第一章　研究介紹

第一節　研究設計

一　問題提出

我們在很多項目點的調查發現，婦女在政治舞臺上的代表性是不足的。主要表現在婦女參與地方人大事務長期以來沒有得到足夠的重視和關注，專門針對婦女參與地方人大的研究較少。而隨著我國社會主義民主政治的進一步發展以及政治體制改革的日益深入，人大在我國政治體系中的地位日益凸顯，人大代表的作用也隨之提升，代表在政治、經濟、文化等領域發揮著越來越重要的作用。多年來，在全國婦聯和各界婦女研究者、實踐者的持續推動下，各級各類針對婦女的傾斜性政策出臺，通過保護性的政策提高婦女在黨政、人大、自治領域的比例。例如，國內外一些權威機構和群團組織積極推動農村地區婦女擔任“一把手”，以提高婦女擔任村婦女主任、村民代表、女村官的比例。但是，比例的提升并不意味著婦女公共參與的實際效果提高了，婦女的公共地位提升了。要改變當前我國各級人大代表性別失衡的狀況，解決婦女在基層各項事務中的代表性不足的問題，相關政策的保證是必要的，但是更為重要的是要提高女代表各方面的素質和能力，通過擴大選民群眾對女代表的認同，通過女代表實際作用的發揮，以逐步的增加女人大代表的數目，提升女代表的社會影響，從根本上改變各級代表中性別不平衡的現象。

為此，我們設計了縣、鄉女人大代表能力建設項目，我們選擇從基層女人大代表能力建設著手，自下而上地探索提升中國女人大代表能力建設的有效模式。具體而言，本研究要回答的問題是：在現有的體制環境下，什么樣的途徑能有效地提高鄉鎮女人大代表的能力，擴大女性公共參與的影響力？為了回答這個問題，項目通過干預試驗方法回答兩個小問題：一是，對女代表進行系統的履職基本知識培訓，可否提高她們的履職能力？二是，組織女代表參加閉會期間履職活動，可否提高她們的履職能力？

二　研究設計

基于以上認識，本研究擬通過干預試驗方法來尋找答案。我們選擇H省縣級市G市作為項目實驗地，將其所轄的鄉鎮分成干預鄉鎮和非干預鄉鎮。希望通過對有行動干預鄉鎮和無行動干預鄉鎮進行比較性實驗，開展行動研究。

（一）研究目標

研究對非干預鄉鎮只做基線調查，不做任何形式的干預；對干預鄉鎮女代表候選人、當選的女人大代表進行系統的意識提升和能力建設培訓。目標是通過比較研究干預鄉鎮和非干預鄉鎮選舉前后的女人大代表的代表率和代表力的異同，由此總結出鄉鎮女人大代表能力的工作機制和經驗模式，以便在更多的地方推廣。具體而言：

短期目標

1.發現最有效的提高基層婦女參與地方人大的途徑；

2.干預鄉鎮女人大代表的代表力提升；

3.運用系統的比較研究法總結項目經驗模式。

中長期目標

1.促進干預地的男性領導的社會性別意識提高，并為女代表能力提升作出更多貢獻；

2.讓更多的婦女參與到國家社會發展的決策，項目開展地區與婦女有關的問題被提到政策議程時，女代表能夠通過自己的代表力使婦女們的狀況得到改善。

衡量指標

對女人大代表能力的衡量主要采用兩個指標：當選率、代表力。

當選率：當選比例

代表力：接觸選民群眾的次數；提意見、建議的數量和質量（分開會與閉會期間）；追蹤建議及建議落實情況的次數；意見、建議的答復率；對選區經濟社會與歷史狀況的把握；意見、建議是否具有性別敏感；與婦女發展有關問題的解決程度。

（二）研究設計

項目地選擇在G市，G市有14個鄉鎮，項目組依據各鄉鎮女人大代表比例、地方社會政治文化特征等分成三個組。為了盡量減少因主觀偏見引發的比較性研究的偏差，我們采用隨機抽樣方式在各組中選出干預鄉鎮和非干預鄉鎮。具體情況如下：

