第一節　我國社會保障發展進程的歷史考察

在舊中國，根本就不存在全國性社會保障立法，也沒有建立國家社會保障機構，社會保障的理論與實踐研究完全處于一種空白狀態，只有一些介紹西方國家社會保障發展現狀的著作與文章，以及對西方國家社會保障事件的分析與評價。即就是有一些社會保險方面的法規或草案，也都是在一些國統區和共產黨領導地區頒布的一種內容有限、徒有虛名的地方性法律法規，其保障項目不僅殘缺不全，而且也多流于形式，在本質上僅是舊式傳統濟貧方式的一種延續，并不是真正意義上的與工業化相適應的社會保障制度。

自新中國成立以來，政府開始了有關社會保障方面的立法工作，首先頒布了《救濟失業工人暫行辦法》及有關軍人撫恤待遇和機關工作人員、工人、職員退休、退職方面的全國性行政法規，使得我國社會保障理論與實踐研究，開始了新的起步與發展。我國不僅加快了社會保障制度建設的步伐，而且還在戰爭年代供給制的基礎上，建立起了企業職工的勞動保險制度和國家機關人員包括在“福利”之內的現代保險制度。

我國養老保險制度的建立，起步于20世紀50年代初。中央政府為了著手建立新中國的養老保險制度，政務院于1951年2月26日首先頒布實施了《中華人民共和國勞動保險條例（試行）》。此后，中央政府又在1953年1月2日，修正通過了《關于中華人民共和國勞動保險條例若干修改意見的決定》。1953年1月26日，又相繼公布了《中華人民共和國勞動保險條例實施細則修正草案》和《國家工作人員退休條例》，對國營企業職工的養老等項社會保險，做出了比較詳細的規定。

1955年，國務院又相繼頒布了國家機關、事業單位工作人員的養老保險辦法，1958年又通過制定一系列政策性文件，基本上統一了企業、事業、國家機關職工的養老保險制度，這樣，我國城鎮勞動者統一的養老保險制度就基本上在全國范圍內建立起來。20世紀50年代，政府相繼公布并實施的《勞動保險條例》，使得一個不向企業職工征收任何繳費的綜合性勞動保險基金制度初步成形。在政府頒發的《勞動保險條例》規定下，企業或雇主向這個基金以職工工資總額的3％的比例繳納全部費用，形成職工的勞動保險基金。而企業職工作為這一制度的最終受益者，則不用承擔任何繳費義務。

在養老金的支付上，則完全采取規定受益方式，即按照職工退休前的工齡、工種和最后的工資標準為依據，來支付退休金。因為在這個基金中，由于完全沒有針對職工個人的繳費積累，所以它是一個典型的現收現付制度，而且表面上由企業，進而實際上由國家對職工個人養老問題承擔著最終的全部責任。

職工在這一制度下，所提供的只是按照國家計劃安排，從事相應勞動，并以此形成享受養老權益的資格。具體操作是，由企業或雇主按職工工資總額3％，繳費形成的勞動保險基金的70％，留給各基層工會用于支付職工的各種勞動保險待遇，30％則存于全國總工會，由總工會在全國范圍內調劑使用。顯然，這30％部分的勞動保險基金具有“全國統籌”性質，能有效發揮一定程度的互劑和再分配功能。

我國這一時期的養老保險制度，其覆蓋對象主要是城鎮機關、事業單位和企業職工，特征就是由國家規定統一的養老待遇，由各類單位包括企業支付全部養老費用，而作為受益人的機關事業單位和企業職工則不承擔繳費義務。[1]這實際上是一種享受對象經限定、由國家統一管理并保證養老金發放，由國家承擔全部無限養老責任的社會養老體系。

從20世紀50年代初到60年代中后期，是我國養老保險制度的建立時期。這一時期養老保險的特色，從責任的結構上分析，企業進而是國家處于一種絕對主體地位，承擔著職工全部養老責任，包括財政責任及各種管理責任。而30％勞保基金的調劑使用，使這一制度在一定程度上具有“全國統籌”性質和功能。而且這一時期的養老制度“有基金、有管理、有監督，基金的收集、管理、監督是分立的”[2]。應該說，在當時人口年齡結構輕且經濟發展快的背景下，這一制度還是非常有效的。

