三、 中國特色社會主義審計制度的建立和發展

1949年中華人民共和國成立之初，承續革命根據地和解放區審計工作的做法，中央和地方財政部門內部設有審計機構。實行計劃經濟體制后，審計監督由財政部門的監察機構和業務管理機構結合財政管理分別行使。1982年12月，第五屆全國人民代表大會第五次會議公布施行的《中華人民共和國憲法》，正式確立實行審計監督制度，翻開了中國審計的新篇章。

（一） 改革開放初期審計制度的建立

1978—1985年是中國改革開放初期。1978年，黨的十一屆三中全會做出了把工作重心轉移到經濟建設上來的戰略決策，確定了進一步發揚社會主義民主和健全社會主義法制的任務。1982年，黨的十二大提出了建設有中國特色社會主義的重要思想，確定了經濟建設的戰略目標、戰略重點、戰略步驟和方針政策。1984年10月，黨的十二屆三中全會通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》，提出要進一步貫徹執行對內搞活經濟、對外實行開放的方針，加快以城市為重點的經濟體制改革的步伐。這一時期，適應加強財政經濟管理、建立健全經濟監督機制、維護國家財經法紀、保障改革開放和經濟建設健康發展的客觀要求，國家審計制度應運而生。

1． 憲法確立國家審計制度

1981年5月，時任國務院副總理姚依林在全國財政工作座談會上指出，制止財政上的“跑、冒、滴、漏”，制止貪污浪費，大力加強財政監督十分必要。要嚴格財經紀律，把過去行之有效的好制度恢復起來。1982年1月12日，時任中共中央書記處書記胡喬木在給時任財政部部長王丙乾的信中指出，在調整國家機構期間，擬在國務院下設一審計機構（名審計局或審計院均可）。同年2月至3月，胡喬木受時任全國人大常委會副委員長、憲法修改委員會副主任委員彭真委托，在兩次就《憲法修改草案（討論稿）》向憲法修改委員會做出說明時，介紹了設立審計機關的必要性、審計機關的基本職責和審計獨立性，并指出審計獨立是絕大多數國家的通例，審計機關只服從法律，獨立行使財政監督權，不受行政機關干涉，修改草案的這個規定與審計機關作為國務院的一個機構不發生矛盾。1982年4月，載有實行審計監督制度和設立審計機關內容的《憲法修改草案》公布，向全國征求意見。1982年12月，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的新憲法，確定實行審計監督制度，明確規定了審計體制、審計機關的主要職責、審計監督的基本原則，標志著中國特色社會主義審計制度作為國家的一項基礎性制度安排確立起來。

2． 建立審計機關

1981年6月，財政部向全國人大常委會提交了《關于設立全國審計機構的建議》，建議在人大常委會下設派出審計機構，獨立行使審計監督權；國家審計機構直屬全國人民代表大會常務委員會領導，地方各級審計機構是國家審計機構的派出機構，接受同級人民代表大會預算委員會的檢查監督；審計機構對各地區、各單位的預算收支和經濟財務活動進行經常的、全面的、直接的審計監督；全國各級審計機構約需50萬人。1981年7月，國務院提出，應在財政部門設立審計機構，以加強財政監督。1981年10月，財政部向國務院提交了題為《關于建立全國審計機構的意見（討論稿）》的報告，提出了審計機構設置的三個方案：一是設立國家審計院或審計委員會，受全國人民代表大會常務委員會領導。其主要領導人由全國人民代表大會直接任命，并在各地方設立分支機構，實行垂直領導。二是設立國家審計部或國家審計總局，受國務院領導。其主要領導人由國務院直接任命，并在各地方設立分支機構，實行垂直領導。三是設立審計總局，受財政部領導。審計總局在地方設立分支機構，審計業務由總局垂直領導。1982年6月，財政部審計機關籌備組在向國務院報送的《關于籌建審計機關的報告》中提出，國務院設國家審計院，省、自治區、直轄市設審計院，縣、市設審計分院。之后，國家審計院這個名稱在一些文件中多次出現，如1983年1月，中共中央組織部下發《關于為國家審計院選調干部的通知》。1983年3月，國務院發出《關于地方各級審計機關設置和人員編制問題的通知》,指出“根據憲法的有關規定，國務院設立中華人民共和國審計署，省、自治區、直轄市人民政府設立審計局”。自此，審計署和審計局分別作為國務院和縣級以上地方各級人民政府審計機關的名稱被正式確定。1983年6月，第六屆全國人民代表大會第一次會議決定于明濤為審計署審計長。1983年9月15日，審計署成立。在隨后的兩年多時間里，全國縣級以上地方各級人民政府普遍建立起審計機關。1985年3月，第六屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議決定呂培儉為審計署審計長。到1985年年底，全國已建立起地方審計機關3007個，配備審計人員2．79萬名。

3． 積極探索開展審計工作

組建初期，審計署遵照國務院提出的“邊組建、邊工作”的方針，圍繞經濟工作中心，以促進增收節支、確保當年財政收支基本平衡為目標，對預算外資金的使用、企業虧損、生產經營中的損失浪費以及嚴重違反財政紀律等進行了重點審計。同時，開拓性地開展了財務收支審計、行業審計、專項資金審計、專案審計以及經濟效益審計試點等，審計監督工作邁出了堅實的第一步。如1983年審計署選擇天津鐵廠、淮海水泥廠、湖北省監利縣食品公司和北京市雙橋農場進行試審，這是審計署成立后第一次對工業企業、基本建設項目、商業企業和農業企業進行試點審計。1984年4月，為管好用好外資,審計署開展了聯合國世界糧食計劃署援助北京、上海等六城市發展奶類項目的審計工作,這是中國審計機關承擔的第一個外援審計項目。為探索對地方財政決算審計的路子，1984年8月至9月，審計署組織對遼寧省本級1983年財政總決算進行了試審。金融審計也開始起步,1985年審計署對農業銀行系統1984年度財務收支決算進行審計，先后審計了農業銀行總行、各分行和1330多個基層單位，共查處違規金額8．9億元。一些地方審計機關還嘗試開展了行政事業單位定期送達審計,1985年有17個省、自治區、直轄市學習湖北襄樊市審計局的經驗，在不同范圍內實行了行政事業單位定期送達審計。在試點審計的基礎上，初步建立起了行政事業單位財務收支定期審計、廠長離任經濟責任審計、承包經營責任審計、自籌基建資金審計等一些經常性審計制度，對實現審計工作經常化、制度化進行了有益嘗試。

從1983年開展審計試點至1985年年底的兩年多時間里，各級審計機關共審計8．13萬個部門和單位，檢查出違反財經法規金額約137億元，應上繳財政金額約34億元。其中，1985年審計查實百萬元以上違紀問題線索544件，萬元以上貪污問題線索158件，移送有關部門調查后，有1114人受到紀律處分或刑事處罰。審計監督在嚴肅財經法紀、糾正不正之風，促進改善管理、提高經濟效益，加強宏觀控制和管理方面，發揮了積極作用。