干預設計分為四個組：

AA組：非干預鄉鎮，G市的8個鄉鎮，只進行基線調查，不做任何干預；

AB組：非干預鄉鎮，X縣的3個鄉鎮，只進行基線調查，不做任何干預，并作為對照鄉鎮；

B組：干預鄉鎮，G市的6個鄉鎮，進行知識培訓、社會性別意識培訓；

C組：干預鄉鎮，G市的2個鄉鎮，進行知識培訓、社會性別意識培訓、代表小組活動。

我們對所有鄉鎮女代表進行全面深入的調查，了解她們的基線情況，在干預鄉鎮通過對女人大代表進行系統的意識提高及技能培訓活動，觀察這些地區鄉鎮女人大代表的當選率、代表力的變化情況。在非干預鄉鎮只做基線調查，不做任何形式的干預。

需要特別說明的是，因為干預鄉鎮和非干預鄉鎮都在一個市區，為了避免項目引入后支持性政策的潛在影響，我們選擇了外省的一個相似縣中的女鄉鎮人大代表進行隨機調查，以獲取一些隨機的數據，作為實驗研究對照鄉鎮數據供參考，在對照鄉鎮我們不做任何干預。

（三）研究內容和過程

本研究的基本假設是，對候選階段和當選后的女代表進行知識和行動的培訓，將有利于提高女代表的代表能力。為此，研究設計為干預試驗（RCT）三部曲：

基線調查：A組（AA組、AB組）、B組、C組。

行動干預：B組、C組。B組——性別意識、代表技能講授式培訓、代表履職基本知識講授式、參與式培訓。C組——性別意識、代表技能講授式培訓、代表履職基本知識講授式、參與式培訓、代表閉會期間小組活動。

末線調查：B組、C組。B組——B1表示知識培訓后測；B2，表示末線測量；C組——C1表示知識培訓后測；C2表示行動培訓后測。

項目具體研究過程如下：

1.項目計劃工作坊

項目啟動后，召開項目計劃工作坊，由中外專家、顧問組成員、項目地官員與項目執行團隊參加，通過頭腦風暴法，就項目執行的方式、相關方的角色分工、項目監測評估、基線調查、項目研究等充分交流研討，達成共識。

2.基線調查及需求評估

根據調查和評估的結果，整理編輯補充培訓教材，制訂詳細、切實可行的干預方案與計劃。

調查對象：干預鄉、非干預鄉、對照鄉的女人大代表的履職情況。

調查內容：人大代表是以收集和表達民意為首要職責，具體來說則是通過走訪選區居民，收集民意繼而通過參與制訂鄉鎮區域內的發展計劃、審查財政預算與決算、選舉政府負責人以及監督政府工作等方式表達民意。鄉鎮女人大代表調查主要從以下幾個方面進行：

（1）對所在選區經濟社會與歷史狀況、選民意愿的了解程度，收集民意的方法與成效；

（2）對鄉鎮經濟社會與歷史狀況的了解程度；

（3）對財政預算與決算的把握情況；

（4）對政府負責人職責的理解程度，對政府負責人候選人的了解程度；

（5）對政府農村政策與法律的熟知程度；

（6）維護選民利益，參與鄉鎮公共事務的意識；

（7）是否具備協商精神；

（8）社會性別意識及其在人大代表工作中的體現。

針對不同對象，調查側重不同：

鄉鎮領導干部：側重鄉鎮經濟社會發展狀況、鄉鎮代表履職情況、女代表履職情況；

男代表問卷：側重基本信息、對人大代表的認知、履職情況、對女人大代表的認知；

女代表問卷：側重基本信息、對人大代表的認知、履職情況；

選民群眾問卷：側重基本信息、對人大代表履職情況的認知、對女人大代表的認知。

調查方法：課題組結合抽樣調查（鄉鎮人大代表以概率抽樣方式展開）、典型調查以及個案訪談等方式展開，以文獻法、問卷法和訪談法等方法展開資料的收集。

3.整理編補專門針對鄉女人大代表的培訓教材

收集已有的人大代表能力建設材料，并就專門針對婦女人大代表方面的內容進行整合和補充完善。此教材包括社會性別意識、人大代表的職責及履行、民意調研技巧、提案撰寫技巧、地方性知識等。

