前言

軟實(shí)力理論興起于西方，但西方并不獨(dú)享軟實(shí)力的資源和話語權(quán)。20世紀(jì)80年代，美國著名政治學(xué)家約瑟夫·奈基于對(duì)美國政治價(jià)值觀、政治文化甚至生活方式等在國際社會(huì)影響力、吸引力的宣揚(yáng)，以全球化的視角提出“軟實(shí)力”這一術(shù)語。約瑟夫·奈建構(gòu)的軟實(shí)力理論，由政治價(jià)值觀、外交政策和文化三個(gè)主要要素組成，并以這三個(gè)要素形成軟實(shí)力理論的分析框架。“軟實(shí)力”誕生后，很快成為風(fēng)靡全球的流行概念，它深刻地改變了人們對(duì)國際關(guān)系、權(quán)力關(guān)系等的看法，使人們由以往單向度的關(guān)注“硬實(shí)力”，轉(zhuǎn)向?qū)σ粐幕r(jià)值取向、歷史傳統(tǒng)等“軟實(shí)力”的關(guān)注。“軟實(shí)力”對(duì)中國的影響較早。20世紀(jì)90年代初，結(jié)合中國自身的資源優(yōu)勢(shì)，國內(nèi)已有學(xué)者開始引進(jìn)“軟實(shí)力”理論。在近30年的本土化發(fā)展過程中，學(xué)界已經(jīng)產(chǎn)生文化軟實(shí)力、經(jīng)濟(jì)軟實(shí)力、軍事軟實(shí)力、區(qū)域軟實(shí)力、政治軟實(shí)力等多維研究視角，使我國關(guān)于軟實(shí)力問題的研究越發(fā)豐富多樣。

遺憾的是，國內(nèi)學(xué)界對(duì)“行政軟實(shí)力”的研究基本寥寥無幾。2011年，當(dāng)筆者正為考慮博士畢業(yè)論文選題而焦頭爛額時(shí)，筆者的導(dǎo)師、中國政法大學(xué)原黨委書記石亞軍教授，在一次對(duì)筆者進(jìn)行論文指導(dǎo)的討論中指出，當(dāng)前衡量一國社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平、政治民主化進(jìn)程、政府治理能力與現(xiàn)代化程度，以及國與國之間在國際社會(huì)的地位，不僅依靠一國的“硬實(shí)力”，而且還要依賴一國的“軟實(shí)力”。建議筆者嘗試著研究中國政府行政軟實(shí)力問題。深受導(dǎo)師的啟發(fā)，筆者很快投入到行政軟實(shí)力的研究中。經(jīng)過對(duì)大量文獻(xiàn)的查詢、篩選與梳理，對(duì)選題的反復(fù)論證，與導(dǎo)師多次溝通后，最終將“中國政府行政軟實(shí)力建設(shè)研究”作為筆者的畢業(yè)論文題目。本書則是由筆者的這篇博士畢業(yè)論文改編而來。

在本書中，筆者主要想闡明四個(gè)問題：

一是什么是行政軟實(shí)力？

行政軟實(shí)力作為一個(gè)全新的概念，清晰合理地對(duì)其進(jìn)行界定，客觀解釋其內(nèi)涵與外延，顯得尤為重要。不可否認(rèn)，行政軟實(shí)力在概念本質(zhì)上，屬于軟實(shí)力的一種類型。具備軟實(shí)力概念所具有的根本特性，即行政軟實(shí)力在本質(zhì)上是一種影響力、感染力、吸引力，并不以強(qiáng)制力而達(dá)成目的。不同的是，行政軟實(shí)力應(yīng)具有自己獨(dú)特的概念解釋。在本書中，筆者將行政軟實(shí)力的概念定義為：行政軟實(shí)力是以一國的自然資源、人口等客觀因素為基礎(chǔ)，以行政文化、行政倫理、行政制度為核心構(gòu)成，對(duì)行政組織的基本屬性與組織形態(tài)、行政人員的履職素養(yǎng)與履職行為、行政權(quán)力的行使取向與運(yùn)行規(guī)則產(chǎn)生內(nèi)在精神導(dǎo)引、外在制度規(guī)范效用，并通過行政系統(tǒng)展現(xiàn)于外的一種能力。首先，行政軟實(shí)力以一國的客觀因素為基礎(chǔ)。行政軟實(shí)力的存在不是虛無主義，而是建立在相關(guān)客觀因素支撐之上的。這里的“客觀因素”,是指一國既已存在的現(xiàn)實(shí)結(jié)果。包括各種自然資源、人文資源、政治資源、人口組成、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、軍事力量等。其次，行政軟實(shí)力有自己的核心構(gòu)成。不同于軟實(shí)力指涉范圍較廣的核心構(gòu)成，行政軟實(shí)力的核心構(gòu)成更加謹(jǐn)慎，僅限于行政系統(tǒng)范疇之內(nèi)，它們分別是行政文化、行政倫理和行政制度。最后，行政軟實(shí)力對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部均能產(chǎn)生效用。行政軟實(shí)力對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部所產(chǎn)生的效用，是內(nèi)在的精神導(dǎo)引，這種精神導(dǎo)引具有規(guī)范的約束力和自覺性；對(duì)行政系統(tǒng)外部所產(chǎn)生的效用，是一種制度規(guī)范帶來的感染力和影響力。

