四 中國藥物政策建設的目標和背景分析

（一）藥物政策的目標分析

1.藥物政策在政策體系中的位置

藥品產業的發展最終還是為健康目標服務，因此藥物政策體系基本定位首先是衛生政策，然后才是產業政策。從政策層級判斷，藥物政策體系是中長期指導性政策，高于對藥品某一領域做規定的法律法規和政策文件，并統籌協調這些具體政策。從政策內容判斷，藥品領域的政策涉及藥品生產、流通、使用、監測、籌資等一系列環節，其中生產、流通相關政策可歸為產業政策，使用、監測、籌資等則可歸為衛生政策的一個部分。作為產業體系的組成部分，政府應鼓勵藥品生產、流通企業的健康發展。作為衛生政策體系的一部分，政府應保證患者對藥品的需求及時滿足。按照我國社會經濟發展的總體要求，各項物質生產最終是要滿足人民群眾不斷增長的物質文化需求，尤其“健康是人全面發展的基礎，關系千家萬戶幸福”。因此產業環節政策需要向衛生環節政策讓步。

2.我國藥物政策的目標

根據國際經驗可以包括：（1）衛生目標。藥物政策作為衛生政策的一個部分，要服從衛生事業發展的總目標。即促進人群健康、降低醫藥費用負擔、提高人群滿意度。為實現這一目標，藥品要具有良好的供應途徑、具有合理的價格、良好的籌資和費用分擔政策、確保藥品質量、保證使用合理和安全。針對難以診療的疾病，需要積極研發新的有效藥品。（2）產業目標。從產業角度，政府應創造環境，鼓勵藥品生產、流通企業的健康發展，創造產業價值。尤其我國是13億人口的大國，藥品需求巨大，建立本國藥品產業即可促進工業發展，又可更好地保證用藥供應和安全。同時優良的產業體系，對于控制藥品成本，進而控制患者治療費用具有重要的作用。（3）安全目標。部分藥品和疫苗，直接關系生命安全，或使用廣泛，關系全民族健康水平，關系國家安全。

（二）我國藥物政策體系的階段性目標分析

1.階段性政策目標

由于中國是一個大國，藥品產業的發展具有重要意義，涉及衛生系統的長期可持續發展和國家安全，故社會各界均建議醫藥產業發展作為第四個具體目標。按新醫改方案規劃到2020年，藥物政策體系建設的階段性目標可界定為“以國家基本藥物制度為核心初步形成藥物政策體系模板”。其中具體目標包括：（1）提高藥品的可及性；（2）提高藥品質量；（3）促進合理用藥；（4）健全醫藥產業體系。

2.關于政策主要內容的建議

參考國際經驗和對藥物政策體系目標界定的結果，中國藥物政策體系核心內容包括：基本藥物制度；藥品籌資機制；藥品定價政策；藥品供應系統；藥品質量監督監管；合理用藥政策；藥品產業政策；醫藥創新政策。

（三）建設藥物政策體系需考慮的國情背景

1.我國生產力和社會發展總體水平不高

經過30年改革，醫藥創新能力仍然低下，就業仍然是重要的社會問題，藥品拉動經濟、促進就業的經濟功能仍然會被政府繼續使用。尤其目前社會經濟處于轉型時期，眾多深層次社會問題涌現，部分領域社會矛盾激化，維穩力度空前加大，導致政府對藥品生產經營領域管制意愿和管制能力下降。

2.醫藥工業的發展歷史相對較短

絕大多數醫藥企業是改革開放之后建設成立，部分政策具有歷史痕跡。尤其是藥品質量標準老化、仿制藥質量水平不高等政策問題，需要時間來逐步調整完善。由于人才隊伍、技術能力以及政策環境的建設均需要長期的建設過程，企業生產能力和研發水平短期內難有快速提升。

3.醫療保障水平總體不高，醫藥衛生體制改革尚未成功

以藥補醫賦予了藥品在醫院運行中特殊的經濟補償功能，必然導致藥價高于常規流通體系下的價格水平。新醫改致力于破除以藥補醫，但根據醫改進度和復雜程度，在2020年之前“以藥補醫”機制仍將廣泛存在，并且出現各種新的形式。

4.醫藥需求快速釋放對個人和社會的經濟承受能力均帶來考驗

全球藥物研發不斷取得突破，提供了新的治療手段，進一步加劇了藥品經濟負擔上漲壓力。尤其在經濟水平不高、結構不良、轉型緩慢的外部環境下，藥品價格和費用控制問題將在相當長一個時期成為政府關注的焦點。

此外，網絡、信息化，提高了全民健康意識，但國家治理體系尚不完善，藥品相關管理部門所承受的各方社會壓力將持續增加，迫切需要改變管理思路和管理方法，建設現代化的藥品領域治理體系。