4.培訓及意識提高活動

一是，地方決策者培訓，支持女代表當選和履職。對干預鄉鎮的地方決策者30人進行培訓，這部分人絕大多數是男性領導。通過邀請省級、國家級專家與領導干部開展座談或交流的方式，來影響和提高男性參與基層女人大代表能力提升活動的意識和行動，從政策和行動上支持女人大代表的能力建設活動。二是，當選女代表的代表能力培訓。針對鄉鎮女人大代表舉辦若干期培訓班，運用參與式方法和講授相結合的方式，提高基層當選女人大代表的代表能力。培訓內容：（1）如何履行人大代表職責；（2）地方發展形勢培訓；（3）預算知識培訓；（4）三農政策法律培訓；（5）公共參與精神培訓；（6）參政技能培訓，包括調研、議案撰寫與提交；（7）社會性別意識等。培訓形式：（1）參與式培訓與講授方式相結合；（2）邀請政府相關部門負責人座談；（3）邀請公共參與精神和優秀的國家、省、市、縣、鄉人大代表的進行交流；（4）模擬人大會議，開展辯論活動。

5.實踐、反饋和總結

一是，項目資助方以及課題組做評估，指導新上任女代表應對新問題。項目組根據培訓對象在實踐中遇到的各類新情況和新問題，給予指導，不斷提高，并就整個培訓與實踐過程進行總結，對基層女人大代表能力提高帶來的各種社會效益認真分析，評定其對婦女發展的積極作用。二是，高水平總結會。對項目中有行動干預的地區與無行動干預的地區進行比較研究。在項目經驗交流會上，公布項目成果，讓與會專家對項目進行評估，以引起更多業內人士關注這個領域，并初步形成支持鄉鎮女人大代表履職的力量和推廣鄉鎮人大代表能力提升的一些策略。

（四）研究方法

本研究采取的研究方法主要是實驗研究方法和行動研究。實驗研究是根據一定的理論研究假設，在項目實踐中運用必要的而又合乎情理的人為手段（自變量），主動干預或控制無關因素（無關變量），觀察研究對象的發生、發展過程（因變量），經過一段時間后，在統計分析基礎上，探索、驗證現象因果關系的研究方法。與調查、觀察等其他經驗實證方法相比，二者都是在不干預研究對象的前提下去認識研究對象，發現其中的問題，并對發現的現象和問題進行描述、歸納與分析。但實驗研究卻要求主動操縱實驗條件，人為地改變對象的存在方式、變化過程，使它服從于科學認識的需要，從而揭示變量間的因果關系。本研究在運用實驗研究過程中，對女代表能力的測量并沒有簡化為分數測試，使用的測量問卷指標比較復雜，包括：代表基本情況（年齡、學歷、職業、政治面貌、履職經歷）；履職基本認知（代表性質、代表作用、權利義務、履職活動、履職基本能力）；履職意識態度（關心問題、不履職的原因、所需培訓、代表工作機制）；履職行動（開閉會期間參加活動、征求群眾意見、反映群眾訴求、提出建議、議案、發言、履職行動及困難）。同時，實驗也采用了定性測量的方法，主要是個案分析的方式，分析女代表撰寫的建議案、議案、調研報告、發言等情況。

除了實驗研究方法外，在干預過程中，也借用了行動研究的方法來進行干預設計和現象解讀。行動研究作為一種研究范式，是理論與實踐的統一體，它是一種研究的范式和方法，更是一種學術態度和研究立場，它所反對的是傳統知識生產的霸權體系，希望以實際行動發展出一種知識生產的新典范。[1]臺灣學者夏林清是最早推介行動研究的華人學者之一。他指出行動研究是社會情境的研究，亦即由關心社會情境的人針對社會情境進行的研究，它源自行動中所產生的實際問題，并以一種反思的創新方式來改革困境。[2]所以，變革是其核心價值取向，采取的是對專業主義的一種反思的觀點與立場，它不同于工具理性的觀點。[3]行動研究是由實務工作者所做的研究，它是用來改善實務工作的。對一個實務工作者而言，光是發展出一個理論框架是遠遠不夠的，他們希望改變情境來改變工作對象，進而從中積累知識和理論。所以，作為行動研究者必須超越產生知識和理論的歷程。借著發展行動策略的方法來運用研究結果、來改善實務，是行動研究最主要的精義所在。研究結果的可信并非建立在基于某個理論而做出的聰明的分析，也不在于嚴格的信度分析，而是建立在研究與行動之間的緊密歷程。借由不斷地在行動中做反思，或修正行動以符合反思，從反映中發展出的理論及不斷產生的行動策略，都將拓展，從而更為改善進步。實際上，行動策略的嘗試，可視為“場景實驗”的一種。[4]所以，本文在運用行動研究中，主要是通過：找出起點（問題）——厘清情境——發展行動策略（行動中反映）——分析與理論類化（對行動反映），這個思路來進行的。