4． 逐步建立審計工作規范

1983年8月，國務院批轉了《審計署關于開展審計工作幾個問題的請示》，明確了審計機關創建階段的工作方針、管理原則、任務、職權，地方審計機關與本級人民政府和上級審計機關之間的關系，內部審計與國家審計之間的關系。1985年8月，國務院頒布《關于審計工作的暫行規定》，規定了審計機關的設置、領導關系、任務、職權、內部審計和社會審計以及審計程序、審計報告、審計結論和決定、復審申請等內容。在此期間，審計署依據《國務院批轉審計署關于開展審計工作幾個問題的請示的通知》和《關于審計工作的暫行規定》，結合審計工作實踐，陸續制定了一些審計行政規章，包括：1984年5月，審計署頒布了《關于對金融保險機構進行審計監督的通知》，明確了金融審計的管轄范圍；1985年10月，審計署頒布了《審計工作試行程序》，規定了審計機關的審計工作程序以及每一步驟的工作內容、要求和審計文書格式；為貫徹落實國務院《關于審計工作的暫行規定》賦予審計機關的處理處罰權，1985年12月，審計署、財政部和中國人民銀行聯合制發了《關于執行審計機關作出的繳款、扣款、停止財政撥款和銀行貸款處理決定的通知》；針對各地在執行國務院《關于審計工作的暫行規定》過程中提出的一些具體問題，審計署于1985年12月下發《關于執行〈國務院關于審計工作的暫行規定〉若干問題的通知》，進一步明確了各級審計機關依法進行審計活動應遵循的原則，并強調地方各級審計局受上級審計機關和本級人民政府的雙重領導。

（二） 從計劃經濟向社會主義市場經濟轉變時期的審計制度

1986—1993年，中國經濟體制逐步從計劃經濟向社會主義市場經濟轉變。這一時期，黨和國家有關社會主義建設、經濟體制改革和治理整頓的目標任務，對審計工作方針的形成與調整、審計實踐的深化和審計制度的發展產生了重要影響。1986年4月，第六屆全國人大第四次會議批準了國務院制定的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第七個五年計劃》，中國經濟發展戰略和經濟體制進入進一步由舊模式向新模式轉換的關鍵時期。1987年10月，中國共產黨第十三次全國代表大會系統闡述了社會主義初級階段理論，提出了以經濟建設為中心、堅持四項基本原則、堅持改革開放的基本路線，進一步明確和強調了經濟發展戰略的目標、中心和重點。1988年9月，黨的十三屆三中全會提出了治理經濟環境、整頓經濟秩序、全面深化改革的方針。1989年11月，黨的十三屆五中全會做出了進一步治理整頓和深化改革的決定。1992年10月，中國共產黨第十四次全國代表大會明確提出中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。這一時期,根據黨中央、國務院的指示，審計機關提出了“抓重點、打基礎”“積極發展、逐步提高”“加強、改進、發展、提高”等工作方針和指導思想，不斷健全審計組織體系，充實和深化審計內容，推動審計法制化、制度化建設，為嚴肅財經法紀、促進治理整頓、保障經濟體制改革順利進行等發揮了重要作用。

1． 健全審計組織體系

隨著審計工作的發展，審計機構逐步健全。在國務院的兩次機構改革中，對審計署的職能、內部機構都做出了一些調整，特別是設立了審計機關派出機構。一是為加強對分布于全國各地的中央企事業單位的監督，審計署在中央企事業單位集中的大中城市增設了派出審計機構。經國務院批準，1986年，審計署在上海、沈陽、武漢和廣州四個城市試設審計特派員及辦事處。特派員辦事處根據審計署授權執行審計監督任務直接對審計署負責并報告工作，其主要任務是負責對駐在省、直轄市及臨近地區的中央直屬企業事業單位和中央投資的大型基本建設項目的財務收支及其經濟效益，進行審計監督；參加審計署組織的對省、自治區、直轄市及計劃單列市財政收支審計等。至1994年，計劃設立的18個駐地方特派員辦事處已建立16個。二是在國務院各部門設立派駐機構。這是中國政府機構改革的產物。當時，考慮到國務院機構改革中可能會撤銷部門內部審計機構，削弱審計力量，為保留這支新組建的審計隊伍，審計署提出用審計機關新增的待分配編制，將各部門內部審計機構改為審計署派駐各部門的審計機構。1988年國務院機構改革后，審計署在國務院41個部門設置了派駐審計局。派駐審計局的主要任務是負責各部門所屬在京企業事業組織的財務收支及其經濟效益的審計，配合駐在部門的行業管理，組織指導駐在部門的內部審計工作。派駐審計局實行審計署和駐在部門雙重領導、以審計署為主的領導體制，人員編制和經費由審計署劃撥給駐在部門，后勤保障由駐在部門負責解決。

這一時期，國家審計隊伍不斷壯大。1988年4月，審計署聯合勞動人事部和財政部下發《關于各級審計機關增加編制和調配干部的通知》，規定5年內為審計機關增加編制5萬人，其中，審計署增加事業編制5000人，主要用于有關部門和地區的派出機構。至1988年年底，全國審計機關共有編制10萬名，其中，審計署人員編制規模6269名（含審計署駐地方特派員辦事處編制5300名、派駐審計局編制414名）。至1993年年底，全國共建立縣級以上審計機構3179個，實有8．1萬人，是1986年年初的2．8倍。

2． 建立各專業審計制度

在這一時期，國務院要求審計機關要“逐步做到以經常性的審計監督代替一年一度的財務大檢查”注49、要“有重點地開展審計工作，主要應做好公有制經濟和各級財政、金融的審計工作”、要“在高層次的宏觀管理監督上發揮作用”注50等。1985年8月31日，時任審計長呂培儉受國務院委托，向第六屆全國人大常委會第十二次會議做《關于審計機關建立以來工作情況的報告》，這是審計署成立后第一次向全國人大常委會做工作報告。1991年年底，審計署成立后制定的第一部審計工作中期發展規劃——《審計工作發展綱要（1991年—1995年）》頒布實施，為中國特色社會主義審計制度的發展提供了方向指引和思路。審計機關圍繞國家治理經濟環境、整頓經濟秩序的重大部署，有計劃地開展行業審計、專項資金審計、專項審計調查，逐步推行經常性的審計制度；審計領域由企業向政府部門、國家財政金融機構、基建投資、農業資金和利用外資等方面拓展；審計內容以真實合法性為主，同時嘗試向管理和效益方面延伸；強調以微觀審計為基礎，從宏觀著眼，發揮審計監督在宏觀管理中的作用。中國特色社會主義審計制度在經濟體制轉變過程中積極探索發展，突出體現在以下七個方面。

一是建立國有企業廠長（經理）離任經濟責任審計制度。1986年9月，中共中央、國務院頒發的《全民所有制工業企業廠長工作條例》規定，“廠長離任前，企業主管機關（或會同干部管理機關）可以提請審計機關對廠長進行經濟責任審計評議”。1986年12月，審計署下發《關于開展廠長離任經濟責任審計工作幾個問題的通知》，對廠長（經理）離任經濟責任審計的范圍、內容、程序和方法等做出了具體規定，這是經濟責任審計最早的文件規定。許多地方審計機關開展了承包經營責任審計，一些地方政府還做出了“先審計、后承包”“先審計、后兌現”的規定。1988年2月，國務院發布的《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》規定，“實行承包經營責任制，由國家審計機關及其委托的其他審計組織對合同雙方及企業經營者進行審計。”

