二、 中國共產黨領導的新民主主義革命時期的審計制度

中國共產黨領導的新民主主義革命時期經歷了中國共產黨成立及大革命時期、土地革命戰爭時期、全民族抗日戰爭時期和解放戰爭時期等階段。在每個階段，審計制度設立的具體形式和審計內容有所差異，但審計監督均發揮著重要作用。

（一） 中國共產黨成立及大革命時期的審計探索

安源路礦工人俱樂部成立的經濟委員會審查部，是中國共產黨成立后最早領導設立的審計監督機構。1922年5月，安源路礦工人俱樂部成立。俱樂部通過收取部員繳納的會費，接受路、礦兩局發給的津貼等，獲得了較大數量的資金。1923年4月，俱樂部成立了直接隸屬于最高代表會議的經濟委員會，其下設的審查部負責審查俱樂部一切經濟收支，每月對會計股等的賬簿審查一次，審查結果向全體部員公開。第一屆審查部主任由俞漢華擔任。1924年8月，俱樂部舉行第二次換屆選舉，決定將審查部從經濟委員會劃出，單獨成立經濟審查委員會，專司審查經濟職能。

1925年“五卅運動”發生后，中國共產黨領導成立了省港罷工委員會，其下設立審計局，與財政委員會、法制局、干事局等機構并列，同為省港罷工委員會的辦事機構。這是中國共產黨領導下成立的最早以“審計”命名的機構，由黃少文擔任第一任審計局長。1926年3月29日，省港罷工委員會公布了《審計局組織法》，對審計局的人員構成及職責等做出規定。注41審計局直接隸屬于省港罷工委員會，有權審計省港罷工委員會各機關所有經常費用。通過開展審計工作，使經費開支得到有效監控，為中國共產黨領導的罷工運動提供了有效保證。

這個時期的審計工作處于探索階段，為貫徹黨的決議、保障黨的各項斗爭政策落實等發揮了重要作用，也為土地革命戰爭時期中國共產黨領導下的蘇區審計工作積累了經驗。

（二） 土地革命戰爭時期的審計

1927年4月，中國共產黨第五次全國代表大會后的中央領導機構中，設立了中央審計委員一職，阮嘯仙任委員。1928年7月，黨的第六次全國代表大會通過的《中國共產黨黨章》中專門規定：“為監督各級黨部之財政，會計及各機關之工作起見，黨的全國大會，省縣市代表大會選舉中央或省縣市審查委員會。”據此，大會成立中央審查委員會，中共中央委員劉少奇任中央審查委員會書記，孫津川、阮嘯仙、張昆弟任中央審查委員會委員。1932年8月，中央人民委員會第22次常務會通過《財政部暫行組織綱要》注42，規定在中央財政人民委員部設審計處，省財政部設審計科，阮嘯仙任中央機關審計處處長。審計處的職責是審核國家總預決算，檢查簿記，審核國家預備支出、國庫現金及存款事項。為加強對黨內經費的審計監督，1934年1月，黨的六屆五中全會選舉了黨的中央審查委員會，林伯渠、阮嘯仙、滕代遠任委員，并由林伯渠擔任中央審計委員。

1933年9月，中央人民委員會第49次會議決定成立直接隸屬該委員會的審計委員會，獨立于財政部門。1934年2月，第二屆中央執行委員會第一次會議決定把預決算的審查與批準權劃歸中央執行委員會，中央執行委員會下設中央審計委員會，與中央人民委員會、中央革命軍事委員會、臨時最高法院等并列注43，第一任中央審計委員會主任是阮嘯仙。同時，經毛澤東主席簽署，頒布了蘇區第一部審計法規《中華蘇維埃共和國中央政府執行委員會審計條例》注44，條例共19條，規定了審計職權、審計體制、審計范圍和任務、審計工作報告制度、審計程序、審計處理和復議辦法以及委托審查等。這一時期，中央審計委員會開展了預算決算審計，加強了對國家企業、群眾團體的財務收支審計，并重點揭露了一些重大的貪污案件線索。中央審計委員會的一些審計結果還刊載在蘇區報紙上，審計工作具有很高的透明度和公開性。

臨時中央政府做出建立審計制度的規定后，各革命根據地積極落實。鄂豫皖、川陜、左右江、湘鄂西等革命根據地都建立了專門的審計機構或負有審計職能的監督審查機構，有的還結合自身實際制定了審計工作要求和規定，對根據地各級機關的財政開支、經濟活動以及有關機構等進行審計，保證了根據地的建設和有關軍事斗爭的開展。

在這個時期，審計制度已成為中國共產黨政權建設的重要組成部分。審計工作始終圍繞革命根據地經濟建設和反“圍剿”軍事需要進行，這個時期所開展的審計活動以及采用的審計方式方法，如就地審計、報送審計、授權審計、委托審計等，都對中國特色社會主義審計制度的建設和發展產生了深遠影響。