二是如何測(cè)度行政軟實(shí)力？

行政軟實(shí)力不僅是一個(gè)概念、理念，更應(yīng)是一個(gè)需要落地并可以評(píng)判與測(cè)度的實(shí)踐問題。因此，判斷一國行政軟實(shí)力的強(qiáng)弱及實(shí)際影響能力，需要借助于一些具體的參照要素，本書稱為測(cè)度指標(biāo)。測(cè)度指標(biāo)選擇的依據(jù)與原則體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，根據(jù)一國客觀資源和政治生態(tài)，以及行政系統(tǒng)現(xiàn)行價(jià)值取向、各項(xiàng)規(guī)范和運(yùn)行規(guī)則等要素為依據(jù)選擇測(cè)度指標(biāo)。其次，測(cè)度指標(biāo)本身要有可靠性。無論是主觀測(cè)度指標(biāo)還是客觀測(cè)度指標(biāo)，都應(yīng)來源于相關(guān)數(shù)據(jù)、資料等的支撐。同時(shí)這些數(shù)據(jù)、資料理應(yīng)是容易獲得且是真實(shí)的，以此保證測(cè)度指標(biāo)的可靠性。由各項(xiàng)測(cè)度指標(biāo)共同構(gòu)成的整體即為行政軟實(shí)力的測(cè)度指標(biāo)體系。這個(gè)測(cè)度指標(biāo)體系即為測(cè)度行政軟實(shí)力的重要工具。測(cè)度指標(biāo)體系的建構(gòu)要具有合理性。主要指的是兩個(gè)方面：一是測(cè)度指標(biāo)體系要具有可操作性。具體而言，即測(cè)度指標(biāo)體系中的各項(xiàng)指標(biāo)、各級(jí)指標(biāo)能夠從不同面向、層面測(cè)度行政軟實(shí)力。二是測(cè)度指標(biāo)體系能夠全面展示行政軟實(shí)力的內(nèi)涵與本質(zhì)。測(cè)度指標(biāo)體系要準(zhǔn)確地通過各級(jí)指標(biāo)全面展現(xiàn)行政軟實(shí)力的核心構(gòu)成、特征屬性以及對(duì)內(nèi)導(dǎo)引力和對(duì)外的效仿力等。本書所設(shè)計(jì)的行政軟實(shí)力測(cè)度指標(biāo)體系由3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、9個(gè)二級(jí)指標(biāo)和27個(gè)三級(jí)指標(biāo)組成。例如，3個(gè)一級(jí)指標(biāo)包括行政文化、行政倫理以及行政制度。9個(gè)二級(jí)指標(biāo)和27個(gè)三級(jí)指標(biāo)在正文中有詳細(xì)論述，在此不再贅述。

