該在幾年前就享受到的待遇，使得一些企業(yè)職工承受了更加巨大的生存壓力，必須拖著有病的身體去干那些要求不高、收入較少的工作。實行延長法定退休年齡的政策，應該堅持區(qū)別對待的原則，避免“一刀切”。

實際上，近年來愈演愈烈的歐債危機在完善社會保障制度方面已經(jīng)給予了人們許多的啟示，特別是提醒中國要適當提高法定退休年齡就是重要的啟示之一。目前，中國提前退休的現(xiàn)象十分普遍，導致中國養(yǎng)老金收不抵支的情況相當嚴重。中國的基本養(yǎng)老保險規(guī)定參保人數(shù)最低繳費年限是15年，這與西方發(fā)達國家41年的“參考繳費年限”相差甚遠，導致中國的養(yǎng)老制度嚴重依賴財政。