（三） 全民族抗日戰爭時期的審計

1937年2月，中華蘇維埃臨時中央政府設立審計委員會，由謝覺哉擔任審計委員會主席。各革命根據地的軍隊和地方政府，相繼成立審計機構。全民族抗日戰爭時期，中國共產黨領導下的抗日根據地在極其艱苦的條件下堅持敵后抗戰，既要抗擊日本侵略者，又要保持有生力量。為此，維持基本的財政供給、嚴格執行財政預算、嚴格把關財政收支、嚴格遵守財經紀律顯得越來越重要。從中國共產黨對審計工作的領導和方針以及陜甘寧、晉察冀、晉綏、晉冀魯豫、山東、華中等根據地審計制度的建設實踐看，審計工作始終以堅持服務戰爭需要、保障后勤供給為基本方針，所建立的審計機構大多設立在財政部門之中，如陜甘寧邊區政府審計機構歷經多次變更后，1942年7月恢復為邊區政府財政廳審計科建制。同時，由于戰爭形勢的變化，審計機構的存續也不夠穩定，時有撤銷和恢復，但都充分考慮戰時體制的實際情況。與各抗日根據地黨、政、軍、民聯合的政權結構相適應，審計機構也由黨、政、軍人員共同參與，既適應了戰時高度統一的組織體系的需要，也便于與各部門配合開展審計工作。

這一時期，各抗日革命根據地都制定了專門或包含審計工作等內容的審計法規，如1942年1月，陜甘寧邊區政府發布了《陜甘寧邊區縣政府組織暫行條例》，對審計機構的設置和審計工作任務做了規定；1943年2月20日，晉察冀邊區行政委員會財政處頒布《審計員辦事規則》注45，對派駐各專屬審計員的工作做出具體規定；1944年4月1日，晉綏邊區頒布《審計條例》，對組織與權限、預決算審計以及糧秣審計、被服審計等規程做了詳細規定，建立了各根據地中比較完整的審計法規體系注46；等等。從這些審計法規制度的內容看，大都將財政收支和預決算納入審計監督的對象之中，并對審計方法、審計組織、預決算審計程序和金庫審計等做出了規范。

表1-1  全民族抗日戰爭時期各邊區審計制度建立情況注47

（四） 解放戰爭時期的審計

解放戰爭時期，各解放區審計機構的設置并不統一，審計體制也不盡相同，但都根據所在區域的政治、軍事、經濟等方面的具體情況，建立了符合本地實際的審計體系，不少解放區設立了由軍、政、黨負責人組成的審計委員會，作為實際領導審計工作的權力機構。注48但由于當時審計業務比較簡單，人員較少，在財政部門內設立審計機構的情況較普遍，既便于協調財政、審計業務，也可以節約機構運行成本。如1948年9月華北人民政府正式成立，同年10月開始實施的《華北人民政府各部門組織規程》規定財政部與華北財政經濟委員會分設，并授權華北財政經濟委員會掌管審計事項，但實際對審計事項的處理仍歸財政部負責；1949年5月，進一步明確華北人民政府的審計機構是財政部審計處。

這一時期，各解放區緊緊圍繞黨的目標任務和解放區建設中心工作，不斷健全和完善各項法規制度，推動了審計制度的不斷發展和完善。如1946年9月，陜甘寧邊區自治憲法草案提出要厲行審計制；1948年3月，陜甘寧晉綏邊區頒布《陜甘寧晉綏邊區暫行審計規程（草案）》，10月頒布《陜甘寧晉綏邊區暫行審計條例》；1948年2月，晉冀魯豫邊區頒發了《邊區級黨政民學審計制度》，7月晉冀魯豫邊區政府和晉察冀行政委員會冀魯豫行署頒布《審計制度（草案）》；1949年3月，華北人民政府頒布《華北區暫行審計規程》，5月發布《華北區暫行審計規程施行細則（草案）》，7月正式發布并實施《華北區審計規程》等。這些審計法規，有效地指導和規范了審計實踐發展。

這一時期解放區的審計工作服從戰時統一財政收支、加強財政管理和嚴肅財經紀律的需要，針對解放區的財政收入主要用于解放戰爭及行政支出的狀況，都以支出預決算審計為重點，突出事前審批職能，加強事中和事后檢查，通過開展財政收支、公營單位、軍費審計以及與其他部門進行聯合執法檢查等，監督各級政府、機關、學校、部隊的經費支出和財務制度執行情況，在穩定和發展解放區的財政經濟、支持解放戰爭、防止貪污浪費、保持廉潔奉公的革命本色等方面發揮了積極作用。