二是建立黨政機關和事業單位財政財務收支定期審計制度。1987年，審計署發出通知，要求實行對黨政機關和事業單位財政財務收支的定期審計制度。1989年，審計署頒布《行政單位定期審計制度》。在當時的歷史條件下，這一經常性審計制度的建立，對于打開審計工作局面，樹立審計監督權威，具有重要意義。

三是建立對地方政府的財政收支審計制度。從1990年起，審計機關依照《中華人民共和國審計條例》的規定，獨立開展對下級政府財政收支的審計監督，財政審計不再與稅收財務物價大檢查結合進行。1990年，審計署組織全國審計機關對31個省、自治區、直轄市和計劃單列市1989年本級財政收支情況進行了審計。1991年，審計署確定了財政審計工作“推進制度化、法制化、規范化進程，逐步實現‘兩年審一次，一次審兩年’，當年審計覆蓋面達到三分之一左右”的目標。

四是實行固定資產投資項目開工前審計制度。1987年開始逐步實行自籌基本建設資金來源先審后批的制度，在自籌基建計劃下達之前，對預安排項目的資金來源進行審計，審計結果作為計劃部門審批計劃的依據。1992年，審計署、原國家計委和原建設部聯合發布《固定資產投資項目開工前審計暫行辦法》。1998年，為切實貫徹落實審計法，適應投融資體制改革的要求，突出審計重點，防范審計風險，審計機關停止了開展固定資產投資項目開工前審計。

五是建立國有金融機構財務收支定期審計制度。從1986年開始，審計機關以輪流審計的方式，每年審計一兩家國有金融機構的財務收支，重點查處違紀違規問題。從1990年起，開始實行對國有金融機構經常性審計。審計內容不僅包括財務收支，還包括信貸資金安全以及金融機構落實“約法三章”注51情況。

六是建立中外合資合作經營企業審計制度。適應中國利用外資規模不斷擴大的形勢和要求，1988年的《中華人民共和國審計條例》確立了對有國家資產的中外合資、合作企業的審計制度。1993年，審計署發布了《中外合資合作經營企業審計辦法》，推動和規范了中外合資合作企業審計工作。

七是建立國有企業資產負債損益審計制度。審計署成立之初，就把企業審計放在重要位置，重點審計不合理虧損、損失浪費、管理不善等突出問題。1986年，審計署第一次組織對全國3700個物資企業的審計，查出應上繳財政資金6．6億元。1987—1988年，審計署組織對1500個縣以上農資企業的審計，延伸審計1800多個基層供銷社，遏制了利用職權克扣、倒賣農資產品的行為，提出了改進農資專營、糾正行業不正之風的建議。1991年，審計署對67個大中型企業進行“兩個延伸”注52試點，企業采納審計提出的改進經營管理的意見后，當年就提高經濟效益2．7億元。1993年，審計署、原國家體改委、原國家經貿委聯合下發《全民所有制工業企業轉換經營機制審計監督規定》，進一步明確企業審計的重點是資產負債損益。同年，四川、天津、新疆等24個省、市、自治區對969戶中外合資合作經營企業進行審計，查出累計虧損33．7億元、潛虧4．1億元、給國家造成投資損失18．4億元。

3． 推進審計法律法規建設

1988年11月，國務院發布了《中華人民共和國審計條例》，自1989年1月1日起施行。該條例是憲法關于審計工作規定的具體化，為實現審計工作法制化、制度化、規范化打下了堅實基礎。審計條例規定了審計監督的三項原則：一是依法審計原則，即審計監督活動必須依法進行；二是獨立審計原則，即審計監督權是國家的一項經濟監督權力，只能由各級審計機關行使，依法獨立地進行，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉；三是雙重領導原則，即審計機關受本級政府和上一級審計機關的領導，審計業務以上級審計機關領導為主。審計條例規定，審計監督的范圍包括國家行政機關、金融機構、全民所有制企業事業單位和基本建設單位，國家給予財政撥款或者補貼的其他單位，有國家資產的中外合資經營企業和中外合作經營企業、國內聯營企業和其他企業。審計監督的內容主要是財政財務收支的真實、合法、效益性。審計條例對審計監督財政財務收支的具體內容做了明確規定，將審計機關的主要職權規定為監督檢查、經濟處理、行政處理、提請司法處分四個方面。為保證審計機關依法行使審計監督權和審計機關及其工作人員正確履行職責，審計條例還對違反條例的單位和個人（包括審計人員在內）實行處罰做出了規定。審計條例對審計工作程序的具體規定主要包括：確定審計工作重點、編制審計項目計劃，審計過程中審計機關與被審計單位的相互關系，審計報告制度，審計結論和決定的做出及其執行，復審制度以及申訴等。

為了貫徹執行審計條例，審計署制定了《中華人民共和國審計條例施行細則》《審計署關于實施審計工作程序的若干規定》等審計工作通用性規章制度以及財政、金融、固定資產投資、企業、行政事業、農業和外資審計等專業規章制度。為貫徹落實中國共產黨第十四次全國代表大會關于“強化審計和經濟監督，健全科學的宏觀管理體制”的要求，1992年12月，審計署印發了《審計署關于強化審計監督的意見》，強調審計監督屬于高層次的綜合性財政經濟監督，應當在宏觀管理方面充分發揮作用，要為建立社會主義市場經濟體制服務。同時，地方各級政府和審計機關也立足本地區的實際情況，積極推進審計法規建設，一些地方結合改革開放和經濟發展的要求，在承包經營責任審計、廠長（經理）離任審計和經濟效益審計等方面，制定了相關的審計工作規章制度。

（三） 社會主義市場經濟體制建立時期的審計制度

1993—2002年，是社會主義市場經濟體制初步建立時期。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確了社會主義市場經濟體制的基本框架，對有關重大問題做出了規定。1996年3月，第八屆全國人民代表大會第四次會議審議通過《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，這是在發展社會主義市場經濟條件下制定的第一個中長期計劃。1997年9月，中國共產黨第十五次全國代表大會系統、完整地提出并論述了黨在社會主義初級階段的基本綱領，對跨世紀的現代化建設事業做出了戰略部署，并提出實行依法治國方略，加快建設社會主義法治國家進程。2002年11月，中國共產黨第十六次全國代表大會系統總結了十三屆四中全會后改革開放和現代化建設的基本經驗，全面闡述了貫徹“三個代表”重要思想的根本要求，明確提出了全面建設小康社會的奮斗目標，并圍繞這個目標對經濟、政治、文化建設和改革做出了全面部署。建立社會主義市場經濟體制，實行依法治國基本方略，為審計制度的進一步發展完善提供了更加有利的環境。1994年，《中華人民共和國審計法》的頒布實施，標志著審計工作步入了法制化軌道，中國特色社會主義審計制度取得重大進展。