當然，對人大代表履行職責普遍性的闡述，主要采用的還是定性分析，既有自己多年的農村婦女研究的一些觀點，也引用國內外部分專家的觀點和分析。

（五）核心概念界定——“人大代表”

西方語境中，“deputy”和“representative”均有“代表”的意思?！癲eputy”是從授權的角度解釋，指“由全體選民授權代表他們的利益制定法律或做出其他決策的個人”。[5]“representative”則是從選舉的角度，將代表定義為“由一些人選出并代表或維護這些人的利益的人”。[6]英國學者伯奇將代表一詞的用法細致分成三類：根據委托者意愿做事的“委任代表”、顯現不同階級特點的“樣本代表”、還有象征不同階級地位的“象征性代表”。伯奇認為：代表的分類只是一種分析性的工具，是為學術研究提供便利，被選為代表的人是否必然具有以上三種或更多基本類型之中或者數種政治特征，答案可能是，也可能不是。[7]

如何定義我國人大代表？目前從法律條文或者學術研究中，都沒有比較準確的定義。在對外翻譯中，我國全國人大代表表述為：People’s congressman，即人民的立法委員。而我國地方的人大代表被翻譯成：local People’s congressman。這樣的表述，就與deputy、delegate、representative等直接解釋為“代議士”是不能等同的。在西方議會制度中，代議士是指“代替選民議事、代替選民監督”，[8]而我們的人大代表在實際履職中，并沒有像西方的代議士一樣來履行職責。根據中國人大網的解釋：人大代表是人民代表大會代表的簡稱，是一個特定概念，是對一種專門職務的特稱。人大代表的產生，要經過嚴格的法律程序且肩負著相應的法律職責。[9]學術界在界定這個詞時，側重于從人大代表一些具體的職責和功能地位，結合自己的研究需要來確立這一概念的基本內涵。主要有兩種進路，一是參照西方政治學的話語體系和我國人大代表功能的真實脈象，進行事實分析和邏輯求證。我國學者在西方近代理論的基礎上，結合中國自身政治制度，從中國人大代表與選民關系上去理解。蔡定劍在《中國人民代表大會制度》一書中提出“人大代表連著兩頭，一頭是國家機關，一頭是人民群眾，代表把國家和人民聯系在一起。人民通過代表參與國家事務，監督國家工作人員。在代議制度下，沒有代表的作用，民主就可能是虛構的，人民當家作主的管理國家的權力就難以落實”。[10]“我國人大代表與選民的關系存在強制委托說、非強制委托論以及集中代表論三種學說?！薄皬娭莆欣碚撛诶碚撋细衔覈斍暗娜嗣翊泶髸男再|。但實際上我國的人大代表和選民關系理論更像是集中代表論。”[11]二是依據我國憲政法律體系賦予各級人大代表的各項職權，進一步分析和提取代表這一概念在我國的真實內涵。邱家軍從政治學的角度考察了中國人大代表與選民的關系，通過深度解讀《組織法》第二、第三條提出，“人大代表與選民之間存在一種多重代理的關系，是由我國憲政法理結構對代表所提出的政治要求”?！按硎且粋€多重代表的角色集，即代表政黨代理人、國家代理人、法律監護人、政策制定者以及民意代理人于一體。具體而言，首先是執政黨通過人大黨組和主席團的政治委托，用以保障代表機關落實黨的方針政策；其次政府機關的政治委托，用以滿足行政體系的內在要求；再次人大主席團的政治委托，代表民意，在實質權威中排行第三，在法定權威中排行第一；四是法律法規委托，即憲法、法律的模范遵守者和協助實施人；五是選民的政治委托，這是虛化的，選民不能選舉代表，代表也不能代表民意。”[12]

