一 問題的提出

在中華帝制時代，雖然皇權(quán)總是試圖將其統(tǒng)轄勢力不斷向城外地區(qū)擴(kuò)展，但是受官吏人數(shù)和財政能力的制約，從未取得長期的成功，城市和鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出二元分治的治理格局：城市是官員所在的非自治地區(qū)，而鄉(xiāng)村則是無官員的自治地區(qū)。^[3]由此，中國社會存在著兩種秩序和兩種力量：一是“官治秩序”和國家力量；二是“鄉(xiāng)土秩序”和民間力量。前者以皇權(quán)為中心，自上而下形成等級分明的梯形結(jié)構(gòu)；后者以宗族為中心，形成蜂窩狀的村落自治共同體。^[4]傳統(tǒng)中國確立起的官僚政治體制是韋伯所謂的“有限官僚制”，中央任命的正式官員至于縣官，縣以下不存在正式行政單位，鄉(xiāng)村公務(wù)由地方自治單位的人民自理。^[5]這種觀點(diǎn)成為認(rèn)識傳統(tǒng)中國政治體制中行政與自治關(guān)系的理想類型，在社會學(xué)、歷史學(xué)和政治學(xué)中均產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，構(gòu)成詮釋國家政權(quán)建設(shè)與地方自治單位關(guān)系的邏輯起點(diǎn)。

國家政權(quán)建設(shè)理論由查爾斯·蒂利提出，指的是政權(quán)的官僚化、滲透性、分化以及對下層控制的鞏固。杜贊奇認(rèn)為清末新政以來，國家權(quán)力企圖進(jìn)入華北農(nóng)村，改變了鄉(xiāng)村社會的政治、文化和與社會聯(lián)系，其過程與查爾斯·蒂利所研究的近代早期的歐洲相似，政權(quán)建設(shè)的內(nèi)容包括國家政權(quán)的官僚化與合理化、國家為軍事和民政的發(fā)展擴(kuò)大財源、鄉(xiāng)村社會為反抗政權(quán)侵入和財政榨取而不斷斗爭，以致國家為鞏固其權(quán)力與新的“精英”結(jié)為聯(lián)盟。政權(quán)建設(shè)破壞了“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”，原本與鄉(xiāng)村共同體聯(lián)系密切、代表所在社區(qū)利益、以保護(hù)所屬社區(qū)免遭國家政權(quán)侵犯的保護(hù)型經(jīng)紀(jì)紛紛退出村莊政治舞臺，視鄉(xiāng)民為利潤榨取對象、極具貪婪性與掠奪性的營利型經(jīng)紀(jì)抑或掠奪型經(jīng)紀(jì)逐漸興起。^[6]國家政權(quán)建設(shè)破壞了地方自治單位的完整性，使政治雙軌制變?yōu)檎螁诬壷疲斐闪宿r(nóng)村基層行政的僵化。^[7]同時，伴隨著國家政權(quán)建設(shè)而來的法律下鄉(xiāng)，使鄉(xiāng)土社會尚未能獲取法治的好處，“而破壞禮治秩序的弊病卻已先發(fā)生了”^[8]。總體而言，20世紀(jì)三四十年代，民國政府推行的政權(quán)建設(shè)使國家權(quán)力侵入鄉(xiāng)村，打破了行政、自治并存的雙軌政治模式，卻未能建立起高效的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，國家政權(quán)建設(shè)獲得的合法性難以抵消其負(fù)面影響所帶來的合法性消耗，以致失去基層民眾的支持。

中華人民共和國成立以后，鄉(xiāng)村治理體制歷經(jīng)系列變革。1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開 建立鄉(xiāng)政府的通知》明確要求實(shí)行政社分開，并在原有公社的基礎(chǔ)上建立鄉(xiāng)人民政府；同時規(guī)定，村民委員會是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立。1987年11月，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布，進(jìn)一步明確指出“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會是指導(dǎo)、支持和幫助關(guān)系，村民委員會要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作。至此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會的關(guān)系正式確立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是中國行政體制的最末端機(jī)構(gòu)，村民委員會是村民自治組織，“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理模式由此形成，國家行政權(quán)力與村民自治權(quán)力的邊界在法律上已很清晰。村民自治制度作為國家政治體制的一項重大改革，被寄予厚望，“有了村民委員會，農(nóng)民群眾按照民主集中制的原則，實(shí)行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實(shí)踐。他們把一個村的事情管好了，逐漸就會管一個鄉(xiāng)的事情，把一個鄉(xiāng)的事情管好了，逐步就會管一個縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力”^[9]。因此，村民自治被看作是中國憲政制度的巨大創(chuàng)新^[10]，能夠使農(nóng)民的民主素質(zhì)得到提升，民主能力得到訓(xùn)練，長此以往就能對國家層面的民主做出巨大的貢獻(xiàn)。^[11]沿著村民自治的民主化研究路徑，民主上移得到推崇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選受到關(guān)注。^[12]但是，經(jīng)過多年的實(shí)踐探索之后，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選未能得到普遍推廣，而且還引發(fā)了“村民自治走進(jìn)死胡同”的質(zhì)疑。^[13]