1． 調整機構設置和強化審計的獨立性

1994年5月，第八屆全國人大常委會第七次會議決定郭振乾為審計署審計長。1998年3月，第九屆全國人民代表大會第一次會議決定李金華為審計署審計長。1998年國務院機構改革中，調整了審計署的部分職能和機構，將審計署管理社會審計的職能劃歸財政部，但保留對社會審計機構的審計報告質量進行監督的職責；將管理監督內部審計的職能交中國內部審計協會，保留指導內部審計工作的職責；增加了組織黨政領導干部經濟責任審計的職能；將派駐中央部門審計局改為派出審計局，由審計署直接領導，不再承擔有關中央部門內部審計工作的職能；精簡審計署機關綜合管理部門，按財政審計、金融審計和企業審計等重新規范審計業務，減少交叉重復。

2． 審計法律規范體系初步形成

這一時期，以憲法為依據，以《中華人民共和國審計法》及其實施條例為主體，以審計準則為基礎的比較完善的審計法律規范體系初步形成。

一是頒布審計法。1994年8月，第八屆全國人大常委會第九次全體會議審議通過《中華人民共和國審計法》。審計法適應了建立社會主義市場經濟體制的要求，把審計實踐中積累的一些成熟經驗以法律形式確定下來。審計法關于審計本級預算執行情況，向本級政府提出審計結果報告和受政府委托向人大常委會提出審計工作報告以及通報或公布審計結果等規定，使預算執行審計嵌入了國家財政管理機制，成為其中一個不可缺少的環節，對審計工作的全面發展產生了深遠影響。

在國務院1988年頒布的《中華人民共和國審計條例》的基礎上，根據幾年來的審計實踐，審計法對實踐中遇到的一些根本性問題做出了明確規定。特別突出的是，審計機關對同級財政部門管理的財政收支情況進行審查的規定；審計機關向本級政府提出預算執行情況審計結果報告和受政府委托向人大常委會提出預算執行和其他財政收支的審計工作報告的規定；審計機關有權對與國家財政收支有關的特定事項進行專項審計調查的規定；有關審計人員實行回避制度的規定；審計機關向政府有關部門通報或向社會公布審計結果的規定；有關審計意見書和審計決定兩種審計文書的規定；有關審計經費的規定等。變動較大的內容主要有：在審計機關職責中，對重點國有企業進行了界定；在法律責任中，對違反國家規定的財政財務收支行為進行了區分，即對違反國家規定的財政收支行為做出處理決定，對違反國家規定的財務收支行為做出處理、處罰決定；在審計程序中，對涉及審計機關與被審計單位雙方的權利義務的具體審計監督程序做了規定，精簡了編制審計工作計劃、審計立卷歸檔等內部管理程序；對內部審計、社會審計的規定由過去的專章表述修改為各做一條表述，并在內容上做了大的調整；刪除了審計機關可將審計范圍內的事項委托內部審計機構、社會審計組織進行審計的規定；將“被審計單位拒不繳納違法款項、罰款的，審計機關可以通知銀行扣繳有關款項”的規定修改為“可以申請人民法院強制執行”；規定審計機關履行職責所必需的經費，應當列入財政預算，由本級人民政府予以保證。

二是制定經濟責任審計兩個暫行規定。1999年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》和《國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計暫行規定》。之后，審計署制定了兩個暫行規定的實施細則。這為審計機關開展經濟責任審計提供了基本依據，為經濟責任審計工作發展奠定了基礎。1999年10月，中央紀委、中央組織部、原人事部、監察部和審計署成立了經濟責任審計工作聯席會議，在審計署設立聯席會議辦公室。1999年，審計署辦公廳設立了經濟責任審計與審計技術管理處。2001年，審計署辦公廳加掛經濟責任審計司的牌子，負責對經濟責任審計工作的協調。

三是頒布審計法實施條例。1997年10月，國務院發布《中華人民共和國審計法實施條例》。條例的內容結構安排上與審計法保持一致，對審計法確立的審計制度的基本內容做出了具體規定，并對審計法中的原則性規定做了具體闡釋，對容易出現爭議的問題做了明確界定。審計法實施條例還對審計法要求國務院做出規定的有關事項給予明確，進一步完善了審計法律法規體系。

四是頒布中央預算執行情況審計監督暫行辦法。1995年7月，國務院發布《中央預算執行情況審計監督暫行辦法》。該辦法規定了中央預算執行及其他財政收支情況審計監督的主要內容、審計實施的時間、報告程序、國務院財政稅務部門和中央其他部門向審計署報送資料的范圍、審計處理的原則以及相關法律責任等。該辦法發布施行后，各地制定了本行政區域的地方預算執行情況審計監督實施辦法。這些法規為全面推動本級預算執行和其他財政收支的審計監督工作提供了保證。

五是構建審計準則體系。1996年，審計署發布了《中華人民共和國國家審計基本準則》等38個審計規范，自1997年1月1日起施行。1998年，審計署對38個審計規范進行修改、補充和完善。同年11月，審計署成立了審計準則體系草案論證修改委員會，將審計準則體系分為基本審計準則、具體審計準則和專業審計操作指南三個層次。至2003年，審計署先后制定了20個單項審計準則。

六是實行“八不準”審計紀律。2000年1月，為貫徹時任總理朱镕基關于從嚴治理審計隊伍的指示精神，下發了《審計署關于加強審計紀律的規定》，實行審計外勤經費自理，切斷與被審計單位的經濟聯系，切實維護審計工作的獨立性。地方審計機關根據各自實際，陸續制定了相關辦法。

3． 審計監督力度不斷加大

（1） 加強預算執行審計。在審計法頒布之前，財政審計主要采取“上審下”的做法，即上一級審計機關審計下一級政府的財政收支。審計法明確規定，要開展同級財政審計，并建立政府向人大常委會提出審計工作報告的制度，發展和豐富了中國社會主義審計監督制度。1995年10月至1996年4月，審計署對1995年中央預算執行情況進行了審計。這是審計署首次審計中央預算執行情況。審計后，審計署向國務院提交了審計結果報告。1996年7月3日，時任審計長郭振乾受國務院委托，向第八屆全國人大常委會第二十次會議做了《關于1995年中央預算執行情況的審計工作報告》，這是審計法實施后，審計署第一次依照法律規定，向國家最高權力機關的常設結構報告中央預算執行審計情況。從此，每年中央預算執行審計工作的成果，都以審計結果報告、審計工作報告的形式分別提交國務院和全國人大常委會，聽取和審議審計工作報告也成為每年全國人大常委會會議的一項法定議程，有力地發揮了審計推動預算管理和財政體制改革的作用。例如，審計署從1996年起連續多年在向全國人大常委會的審計工作報告中提出規范和細化預算的建議；1999年，根據全國人大常委會做出的決議，國務院決定從2000年開始實行中央部門預算編制改革。

在加強預算執行審計的同時，與1994年實施的分稅制改革相適應，審計署于1995年10月和1996年3月，組織實施了對17個省、自治區、直轄市1995年度中央稅收收入征管情況的分階段審計。隨后組織開展了對地（市）、縣的國稅部門征收征管情況進行的審計調查和延伸審計，依法加強對稅收征管部門的審計是本級預算執行情況審計的重要組成部分。此外，還組織開展了對國庫系統收納撥付預算資金的審計，對部門單位預算執行和決算也進行了審計。