然而在改革開放之前，我國社會保障理論與實踐研究，還是走過許多彎路，犯了很多路線性錯誤。表現為在新中國成立初期向蘇聯模式學習，采取的是國家主義發展方針，忽視了民生發展和社會保障制度的完善。特別是在“文化大革命”期間出現的無政府狀態，不僅使剛建立的社會保障遭到嚴厲批判，被污蔑為“典型的修正主義”，是鼓勵懶漢、物質刺激、小病大養，越養越修的資本主義大染缸，而且這種巨大破壞性導致我國社會保障體系幾乎崩潰，使得我國綜合性勞動保險基金制度基本上名存實亡。尤其是“文化大革命”開始以后，我國工會組織被停止活動，勞動部門被削弱，養老保險工作無人管理，陷于癱瘓狀態。

鑒于這種情況，1969年2月財政部下發了《關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見（草案）》，規定國有企業停止提取社會保險基金，企業退休費用等社會保險開支改在營業外支出列支，實報實銷。此時的“社會統籌”，實際上已經倒退為“企業統籌”。造成社會保障事業發展緩慢與停滯不前這一惡果的直接原因，就是整個社會無視科學決策，僅憑領袖個人意志決策，完全不按客觀規律辦事，當然也與新中國成立后完全實行蘇聯計劃經濟發展模式，強調“一大二公”的所有制理念有關。

在計劃經濟體制下，受蘇聯社會保障模式的影響，我國建立了一種與計劃經濟相適應的、以公有制范圍為主導的、具有社會主義特征的國家保險型社會保障模式。這種國家保險型社會保障體系的建立，從一開始就是完全按照蘇聯“國家保障”模式建立的。其特征主要表現為，國家通過長期實行高就業、低工資及保障與就業掛鉤的政策，把社會總產品中用于社會保障的部分，不經過收入分配渠道，直接予以扣除，集中掌握在國家手里，再根據國家的政治、經濟目標用于社會保障。特別是勞動者在形式上可以不繳納社會保險費，而可以享受退休、勞保醫療、社會救助等社會保障待遇。

國家保險型社會保障模式是一種國家社會保障模式，又稱為政府統包型社會保障。西方學者把這種在社會主義國家普遍實行的社會保障模式，稱為“結構性福利”，并認為在社會主義國家普遍實行的這種“結構性福利”社會保障模式，其基本特征就是將養老保障制度融入社會經濟，即勞動結構之中，按勞動者的工作貢獻提供退休金。不過在這一點上，主要表現在我國城鎮養老體系中，而在廣大的農村則并非如此。由此，政府不僅成為了整個養老保險制度的主導者，而且在很大程度上取代了個人成為最主要的財政供給者。其宗旨就是充分滿足無勞動能力者的需要，保護勞動者的健康并維持其工作能力。

國家保險型社會保障模式是一種與計劃經濟與公有制相適應的社會保障，全面實施政府主導的社會管理方法，一般主要把社會保障水平設定為遠期保障水平，追求的是一種適度“小口徑”社會保障理念，使得社會保障中某些保險待遇的規定，有著許多不切合實際、不夠公平合理的地方。1969年2月，財政部在下達的《關于國營企業財務工作中八項制度的改革意見》（草案）中，又有了一些新的規定，要求國營企業一律停止提取勞動保險金，企業職工的退休金、長期病休職工的勞保工資，以及其他勞動保險開支都改在企業營業外項目列支。這項規定使新我國的社會保險制度發生了一些重要變化，從“國家保險”向“企業保險”轉變，這種轉變改變了勞動保險基金統籌調劑使用的制度，因而這種保險制度，是一個以企業為風險分散單位的代際轉移制度。這一制度在人口年齡結構年輕時，即使在計劃經濟體制下，也是一個非常有效的運行制度。

從以上的情況可以看出，新中國成立的具有濃厚計劃經濟特征，以及具有深刻公有制痕跡的國家保險型社會保障模式，概括起來主要表現為以下幾個特點：

其一，受保人一般不用繳納任何社會保險費用，主要由國家出資，由單位進行管理；其二，所享受的社會保險待遇不與所繳納費用的多少相聯系，而只與勞動貢獻的大小相掛鉤；其三，社會福利待遇偏高，退休金一般在原工資的70％以上。

