- 關中農村研究·第三輯
- 付少平
- 5308字
- 2019-09-21 03:50:47
二 行政下鄉與國家基礎權力建設
在國家活動中,政治的功能主要在于對國家意志的表達,行政的功能在于對國家意志的執行,實際政治需要在國家意志的表達與國家意志的執行之間協調一致。國家意志的表達可以委托給中國政府各部門,國家意志的實際執行則委托給地方政治共同體(地方政府)。由于地方政治共同體為滿足自身利益需要,可能會運用其執行權力或某種真正的非執行性的或修正的權力改變國家意志,這就要求政治必須對行政進行控制。[19]在中國政治的實際運行中,“上有政策,下有對策”成為大概率事件說明政治與行政的緊張關系一直存在,基層政府間的“共謀現象”普遍存在。[20]
為了實現國家意志表達與國家意志執行的統一,中央政府就要加強對地方政府的控制能力,其關鍵舉措即是大力發展國家基礎權力。邁克爾·曼將國家權力劃分為兩種類型:專斷權力和基礎權力。專斷權力指的是國家精英可以不必與市民社會進行常規、制度化的協商妥協而單方面采取自主行動的權力;基礎權力指的是國家滲透進市民社會,在事實上有效貫徹實施其意志的權力,即通過社會獲得的權力。[21]現代國家建設,就是要積累國家基礎權力,建設基本的國家機構并強化其運作能力。[22]為此,不僅國家機構和人員要不斷下沉,而且還要用國家制定的規則取代人們日常生活中使用的非正式規則,使政府具備通過資源配置實現國家意志以更好地管理民眾日常行為的能力。行政下鄉就是在這樣的時代背景下,為滿足國家政權建設的需要,隨著國家基礎權力的發展而出現的政治社會現象。然而,國家制定的法律法規和政策文件等正式制度可能會因政府部門的決策而在朝夕間發生改變,但是嵌入地方社會文化之中的非正式制度卻不會對正式制度的變化做出及時反應。[23]在國家基礎權力發展的過程中,正式制度與非正式制度相互交織和彼此作用的現象將會長期存在,這就難免會使行政下鄉呈現出復雜的局面。綜合鄂東南H市鄉村和關中平原M縣鄉村的情況來看,行政下鄉主要有以下表現形式。
首先是村干部的職業化和村級組織的科層化。村干部職業化的第一個主要表現是“基本補貼(基本工資)+績效補貼(績效津貼)”類公務員化報酬制的實施。在傳統中國社會,農民精英出任鄉村領袖并不是為了經濟利益,而是出于提高社會地位、增添社會威望與榮耀或向大眾負責的考慮。[24]因此,鄉村領袖更多的是一種身份和地位的象征,而非一種職業。取消農業稅費以前,村干部的基本報酬來自村提留,由農民集體以“費”的形式負擔。但是受農戶拖欠等因素的影響,鄂東南H市L村和關中平原M縣D村的村組干部很少有機會能夠拿到這筆報酬。在當前的中國鄉村,以M縣D村為例,村干部的報酬以補貼(基本補貼占60%,績效補貼占40%)的形式發放,完全由國家財政負擔,享有(類)公務員的待遇。D村書記經過縣政府組織部組織的公務員招聘考試,已經取得公務員身份,名義上已經成為鄉鎮干部,每月工資3000多元。村主任作為村里的正職干部,每年最多可獲得補貼26400元,其中:基本補貼每月1320元,績效補貼一類每年10560元,二類8448元,三類6504元。村里的副職干部每年最多可獲得補貼15840元,其中:基本補貼每月792元,績效補貼一類每年6336元,二類5702元,三類5069元。按照地方政府的干部補貼政策規定,如果是書記和主任一肩挑,每年最多可獲得補貼31200元,其中:基本補貼每月1560元,績效補貼一類每年12480元,二類11232元,三類9984元。村干部報酬由國家財政撥款負擔,意味著村干部被吸納進國家正式的官僚行政體制當中,享受類似國家干部的財政待遇,成為隸屬鄉鎮政府管轄的基層官僚,自然會對他們的工作面向產生深遠影響。如果說游離在“當家人”和“代理人”之間的村干部,之前的工作面向主要側重于村莊層面,偏重“當家人”的身份屬性,而現在的他們則會明顯向代理人的角色轉移,側重于鄉鎮層面。