（2） 加強專項審計。主要包括對下級政府財政決算的審計、行政事業單位財務收支審計和專項資金審計。其中,1995年，審計署組織駐地方派出機構對黑龍江、上海等16個省、自治區、直轄市1994年度財政決算進行了審計，重點對財政決算赤字的真實性、財政支農資金的籌集和使用以及預算外專項資金的設立和使用情況進行了專項審計調查，對70個基本建設項目進行審計，還組織地方審計機關對3276個縣級以上公檢法司機關1994年度辦案經費、罰沒款物、規費等財務收支進行審計，對20個省202個縣1993—1994年農業投入資金進行審計；1996年，審計署組織全國各級審計機關和駐地方特派員辦事處、部分駐國務院部門審計局，對1995年度各省、自治區、直轄市管理的企業職工養老保險基金和失業保險基金以及實行系統統籌的鐵道部、交通部等11個部門的企業職工養老保險基金的財務收支及管理情況進行了審計。

（3） 加強金融機構審計。這段時期，以維護金融秩序、促進金融改革為目標，重點探索完善對金融機構資產負債損益審計的新路子。1995年，審計署對部分國有金融機構的虧損情況進行了審計調查。1996年，審計署組織地方審計機關和駐地方特派員辦事處對中國農業銀行、中國銀行、中國建設銀行、中國國際信托投資公司及其所屬機構1995年度資產、負債、損益情況進行了審計。1997年，為了整頓金融秩序、保持金融形勢穩定，黨中央、國務院決定由中國人民銀行、審計署對全國非銀行金融機構進行全面審計清查，審計署組織對全國110個信托投資公司進行了審計。審計結束后，審計署先后兩次向國務院提出專題報告，針對信托投資公司存在的違反國家財經法規以及經濟風險的問題，分別提出處理意見。同時，繼續加強對外資運用的審計監督，每年對世界銀行、亞洲開發銀行等國際金融組織援、貸款項目進行審計。

（4） 加強重點企業審計。審計機關著眼于為宏觀調控服務，以監督企業國有資產為重點，依法開展了重點企業資產、負債、損益審計工作。對重點企業的審計主要采取行業審計方式，通過審計揭示整個行業國有資產運營中存在的問題，為政府宏觀調控提供依據。1995—1997年，審計機關對糧食、郵電、交通、醫藥、煙草等行業進行了審計。按照國務院部署，自1998年5月起，審計署牽頭，會同財政部、原國家計委等8個部門，組織5萬多名審計人員，歷時半年多的時間，清查審計了農業發展銀行總行及其2499個分支機構1997年和1998年前5個月的信貸來源及運用情況，審計了30850個糧食收儲企業1992年4月1日至1998年5月31日的新增財務掛賬和其他不合理占用農業發展銀行貸款情況，同時還對2681個糧食主管部門和2594個財政部門進行了專項審計或審計調查。此次審計中，各地在清查核實新增財務掛賬和不合理占用農業發展銀行貸款的同時，依法對發現的嚴重擠占挪用收購資金、管理混亂造成重大損失、弄虛作假騙取國家資金以及個人貪污侵占公款等1181件違法違紀案件進行了查處，在社會上引起了很大反響；之后，審計署向國務院上報了《關于糧食清查審計情況報告》和《關于深化糧食流通體制改革建議的報告》。2000年，圍繞脫困目標的實現情況，審計署組織對1290戶企業進行審計和審計調查，發現大案要案線索78件，提出了進一步深化企業改革，加快建立和完善現代企業制度、市場退出機制等建議。

（四） 社會主義市場經濟體制完善時期的審計制度

2003年，黨的十六屆三中全會通過《中共中央關于完善市場經濟體制若干問題的決定》，提出了完善社會主義市場經濟體制的目標和任務以及深化經濟體制改革的指導思想和原則，改革開放轉入完善社會主義市場經濟體制的新時期。2004年9月，黨的十六屆四中全會通過了《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，指出要“加強對權力運行的制約和監督，保證把人民賦予的權力用來為人民謀利益”。這一時期，審計機關以全面貫徹落實審計法為契機，以提升審計成果質量和水平為核心，提出“依法審計、服務大局、圍繞中心、突出重點、求真務實”的審計工作方針，審計署制定了《審計署2003至2007年審計工作發展規劃》等，進一步明確了審計工作目標和方向；審計工作堅持以真實性為基礎、以打假治亂為重點，加大了對嚴重違法違規問題和經濟犯罪的查處力度，加強了對權力的制約和監督，推進了審計結果公告制度和績效審計，不斷深化和完善財政審計、金融審計和企業審計，積極探索經濟責任審計，構建起由財政審計、金融審計、企業審計與經濟責任審計構成的“3+1”審計業務格局；著力加強“人、法、技”建設，審計隊伍的整體素質不斷提高，審計準則體系更加完善，審計技術手段的現代化進程加快。審計監督在維護經濟秩序、促進改革發展、強化權力制約、推動民主法治等方面發揮了積極作用。

1． 明確審計工作“二十字方針”

中國共產黨第十五次全國代表大會以后，審計署黨組認真總結審計機關成立十五年取得的成績和發展經驗，研究審計工作面臨的形勢和任務，提出了審計工作必須堅持“依法審計、服務大局、圍繞中心、突出重點、求真務實”的“二十字方針”。依法審計，就是認真貫徹黨中央提出的依法治國方略，依照憲法和審計法的規定全面履行職責；從維護法律尊嚴的高度加強審計監督，促進被審計單位嚴格遵守財經法紀，依法履行職責和義務；堅持審計財政財務收支真實、合法、效益的統一。服務大局，就是從大局出發，在大局下行動，支持改革，促進發展，維護穩定；加強綜合分析，注意研究審計發現的普遍性、傾向性問題，多出層次高、有分量的審計成果，為加強宏觀調控和完善政策法規服務。圍繞中心，就是圍繞經濟建設這個中心開展審計工作，按照國務院的部署確定審計的目標和任務。突出重點，就是加強對重點資金、重點項目、重點單位的審計監督。求真務實，就是各項工作要制定標準，明確責任，落實到位，講求實效；扎扎實實做好審計基礎工作，進一步落實和完善審計規范，提高審計工作的質量和水平。“二十字方針”為審計工作的發展起到了重要指導作用。

2． 構建“3+1”審計業務格局

為適應建立社會主義市場經濟體制的要求，審計署將原來相對分散的業務格局整合調整為財政審計、金融審計、企業審計和經濟責任審計“3+1”的審計業務格局，在統籌重點項目、審計計劃、審計工作方案、力量組織等方面，注重整合審計資源，突出了工作重點。

（1） 財政審計。從過去對財政收入審計和支出審計并重逐步轉向以審計財政支出為主，以揭露問題為主。通過審計和審計調查，針對普遍性、傾向性問題，提出加強預算管理、完善預算法規的建議，推動預算制度改革。同時，積極探索財政績效審計，推進建立健全政府績效管理制度；探索“一體化”的財政審計方式，提高審計效率，提升審計成果。