本書分析的是鄉鎮一級人大代表，按照法律規定，我國鄉鎮一級人大代表是直接選舉產生的。直接選舉是指代議機關或國家公職人員，由選民按照選區直接投票選舉產生的一種選舉方式，即單層一次性選舉。這種選舉產生的人大代表是作為自然人的代表與選民的關系。而本研究中的鄉鎮女人大代表，具有政治分群的意義，即把社區分成具有政治意義的此集團和彼集團，比如，按照社會階級標準、政黨制度框架、政治態度歸屬、民族種族類別、利益集團系統等為分群標準，也可以綜合運用上述標準進行分群或者亞分群。[13]我國女人大代表，實際就是政治分群中的性別分群。我國法律規定各級人大代表中婦女代表的比例，有些是具體的百分比例的規定，有些是一些原則性的規定，如“不低于多少”，或“應該有一定的比例”。不少地方婦女代表的比例會和其他分群標準重疊起來計算，社會上戲語“無知少女”實際上說的就是這種重疊計算，即，無黨派人士、知識分子、少數民族、女性，具備四種身份特征的婦女，容易提升為各級干部和人大代表。學者史衛民在其學術著作中也列舉了這種典型的配置型代表。[14]所以，根據政治分群標準所選舉的代表，其結構就和前文所說“樣本代表”基本類似，是一種統計學方法的運用，目的不在于代議而在代表樣本的完整性。這也就是我們研究的意義所在，即，女代表的比例往往是計算和配置出來的，不能以配置比例的高低來衡量女性參與的程度，而要看其實際發揮的作用。所以，本書的女代表產生和履職情形相似于第二種進路。為此，本書對女代表的內涵界定是借用第二種進路，即，“代理關系”理論。把鄉鎮女人大代表視為政黨代理人、國家代理人、民意代理人于一身的多重代理人。因為法律監護人、政策制定者都是政黨代理人和國家代理人的具體內涵，而人大主席團的虛化和代表民意的虛化的實質和根源是一致的，都在于他們既要成為政黨代理人和國家代理人，就無法獨身于民意代理了。所以，本文五種代理關系綜合成政黨代理人、國家代理人、民意代理人于一身的多重代理人。

當然，鄉鎮人大代表在既有的制度結構中履行代表職務，會面臨來自多方面的政治角色的壓力考量，在大多數情況下，出于個人理性的代理成本和收益之間的對比與計算，為避免面臨大的政治風險和環境壓力，會選擇政治不作為。[15]這就使得多重代理角色虛化。

（六）研究社區概況

G市，位于H省北部偏東，面積2647平方公里，地形以丘陵地帶為主，林地、耕地為主要土地類型。該市轄3個辦事處，14個鄉鎮，556個村委會，47個居委會，總人口94.3萬。該市1953年實行鄉鎮人大代表直選。2011年換屆選舉后，全市1028個鄉鎮人大代表，其中女代表308人，占29.9％。其中，知識干預鄉鎮楊鎮，位于G市東南部，是工業重鎮，全鎮人口5.4萬，面積106平方公里，轄23個行政村，交通發達。駱鎮，位于G市中部偏南，面積103平方公里，轄21個行政村，4.6萬人，典型的農業鄉鎮。吳鎮，位于G市西北部，面積246平方公里，以山場為主，轄15個行政村，3萬人，以特色菇耳種植為主。郝鎮，位于G市北部，面積229平方公里，人口3.7萬人，轄17個行政村，以實用菌種植為主。知識和行動干預鄉鎮李鄉，位于G市東南部，面積82平方公里，轄20個行政村，人口4.5萬，以農業為主。馬鎮，位于G市西北部，面積97平方公里，人口4.2萬，轄14個行政村，4個社區，是G市的工業經濟帶之一。

X縣，位于J省中部，J市之北，南北長跨39.5公里，總面積1287平方公里，地形以丘陵為主，兼有低山，全縣土地面積193萬畝，是一個農業大縣，長期從事單一的糧食生產。該縣轄11個鄉鎮，100個行政村和5個居民委員會，總人口約有18.4萬。該縣1953年開始實行各鄉鎮人大代表直選。2011年換屆選舉后，全縣有鄉鎮人大代表561個，其中女代表140人，占25％。