工資報酬類公務員化使鄉鎮政府更有理由將村委會和村干部作為派出機構和正式干部加以管理,這使村干部職業化進一步表現為中心工作和日常工作相結合的考核制、“坐班+考勤”相結合的干部管理制。鄉鎮政府對D村干部的考核指標與M縣對鄉鎮政府的考核指標高度雷同化,基本上是上級政府對下級政府考核指標的層層分解。2016年鄉鎮政府考核D村干部的指標包括黨的建設、信訪穩定、環境綜合整治、重點項目建設和招商引資、新農村建設、計劃生育、新農保、新合療、新農小(小額人身保險保費征收)、創新社會治理、兩學一做、脫貧攻堅和其他工作(全力做好重點項目建設、征地拆遷、環境保障等工作),其中信訪穩定和計劃生育被定為“一票否決”的任務指標,而脫貧攻堅則是必須完成的政治任務。在這些任務指標中,環境綜合整治等工作又被上升為階段性的中心工作,市縣政府要對鄉鎮政府進行明察暗訪,村委會要協同鄉鎮政府進行自查迎檢活動。為了在爭優創先的環境綜合整治活動中取得優異成績,鄉鎮政府一方面動員政府部門的工作人員走上街頭,親自參與街道衛生整治,為村干部做好表率,并安排包村干部下村督促監督村干部積極履行職責;另一方面多次召開環境綜合整治流動現場辦公會,鎮領導親自帶領各行政村的干部到下轄村開展現場參觀和檢查活動,對工作不力的村干部直接提出批評整改意見。透過這些活動可以發現,鄉鎮政府與村委會之間的關系受壓力型體制的影響依然很大,鄉鎮政府的任務指標直接被分解到各個行政村,由村干部負責具體的實施。此外,鄉鎮政府還對村干部實施非常嚴格的“坐班+考勤”相結合的管理制,要求村級組織制定《某某村坐班工作制度》和《某某村坐班人員工作職責》,“把村干部當作機關干部用”,他們需要和鄉鎮干部一樣執行“5+2”“白+黑”的坐班值班制度。村干部周一到周六都要堅持坐班,一方面迎接上面檢查、完成上級政府安排的任務、處理好村民反映的事務;另一方面要填寫和制作各類報表、整理檔案、記錄信息。周日則要安排干部正常值班。同時,鄉鎮政府要求村干部的電話要保持24小時暢通,晚上也要做好應對緊急事務的準備工作。對村干部的坐班值班等考勤情況,鄉鎮政府還會隨時進行抽查,將無故缺勤的村干部予以通報批評,并納入年終考核,跟補助津貼相掛鉤。
韋伯認為科層化的官僚制應該奉行“理性主義”的運作原則,組織體系中有明顯的專業分工與層級化,呈現出職務運作部門化、職業活動專業化、業務執行規則化和程序化等基本特征。[25]村級組織的科層化主要表現為三個方面:一是組織內部層級明顯、村干部分工明確,村級組織中的“條塊關系”漸趨清晰。在M縣D村,村黨委書記主持三委(村黨委、村委會與村監事會)全盤工作,主管干部管理、黨員教育、各大組織、精神文明建設和維穩工作;村委會主任負責村委全盤工作,主管經濟發展、產業調整和新農村建設;村委會4個副職干部,每人最少分管3項工作,最多分管15項工作,內容涉及社會保障、農業科技、公益事業、救濟、合作醫療、保險征收、果樹隊、企業、征兵、治安、調解、文化娛樂、宅基地管理、環境衛生、美麗鄉村、道路機井、自來水、抗旱、防汛、綠化、污水處理、計劃生育、村部衛生、遠程教育等。村黨委書記是村級組織的核心,村委會主任是次核心,副職干部接受書記和主任的領導與管理。同時,縣鄉政府在每個行政村聘有人民調解員和清潔員,分別負責民間糾紛調解和村莊環境衛生工作,接受鎮司法所和環境整治辦公室的領導;在村民小組聘請有計生專員,接受鎮計劃生育辦公室的領導。這些人員的工資都由地方財政負擔,實行雙向管理。二是村級組織的工作重心不是行政村內部的群眾自治性事宜,而是鄉鎮政府部署的指標任務,鄉鎮政府與村級組織的上下級關系科層化、制度化。三是村干部在執行上級下派任務時越來越重視法律法規和政策文件的治理價值,除非遇到特殊情況否則就不愿意再調動人情、面子和常理等私人和民間的治理資源,以此來回避靈活執行政策所潛在的上級政府追責的政治風險和村民依法護權的社會風險。
其次是惠農政策下鄉與服務型村級組織建設。行政的基本職能是國家意志的執行,其具體表現形式即是國家政策的執行。在農業稅費時期,汲取型政策下鄉遭到農戶抵制的現象時有發生,村干部在壓力型體制下為完成任務不惜動用人情、面子等私人資源。后稅費時代,國家政策由汲取型轉向反哺型,這些惠農政策又可分為兩種類型:一是普惠型的惠農政策;二是遴選型的惠農政策。普惠型的惠農政策,指的是滿足設定條件的農戶均可以享受的國家政策,如糧食直補、農村合作醫療、農村養老保險等。糧食直補,只要農戶擁有承包地或正在從事農田耕作,國家財政部門就可以直接通過銀行賬戶將補貼資金劃撥到農戶卡上,經費完全不經過各級政府部門。農村合作醫療和養老保險等惠農項目則是在農戶自愿的基礎上,他們繳納相應的款項才能享受的實惠。遴選型的惠農政策,指的是資格條件相對模糊,申請人需要經過申請、組織審核、內部評比、公示公布等程序才能享受的國家政策,如農村低保和精準扶貧等。