（2） 金融審計。把防范和化解金融風險作為主要目標，把“風險、效益、管理”作為審計關注點，突出抓重大問題，特別是大案要案線索。據統計，1998—2007年，審計署在金融審計中發現并移交有關機構查處的大案要案線索470多起，涉案金額670多億元，涉案人員920多名，在金融領域和社會上引起了巨大震動，為防范金融風險發揮了重要作用。

（3） 企業審計。在財務領域實行“打假治亂”，形成了“以真實性為基礎，摸家底、揭隱患、促發展”的工作思路，發現了一批大案要案線索，推動了大中型國有企業法人治理結構的逐步完善。隨著國有企業監督制度的加強，審計重點由一般性的財務收支轉到了企業領導人經濟責任審計，實行財務收支審計與績效審計相結合、監督與服務并重。

（4） 經濟責任審計。至2003年年底，全國31個省（自治區、直轄市）全部建立了經濟責任審計聯席會議或領導小組，有的還成立了由黨委、政府主要領導任組長的經濟責任審計工作領導小組。全國各省級審計機關、400多個地市、近2000個縣級審計機關建立了經濟責任審計專職機構。2005年，黨政領導干部經濟責任審計范圍從縣級以下擴大到地廳級。2006年，新修訂的審計法寫入了經濟責任審計的內容，明確了經濟責任審計的法律地位。同年，中共中央組織部下發了《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》，把經濟責任審計結論和評價意見列入組織部門對領導干部綜合考察評價的內容，為審計結果的有效運用提供了依據。

3． 加強“人、法、技”建設

審計干部隊伍建設、審計法制建設和審計技術方法建設是審計基礎建設的主要內容，是審計事業不斷發展的基礎和保障。審計署成立后，把“夯實基礎”作為重中之重，堅持不懈地穩步推進。1998年，審計署黨組將隊伍建設、法制建設和技術方法建設概括為“人、法、器”建設。時任國務院總理朱镕基在聽取審計署工作匯報時，將“器”改為“技”。“人、法、技”建設的提法由此確定。“人、法、技”建設體現了以人為本的理念，體現了依法治國、依法審計的原則和與時俱進的創新精神，為審計事業的可持續發展提供了堅實保障。

（1） “人”即隊伍建設方面。這一時期，審計機關全面加強領導班子和隊伍建設，深化人事制度改革，優化隊伍結構，著力培養復合型人才，健全審計干部職業教育培訓體系，加強廉政制度建設，從嚴治理審計隊伍。為解決審計人員的事業編制身份問題，2006年3月，根據《中央編辦關于將審計署駐地方特派員辦事處事業編制轉為行政編制的批復》，將駐地方特派辦總編制由5050名核減為2710名，轉為行政編制。

（2） “法”即法制建設方面。這一時期，審計機關著力做好有關審計法律法規的修訂，并建立審計質量控制體系，實行審計項目全過程質量控制，完善各項審計準則，進一步規范審計管理和審計行為。

（3） “技”即技術方法建設方面。這一時期，審計機關注重加強審計系統信息化建設的規劃、管理、組織和協調，加快“金審工程”建設，實現辦公系統信息化，推行計算機輔助審計；大力推廣和完善審計抽樣、內部控制測評、風險評估等審計方法。

這里,重點介紹一下審計法制化建設情況,主要有兩項重要工作。

（1） 修訂審計法。2006年2月，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議審議通過審計法修正案。審計法的修訂主要集中在以下四個方面。

一是進一步健全了審計監督機制。主要是：明確審計機關適用其他財政財務收支的法律法規進行審計評價和做出審計決定的法律依據；加強人大及其常委會對審計工作的指導和監督，促進審計監督與人大監督的有機結合；對被審計單位和有關部門認真糾正審計查出的問題和報告整改情況提出了要求；對審計機關派出機構的職責和管理以及地方各級審計機關負責人的任免做出了規定。

二是進一步明確了審計監督職責。主要是：明確審計機關對國家的事業組織和使用財政資金的其他事業組織的財務收支進行審計監督，對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算進行審計監督的職責；對審計機關開展黨政領導干部和國有企業領導人員任期經濟責任審計做出規定，確立了審計機關進行任期經濟責任審計的法律地位；明確了審計機關對審計監督對象的單位內部審計工作進行業務指導和監督的職責以及對社會審計機構為該單位出具的相關審計報告進行核查的職權。

三是進一步加強了審計監督手段。主要是：明確區分了審計責任和會計責任；賦予審計機關取得被審計單位運用電子計算機儲存、處理的財政收支、財務收支電子數據和必要的電子計算機技術文檔等資料的權力；賦予審計機關經批準查詢被審計單位在金融機構的賬戶和以個人名義在金融機構的存款的權力；明確了審計機關為有效制止被審計單位轉移、隱匿、篡改、毀棄有關資料和轉移、隱匿違規資產的行為，采取具體強制措施的權力；明確審計機關在履行審計監督職責過程中有權提請公安、監察、財政、稅務、海關、價格、工商行政管理等機關予以協助；對被審計單位執行審計決定做出了規定。

四是進一步規范了審計監督行為。主要是：取消了審計意見書，將審計報告從審計機關的內部文書變為對外發布的審計法律文書；強化了上級審計機關對下級審計機關的層級監督，規定上級審計機關認為下級審計機關做出的審計決定違反國家有關規定的，可以責成下級審計機關予以變更或者撤銷，必要時也可以直接做出變更或者撤銷的決定；對審計復議訴訟制度做了進一步明確，對有關財政收支的審計決定和有關財務收支的審計決定設計了不同的救濟途徑；明確審計人員泄露所知悉的國家秘密、商業秘密應承擔的法律責任。

（2） 修訂完善審計準則。2003年，審計署制定了《審計機關審計項目質量控制辦法（試行）》，此辦法共100條，分別對審計方案、審計證據、審計報告、審計檔案等環節的質量控制做出了具體規定，明確了相應的質量控制責任，還規定實行審計項目質量責任評估制度。

4． 建立審計結果公告制度

2001年，時任國務院總理朱镕基在接見美國審計長大衛·沃克時指示，應借鑒美國經驗，建立審計結果公告制度。為此，2002年，審計署先后印發《審計署審計結果公告試行辦法》和《審計署審計結果公告辦理規定》，明確實行審計結果公告制度，凡審計署統一組織審計項目的審計結果，除個別涉及國家秘密或其他特殊情況不宜公告外，原則上都要對外公告。同時，規定了審計結果公告的主要內容，包括：中央預算執行和其他財政收支的審計結果，政府部門或者國有企業事業組織財政收支、財務收支的審計結果，有關行業或者專項資金的審計結果，有關任期經濟責任的審計結果。2003年，審計署首次向社會發布了“審計署關于防治非典型性肺炎專項資金和社會捐贈款物審計結果的公告”。審計結果公告制度的建立，不僅對審計機關自身的工作質量提出了更高要求，也促進了社會各方參與監督，在預算公開、政府信息公開等方面產生了積極作用。