嚴重阻礙我國社會進步的“文化大革命”結束以來，隨著社會的轉型，在計劃經濟體制下形成的社會保障體系，日益暴露出弊端。其一，實施范圍非常狹窄，主要局限于國有單位，根本不適應市場經濟條件下多種經濟成分共同發展的需要，不利于勞動者在不同所有制單位間自由流動，更不利于國有企業同其他經濟類型的企業平等進行競爭。其二，社會保障的層次單一，特別是由于其費用全部由國家和單位承擔，而職工根本不用投保，所以使職工缺乏一種自我保障意識，造成社會保障資源嚴重浪費。其三，社會保障管理與服務工作主要由單位承擔，形成了單位辦社會的社會保障發展模式。不過在市場經濟體制下，當單位轉變成為自負盈虧、自主經營的市場主體時，特別是當單位嚴重虧損時，根本無法保證職工的基本保障待遇。其四，社會保障項目不全，如在計劃經濟體制下由于人們不承認失業，因而整個社會根本沒有設立失業保險。但是在市場經濟體制下，長期積累的企業冗員呈顯性化，出現了大量下崗職工，失業率逐年上升，導致養老保險、醫療保險和社會救濟等方面的問題日益突出。

為了全面推動關系到國家、企業和職工三者利益調整的社會保障制度改革，1984年10月，中共中央十二屆三中全會發布了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，圍繞著搞活國有企業這一中心環節，進行了一系列社會保障制度的配套改革。之后，國有企業展開了全面改革，這一改革不僅要求企業獨立核算、自負盈虧，而且把社會保障也列入到了企業改革的配套措施中，使得我國所舉行的社會改革，不僅對國有企業體制的變化產生了巨大影響，而且對我國社會保障體制的建立也產生了巨大影響，逐步建立起資金來源多渠道、保障方式多層次、權利和義務相對應、管理和服務社會化的完整社會保障體系。

為了在我國建立科學完善的社會保障制度，對社會保障一些基本概念和原則的界定有一個統一認識，在1985年，我國學界第一次明確提出了“社會保障”的概念，并將社會保險、社會福利、社會救濟和社會優撫等制度統一納入了我國社會保障體系，從而為我國社會保障法律體系的形成奠定了相應基礎。黨的第十五次全國代表大會又進一步指出，“建立社會保障體系，實行失業保險和社會救濟制度，提供最基本的社會保障”，為我國社會保障法制化建設的發展指明了前進方向。

20世紀90年代中期以來，為了加強各項社會保障制度的統一規劃，以及社會保障基金的有效管理和監督，我國對社會保障管理體制進行了一系列改革，把過去由多個行政部門分別管理社會保險，轉變為由勞動和社會保障行政部門統一管理，各級勞動和社會保障行政部門也建立了相應的社會保險經辦機構，承擔社會保險具體事務的管理工作。過去主要由企業承擔的社會保險事務，逐步轉變成由社會機構管理，即社會保險待遇實行社會化發放，社會保險對象實行社區管理。特別是政府為了加強對社會保險基金的行政管理和社會監督工作，把社會保險基金完全納入了財政專戶，實行收支兩條線管理，做到專款專用。各級勞動和社會保障行政部門，也專門設立了社會保險基金監督機構，負責對社會保險基金的征繳、管理和支付，進行檢查與監督，對違法違規問題進行查處。

另外，我國還通過強化基金征繳，提高社會保障支出在財政支出的比重等措施，努力拓寬社會保障資金來源。為此，我國專門成立了全國社會保障基金理事會，負責通過減持國有股所獲資金、中央財政投入的資金，及其他各種方式籌集的社會保障資金的運營和管理。1998年以來，我國采取了“兩個確保”措施。一是確保國有企業下崗職工的基本生活，二是確保離退休人員的基本生活，保證按時足額發放基本養老金。“兩個確保”的實施，為維護下崗職工、離退休人員合法權益和社會穩定發揮了重大作用。

目前我國正在實行社會保險改革，主要是對養老保險、醫療保險和失業保險這三大板塊的內容進行改革，其中更為強調養老保險和醫療保險改革。改革的結果就是要使“企業保險”向“社會保險”轉變，完成“企業自我保障”向“社會互濟”的轉變。相對于我國國情而言，這些改革都是非常具有社會進步意義的。但是這些改革之后，仍然會有許多重要問題需要進一步探討與解決。如農村社會保障供給嚴重不足問題，城鎮社會保障可持續發展問題，轉制成本問題，以及改革之后行為主體多元化造成的道德風險等問題，都值得在理論上與實踐中去認真進行研究與探討。