三是中國政府行政軟實(shí)力建設(shè)現(xiàn)狀如何以及存在的問題有哪些？

當(dāng)前，我國政府行政軟實(shí)力的建設(shè)，主要是通過行政文化建設(shè)、行政倫理建設(shè)及行政制度建設(shè)三個(gè)方面展開。行政文化建設(shè)方面，為官之道、參與式行政價(jià)值觀、問責(zé)式行政價(jià)值觀、服務(wù)型行政價(jià)值觀等是行政價(jià)值觀建設(shè)的重要內(nèi)容，行政意識(shí)建設(shè)的內(nèi)容包括行政觀念和行政思想，行政心理的建設(shè)包括行政動(dòng)機(jī)和行政態(tài)度。行政倫理建設(shè)方面，個(gè)人倫理的建設(shè)包括行政倫理教育和行政責(zé)任培育，職業(yè)倫理的建設(shè)聚焦于廉潔奉公和勤政等方面。行政制度建設(shè)方面，公務(wù)員制度建設(shè)主要包括考錄制度、職位分類制度、考核制度等，行政決策制度的建設(shè)主要包括行政首長負(fù)責(zé)制、行政決策信息公開制度、行政決策專家咨詢制度、行政決策論證評(píng)估制度等，行政執(zhí)行制度的建設(shè)涉及執(zhí)行主體、執(zhí)行方式及執(zhí)行監(jiān)控等，行政監(jiān)督制度的建設(shè)涵括黨內(nèi)監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、立法監(jiān)督、輿論監(jiān)督及公眾監(jiān)督等。

客觀來看，我國政府行政軟實(shí)力的建設(shè)還存在一些問題。行政文化建設(shè)中，存在“官本位”現(xiàn)象、行政價(jià)值觀整體表現(xiàn)不良、行政意識(shí)和行政心理建設(shè)不完善等問題。行政倫理建設(shè)中，個(gè)人倫理存在行政道德失范、行政人格異化等問題，職業(yè)倫理存在來自行政系統(tǒng)內(nèi)部的問題和受傳統(tǒng)行政文化不良因素影響的問題等。行政制度建設(shè)中，公務(wù)員制度存在的問題突出表現(xiàn)在考錄制度和考核制度等方面，其中考錄制度存在統(tǒng)一性不強(qiáng)、考錄方式不科學(xué)等問題，考核制度存在考核主體不全面、公務(wù)員考核過于宏觀等問題；行政決策制度存在的問題表現(xiàn)在行政決策“一言堂”、行政決策專家咨詢不健全、行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不完善、行政決策急功近利、行政決策公眾參與度不高等；行政執(zhí)行存在的問題表現(xiàn)在政令執(zhí)行不暢、執(zhí)行部門之間配合困難等；行政監(jiān)督存在的問題則為監(jiān)督主體多元無序、監(jiān)督法律制度不完善、監(jiān)督環(huán)節(jié)單一、監(jiān)督乏力等。

四是怎樣提升中國政府行政軟實(shí)力？

中國政府行政軟實(shí)力的提升，既應(yīng)立足于中國的國情，不能脫離實(shí)際，又應(yīng)借鑒域外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，不能閉門造車；既要有整體設(shè)計(jì)，又要有具體的措施。可以在借鑒美國、法國、日本三個(gè)國家建設(shè)行政軟實(shí)力經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，探尋符合我國國情和現(xiàn)實(shí)需要的策略。本書從總體思路、基本原則和具體對(duì)策三個(gè)方面探討提升中國政府行政軟實(shí)力的途徑。

具體言之，首先，確立總體思路。一是以政府改革理念為依據(jù)；二是以行政文化、行政倫理和行政制度建設(shè)為重點(diǎn)；三是同時(shí)推進(jìn)、共同建設(shè)。其次，明確基本原則。提升我國行政軟實(shí)力，應(yīng)遵循三個(gè)原則：一是以社會(huì)主義核心價(jià)值體系為指導(dǎo)原則；二是堅(jiān)持法治原則；三是優(yōu)良的傳統(tǒng)行政思想與現(xiàn)代行政思想相結(jié)合的原則。最后，采取具體對(duì)策。一是找準(zhǔn)定位以完善行政文化；二是內(nèi)外兼修以改進(jìn)行政倫理；三是“破立”結(jié)合以優(yōu)化行政制度。

上述四個(gè)問題構(gòu)成本書的理論分析框架，也是本書試圖檢視和解決的重要問題。由于有關(guān)中國政府行政軟實(shí)力建設(shè)的問題尚未引起學(xué)界足夠的關(guān)注，本書的理論分析框架、研究?jī)?nèi)容、擬解決的問題，或許無法避免地存在一些不足。在此，筆者強(qiáng)烈期待學(xué)界前輩和同仁批評(píng)指正，提出寶貴意見。由于時(shí)間和水平有限，對(duì)書中存在的不當(dāng)之處甚至錯(cuò)誤之處，責(zé)任完全由筆者個(gè)人承擔(dān)，與他人無關(guān)。

吳帥

2017年10月于貴陽