（五） 全面建設小康社會新時期的審計制度

2007年10月，中國共產黨第十七次全國代表大會提出必須堅持全面協調可持續發展，全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設，促進現代化建設各個環節、各個方面相協調，建設資源節約型、環境友好型社會，實現速度與結構質量效益相統一、經濟發展與人口資源環境相協調，使人民在良好生態環境中生產生活，實現經濟社會永續發展；強調要重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監督，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，增強監督合力和成效。2008年2月，黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》指出：“健全對行政權力的監督制度。各級政府要自覺接受同級人大及其常委會的監督，自覺接受政協的監督制度。加強政府層級監督，充分發揮監察、審計等專門監督的作用。”2012年，中國共產黨第十八次全國代表大會提出了實現全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標，對推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和全面提高黨的建設科學化水平做出全面部署。大會強調，必須堅定不移走中國特色社會主義道路，堅定中國特色社會主義的道路自信、理論自信、制度自信。2012年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決議》，提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，深刻闡明了全面深化改革的重大意義和未來方向，詳細部署了深化改革的戰略重點和推進方式。2014年，黨的十八屆四中全會做出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的依法治國總目標，特別提出要加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效。其中，對完善審計制度、保障依法獨立行使審計監督權做出了明確部署，要求對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，強化上級審計機關對下級審計機關的領導，探索省以下地方審計機關人財物統一管理，推進審計職業化建設。2014年8月頒布的新修訂的預算法對審計工作提出了新的要求，同年10月下發的《國務院關于加強審計工作的意見》對新時期充分發揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用和強化審計監督作用提出了要求。2014年12月，習近平總書記提出了“全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨”的“四個全面”的戰略布局，明確了黨和國家事業發展的戰略方向、重點領域和主攻目標。

這一時期，審計機關以中國特色社會主義理論體系為指導，牢固樹立科學審計理念，把推進法治、維護民生、推動改革、促進發展作為出發點和落腳點，嚴肅查處重大違法違規問題和經濟犯罪案件，更加注重從體制機制制度層面揭示問題、提出建議，著力維護國家經濟安全，深化和推進財政、金融、企業、經濟責任、資源環境、涉外等六種類型審計，積極探索跟蹤審計，統籌推進審計隊伍建設、法治化建設、信息化建設、理論建設、文化建設等五大基礎建設，中國特色社會主義審計制度不斷發展和完善。

1． 完善國家審計業務格局

2008年3月，第十一屆全國人民代表大會第一次會議決定劉家義為審計署審計長。這一時期，圍繞中國特色社會主義經濟、政治、文化、社會、生態文明建設的“五位一體”總體布局，中國的國家審計業務格局進一步發展完善，形成了由財政審計、金融審計、企業審計、經濟責任審計、資源環境審計和涉外審計構成的六大審計業務格局。六大審計業務格局基本覆蓋了國家治理的重點領域，契合了國家治理對國家審計的需求，使得國家審計能夠為推動國家良好治理發揮作用。其中，財政審計是國家審計的基本職責和永恒主題，這是世界各國的普遍認同。對國有金融機構和國有企業的審計，是與中國實行公有制為主體、多種經濟形式并存的基本經濟制度相適應的。經濟責任審計是與中國干部監督管理制度相適應的，是國家審計機關受干部管理部門委托，對國家機關和國有企業領導人員履行經濟責任情況的檢查和評價，是具有中國特色的一項審計制度。開展資源環境審計，促進生態文明建設和可持續發展，是世界各國審計機關共同關注的領域，也是國家審計的重要職責。適應“引進來”和“走出去”的改革開放發展戰略，對外資管理利用和國有企業境外投資等涉外事項進行審計，是國家審計促進改革開放的重要途徑。

2． 探索創新審計方式方法注53

審計的方式方法影響著審計監督的效率和效果。這一時期，在堅持常規審計的基礎上，審計方式方法主要進行了以下創新探索。

一是探索綜合性審計方式。隨著改革的深入，要求審計工作進一步增強宏觀性和全局性，實現從個別項目審計的“單兵作戰”到多個項目審計“聯合作戰”轉變。為此，在審計工作中，加強了各專業審計的相互結合和優勢互補，提出要堅持“統一審計計劃、統一審計方案、統一審計實施、統一審計報告、統一審計處理”的“五統一”原則；堅持“六個結合”，也就是“同級審”與“上審下”相結合，財政審計與金融、企業、經濟責任等專項審計相結合，審計與審計調查相結合，常規審計與跟蹤審計相結合，真實合法性審計與績效審計相結合，揭露問題與促進整改相結合，在推進審計業務和資源的整合方面做了積極探索。

二是探索跟蹤審計方式。跟蹤審計是指審計機關依據國家有關法律法規，在相關被審計事項實施過程中的某個環節介入，并跟隨被審計事項的實施過程持續進行的一種動態監督活動。注54《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》提出，要對關系國計民生的重大建設項目、特殊資源開發與環境保護事項、重大突發性公共事項、國家重大政策措施的執行實行全過程跟蹤審計。這一階段，審計機關相繼對京滬高速鐵路、西氣東輸二線、三峽工程等國家重大投資項目，汶川、玉樹、舟曲救災和災后恢復重建以及北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會等重大公共工程實施了全過程跟蹤審計，有效地保障了重大項目、救災和災后恢復重建工作有力、有序開展，保障了重大賽事和會議順利、圓滿籌辦。這一時期，還組織了對重大政策措施貫徹落實情況的跟蹤審計。如為促進中央擴大內需重大政策措施落實到位，審計署自2009年9月開始集中力量對17個省區市和有關單位貫徹落實中央擴大內需、促進經濟平穩較快發展有關政策措施的情況和政策實施效果開展審計和專項審計調查；為促進中央穩增長、促改革、調結構、惠民生政策措施的落實，審計署自2014年8月起開展了對上述政策落實情況的跟蹤審計。為做好跟蹤審計工作，審計署統一整合力量，打破不同專業司局和處室界限，形成了多專業融合的審計作業方式。

三是創新大型項目統一組織審計模式。就是針對社會關注的重點和難點問題及事項，上級審計機關統一組織多個下級審計機關在全國、全省或較大范圍內，采取“大兵團、多兵種、立體化、多視角”的協同作戰，共同開展全面審計，以摸清底數、揭示問題、分析體制機制制度層面的原因、提出建議，更好地為決策提供參考和依據。如按照國務院部署和要求，2011年和2013年審計署兩次組織全國審計機關，以“見賬、見人、見物，逐筆、逐項審核”為原則，對全國省、市、縣三級地方政府性債務進行了全面審計；2012年，審計署組織全國審計機關對全國社會保障資金進行了全面審計；2014年，審計署組織全國審計機關對全國土地出讓收支和耕地保護情況進行了全面審計。

大型項目統一組織審計模式的選擇，重點在于資源整合，根本在于保障審計的獨立性、發揮審計監督合力，堅持“統一方案、統一組織、統一報告、統一處理、統一公告”的“五統一”原則，使全國審計機關形成“一盤棋”。根據審計項目的不同特點，具體組織實施時，可以采取統一實施、分級負責或打破層級限制的“扁平化”管理方式等。如在政府性債務審計和社會保障資金審計中，采取了統一實施、分級負責的方式，審計署統一組成審計組承擔所負責地區的審計工作，各地區根據實際采取“上審下”“交叉審”或統一組成審計組的方式進行審計；在土地出讓收支和耕地保護情況審計中，則采取了“扁平化”管理方式，全國是一個大的審計組，每個省級審計組設立一個綜合組，各地市審計組不再設立領導機構。在審計組人員安排上，各省和地市兩級審計組的組長都由審計署的人員擔任，副組長可以分別由省級審計機關的副職、處長和地市審計機關的局長擔任。各地市審計組派到區縣的審計小組，人員由審計署統一安排。審計署直接指揮到各地市審計組，各地市審計組遇到困難和問題時，由專人向審計署請示反映，審計署在答復各地市審計組的同時，同步反饋給各省綜合組；各地市審計組發現的重大案件線索在向省綜合組請示報告的同時，抄報審計署，特別重大的事項直接在向審計署報告。這種科學組織調度和合理調配審計力量，可以有效發揮審計監督的合力，提高審計工作的整體性、宏觀性和建設性。