兩種類型的惠農政策遵循不同的“下鄉”規律。普惠型的惠農政策下鄉,村級組織主要負責信息登記、資料整理、名單上報等服務性工作。這些政策的執行,不僅意味著行政已下鄉,而且還入了戶,國家已經能夠借用現代化的科技手段避開各級政府,直接對接數以億計的分散農戶。遴選型的惠農政策下鄉,村級組織要將鄉鎮政府下達的指標進一步分解到各個自然村或村民小組,在鄂東南H市L村由村干部負責監督理事會以公平民主的方式確定符合條件的農戶或村民,在關中平原M縣D村由組干部負責召集小組里的村民代表討論決定指標分配。然后,村級組織將收集上來的農戶名單進行審核后上報給鄉鎮政府。因此,遴選型的惠農政策下鄉,雖然最終也實現了進村入戶的惠農目標,但是相比普惠型的惠農政策而言,經過了理事會或村民小組的環節,需要行政與自治的有機銜接才能取得良好的惠農效果。在執行這些惠農政策的過程中,村級組織主要承擔的是上傳下達的服務功能,從事的主要是信息整理和反饋工作。相關政策的推行,加快推進了服務型村級組織建設,使村級組織日漸具備明顯的公共服務職能。
最后是村組織的依附性地位與自治功能虛化。隨著政策下鄉的是各種財政資金以“項目”和“專項”的形式向下分配,項目下鄉日益成為一種國家治理體制。[26]稅費改革后,鄉鎮政府的稅源銳減,財政入不敷出,財政開支主要依賴上級政府的轉移支付,成為高度依賴縣級政府的“政權依附者”。[27]鄉鎮政府的行為模式也由過去的“要錢”“要糧”變為“跑錢”和借債,與農民的關系變為松散的“懸浮型”,社會治理能力弱化。[28]鄉鎮政府遇到的財政困境和治理難題,也會向下延伸對村級組織產生深遠影響,鄂東南H市L村和關中平原M縣D村自然也不例外。L村和D村的人口都超過3000人,但村級辦公經費每年均不足3萬元,遠遠無法滿足村級組織正常運轉的資金需要。為此,村黨支部書記的主要任務就是向上“跑項目”,以項目資金來填補村級組織的財政缺口。在“跑項目”的過程中,村級組織就會與縣鄉政府形成庇護關系。[29]庇護關系本質上是一種不對稱的等級關系,庇護的提供者是掌握經濟、政治和社會資源的利益主體,他們利用自身的資源和地位對資源稟賦較差的利益主體提供幫助,而受庇護的利益主體則會給提供庇護的利益主體以他們需要的相應的回報。[30]村級組織作為項目運作中的受益者,就會在“跑項目”中喪失一定的主體性,依附于縣鄉政府,成為縣鄉政府在鄉村中發生現實作用的派出機構,配合完成上級政府所分解、下派的任務指標。只有以上級政府發起的晉升錦標賽[31]設定的任務指令為工作重心,不斷向上級政府證明項目落地確有實效,能夠成為其政績構成指標,村級組織才能跑到更多項目。
然而,“跑項目”成效與社會治理能力提升之間并不必然是正相關關系。中央財政項目轉移支付,絕大多數需要地方政府提供配套資金,但是中西部地區市縣兩級政府的財政幾乎都不寬裕,往往都是口頭支票。此外,以為農村提供公共服務為基本目標的“一事一議籌資籌勞”等政策還需要向村民集資才能得到真正實施。而在后稅費時代,國家政策的中心是“給”不是“取”,農民已經習慣于“要”而不愿“出”,“一事一議”籌資籌勞等政策下鄉,幾乎很難調動議事主體(村民)的積極性,培育、提升他們的議事能力,才會遭遇“議難決、決難行”的困境。[32]在鄂東南H市L村,村委會在取消農業稅費之后基本上沒有再向農戶籌到過款;在關中平原M縣D村,村委會的籌資籌勞活動也基本上以失敗告終。為此,村級組織在申報項目時就會虛報規劃款項和支出金額,還會采取以后續項目經費填補前面實施項目虧欠款的辦法來推進項目。這些項目的實施,不能調動村民的參與積極性,雖然在客觀上改善了農業生產和農村發展的條件,增進了農民福利,但是項目下鄉的意外后果頗多,政策執行效果偏離政策設計意圖的現象頻發。[33]
行政下鄉是國家基礎權力建設的重要內容。綜上可見,當前的國家基礎權力建設是單向度的,忽視了地方社會的復雜性和農民公共服務需求的多樣性,未能與地方精英和民眾進行充分的溝通協商,雖然行政下鄉入戶加強了國家對地方社會的監控能力,強化了農民對國家的認同,但也在客觀上消解了村民委員會的自治能力,弱化了地方社會的主體性。然而,理想的國家基礎權力建設應該是雙向的,不僅是國家行政權力的下移,而且是地方自治權力的培育和發展,是行政權力與自治權力協同增長,共同推進社會治理的現代化。