21世紀(jì)以來，民主取向的村民自治研究日漸式微，治理取向的村民自治研究逐漸興起，治理取代民主成為村民自治研究關(guān)注的核心話題。孫立平在研究村干部配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成國家征購糧任務(wù)時發(fā)現(xiàn)，權(quán)力行使者習(xí)慣于將人情、面子和常理等日常生活原則與民間觀念引入正式權(quán)力的行使過程中，通過“正式權(quán)力非正式運(yùn)作”的辦法來完成上級下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)。^[14]這使鄉(xiāng)村干部的權(quán)力資源問題以及正式制度與非正式規(guī)則的關(guān)系問題進(jìn)入研究者的視野。張靜在國家政權(quán)建設(shè)的框架里分析了鄉(xiāng)村社會諸制度的運(yùn)行狀況，提出“鄉(xiāng)村社會的沖突問題，根源在于實(shí)際運(yùn)行的一系列制度規(guī)則的缺陷”，應(yīng)該確立現(xiàn)代公共治理規(guī)則在鄉(xiāng)村社會治理中的主體性地位。^[15]隨著行政科層化的治理改革成為推動中國社會建設(shè)的根本機(jī)制，改革前的總體性支配權(quán)力已經(jīng)被一種技術(shù)化的治理權(quán)力所替代，國家層面出臺的法律法規(guī)及規(guī)章制度越來越具體、詳細(xì)，人情和面子等非正式規(guī)則的運(yùn)作空間大為壓縮，現(xiàn)代公共治理規(guī)則的價值得到推崇。但是，依法行政的推進(jìn)和技術(shù)治理的興起，一方面加重了村委會的行政化、官僚化色彩，村級組織的科層化、正式化程度不斷提升；另一方面使正式制度與村落社會非正式規(guī)則的不兼容問題進(jìn)一步凸顯，正式制度的治理價值未能得到發(fā)揮，反而使村干部陷入“老辦法不能用，新辦法不管用”的尷尬狀態(tài)。

“鄉(xiāng)政村治”模式確立的國家政權(quán)建設(shè)與地方自治單位之間的理想狀態(tài)遭遇挑戰(zhàn)，行政與自治的邊界更趨復(fù)雜：一方面，2003年以來中央政府因財政收支狀況根本好轉(zhuǎn)，開始實(shí)施“親民生”替代“親資本”的政策，糧食直補(bǔ)、合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險等惠農(nóng)政策逐步推出并得到越來越嚴(yán)格的執(zhí)行，“行政下鄉(xiāng)”進(jìn)村入戶的現(xiàn)象增多；另一方面，村委會的社會治理功能更加弱化，不僅旨在解決農(nóng)村公共品供給問題的“一事一議”籌資籌勞等惠農(nóng)政策難以得到根本實(shí)施^[16]，而且村干部在村莊矛盾糾紛調(diào)解中奉行不出事、不得罪的權(quán)力運(yùn)作邏輯^[17]，村民自治的形式化色彩加重。在以村委會為治理主體的村民自治實(shí)踐陷入困境的時候，以自然村和村民小組為單位的“微自治”^[18]開始興起，自治單位/權(quán)力下沉的現(xiàn)象日益增多。行政下鄉(xiāng)意味著什么？自治下沉是新生事物嗎？應(yīng)該如何看待行政與自治的邊界從而辯證詮釋國家政權(quán)建設(shè)與地方自治單位的關(guān)系成為本文關(guān)注的核心問題。

接下來，筆者將以自己及所在團(tuán)隊近年來在鄂東南和關(guān)中平原農(nóng)村地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)為基礎(chǔ)，以鄂東南H市（縣級市）L村和關(guān)中平原M縣D村為主要案例，討論行政下鄉(xiāng)與自治下沉的表現(xiàn)形式，詮釋國家政權(quán)建設(shè)與地方自治單位的辯證關(guān)系。鄂東南H縣的鄉(xiāng)村在2005年社會主義新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略推出以后，取消了村民小組長，紛紛以自然村為單位成立社區(qū)建設(shè)理事會，其中，L村的劉家灣是最先建立理事會的自然村，L村是一個行政村，下轄7個自然村。關(guān)中平原M縣的鄉(xiāng)村迄今仍保留著完整的村組建制，村民小組仍設(shè)有三個正式職位：組長、文書（會計）和支部書記。其中，L村下轄5個自然村8個村民小組。