四是探索數字化審計方式。這一時期，通過“金審工程”一、二期的建設和應用實踐，中國審計機關基本建立了以“六個一”為標志的國家審計信息化總體框架，即一套滿足審計業務和審計管理需要的應用系統，一批支持審計業務和審計管理需要的數據資源，一套實現上下互聯和信息共享的網絡系統，一套維持信息安全保密和系統運行的保障系統，一套保障系統維護和應用推廣的服務系統，一支適應信息化實戰需要的審計隊伍，為審計信息化和數字化提供了技術支撐。在審計實施、審計管理和機關事務處理過程中，審計管理系統（OA）、現場審計實施系統（AO）、聯網審計系統為主體的審計應用系統得到廣泛運用，并積極開展信息系統審計，探索“總體分析、發現疑點、分散核實、系統研究”的數字化審計方式，審計能力和技術水平得到不斷提升。

“總體分析、發現疑點、分散核實、系統研究”的數字化審計方式，就是通過對審計掌握的情況或數據的總體分析，自動或高效率發現差異、找出疑點、精準定位，從而指導現場審計人員重點核實，最后歸集審計發現，系統分析原因，提出審計建議。這一新型審計組織模式，可以大幅度減少審計人員在審計現場的不確定性，提高審計的針對性和效率。不少審計機關在金融、財政和企業審計中以規范化的審計數據平臺為基礎，以數據分析隊伍為依托，以審計信息化體系為保障，積極探索以總部（總行、總公司）為龍頭、上下聯動、分工明確的新型審計組織模式，加強對跨市場、跨行業、跨地域大額交易及資金流向的監督，實現了對經濟運行中熱點問題的日常監督和適時反映，不斷提高反映問題的水平，不斷加快揭示問題的速度，取得很好成效。據測算，“十一五”期間，全國審計機關在人員編制基本不變的情況下，審計單位數量增加15%，通過審計促進增收節支增加300%，移送重大違法違紀問題線索數量提高100%，促進完善各類制度，這其中信息化技術的運用特別是數字化審計方式的探索是一個重要和基礎性因素。

3． 完善審計法律規范體系

（1） 修訂審計法實施條例。根據新修訂的審計法，2010年2月，國務院第100次常務會議審議通過了新的審計法實施條例。對審計法實施條例的修訂主要集中在以下四個方面。

一是為健全審計監督機制、加強審計監督手段所做的修訂。主要是：進一步明確審計機關派出機構開展審計工作的法律依據；要求被審計單位負責人對所提供資料的真實性和完整性做出書面承諾；賦予審計機關對違反審計法或者違反國家有關財務收支規定的被審計單位有關責任人員的處罰權；賦予審計機關對逾期不執行審計決定的有關責任人員的處分建議權；規定了群眾有權向審計機關舉報，審計機關應當依法及時處理。

二是為明確審計監督職責、充分發揮審計監督作用所做的修訂。主要是：進一步明確了財政收支審計的職責范圍；明確要求審計機關對國有資本占企業、金融機構資本（股本）總額的比例超過50%或者在50%以下但國有資本投資主體擁有實際控制權的企業、金融機構進行審計監督；進一步明確了政府投資和以政府投資為主的建設項目的范圍，調整了對政府投資項目相關單位的監督范圍和方式；進一步明確了社會保障基金、社會捐贈資金審計的范圍；進一步明確了專項審計調查的事項范圍；明確了內部審計自律組織的法律地位和審計機關指導監督內部審計工作的具體方式以及審計機關對社會審計機構出具的相關審計報告的核查方式和處理方式。

三是為規范審計行為、維護被審計單位合法權益所做的修訂。主要是：取消原來對審計機關公布審計結果的審計事項范圍的限制，就公布對社會審計機構相關審計報告核查結果和對上市公司審計結果的程序做了特別規定；明確了審計機關對國有資本占控股地位或者主導地位的企業、金融機構的審計計劃告知義務；增加了審計聽證程序的規定等。

四是為完善審計程序、確保審計質量所做的修訂。主要是：明確了審計機關實施審計時應當編制審計方案的要求；明確了審計機關遇有特殊情況可以直接持審計通知書實施審計；明確規定了審計機關實行審理制度；規范了審計機關提出審計報告、做出審計決定、辦理審計移送的行為；明確了專項審計調查中發現違法違規行為的處理程序；完善了審計文書的送達方式，明確了送達日期的確認方式；進一步完善了上級審計機關對下級審計機關做出的違反國家有關規定的審計決定的處理方式等。

（2） 完善經濟責任審計制度。2010年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布實施《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》（簡稱兩辦規定），對經濟責任審計的審計對象、審計計劃、組織協調、審計內容、審計實施、審計評價、責任界定和結果運用等做出了具體規定。2011年5月，中央紀委、中央組織部、監察部、人力資源社會保障部、審計署和國務院國資委聯合印發對上述規定的貫徹實施意見。2014年7月，中央紀委機關、中央組織部、中央編辦、監察部、人力資源社會保障部、審計署、國資委七部委印發了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》。這些文件的出臺，進一步完善了經濟責任審計法律制度體系，為促進經濟責任審計科學發展提供了堅實的法制基礎。

（3） 形成國家審計準則體系。2010年7月，根據實踐發展變化，審計署對原來的國家審計準則規范實施整合，將原有國家審計基本準則和通用審計準則的內容統一納入《中華人民共和國國家審計準則》，形成一個完整單一的國家審計準則，自2011年1月1日起施行。新國家審計準則繼承了原準則中的成熟規定，堅持運用科學的審計理念和先進的審計技術方法，系統總結了中國多年審計實踐中行之有效的做法，吸收借鑒了國際上有益的經驗，既具有很強的科學性，又有鮮明的中國特色和很強的實用性。與此同時，圍繞執行新的國家審計準則，逐步建立起分專業的單項審計指南，從而形成結構清晰、細化規范的國家審計準則體系。國家審計準則體系的逐步形成，對于完善中國審計制度和實現審計工作規范化具有重要意義。

中國特色社會主義審計制度的建立和發展歷程表明，中國特色社會主義審計制度，是在改革開放的背景下適應國家治理的需要而建立的，是在建立和完善社會主義市場經濟體制的進程中不斷發展和完善的。這一過程，是一個不斷把實踐中的成功經驗和理論上的正確認識轉化和定型為制度的過程，也是一個通過制度創新不斷為審計實踐發展創造良好制度環境的過程。