公共行政不能適應(yīng)社會政策的發(fā)展

然而，社會政策的快速擴展和財政投入的不斷增加，并沒有充分轉(zhuǎn)化為人民的福祉。用老百姓的話來說，就是政策很好，但就是沒有獲得感。以醫(yī)療衛(wèi)生為例，與政府財政不斷增加的巨額投入不相符合的是，許多城市群眾近年來對緩解“看病難”、“看病貴”似乎沒有改革的獲得感。雖然個人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的比重由2008年的40.4%下降到2014年的32.0%，但個人絕對衛(wèi)生支出卻從2008年的5875.86億元上升至2014年的11295.41億元，較2008年上漲了92.23%。

以社會保險為例，盡管基本實現(xiàn)了養(yǎng)老保險全覆蓋，但是，社會保險的強制性沒有得到有效執(zhí)行，存在著參保人數(shù)增加而繳費人數(shù)減少、名義繳費率高與實際費基低，以及繳費水平高與給付水平低的悖論。同時，由于不同制度之間的繳費和計發(fā)辦法存在很大差異，加上統(tǒng)籌層次不高，也帶來了復雜的社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，涉及制度和空間兩個層面。這種情況不能適應(yīng)勞動力自由流動的需要，尤其是對農(nóng)民工的社會保險權(quán)利和福利帶來很大的不利影響。此外，失業(yè)保險基本沒有發(fā)揮作用，大量基金在睡大覺（sleeping money）。整體而言，社?；痣m然總量不斷增加，但保值增值能力差。

再以低保為例，在低保標準不斷提高的情況下，低保受益面卻在不斷減縮。我國的低保對象占總?cè)丝诘谋壤挥?%左右，而在城市中低保對象僅占常住人口的2%左右。在南方一些城市，低保覆蓋面不到1%。在高壓反腐態(tài)勢下，基層社會救助公共服務(wù)人員不作為現(xiàn)象突出，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)了從“應(yīng)保盡?！睒O端轉(zhuǎn)向“應(yīng)退盡退”極端的行為變化。還有一些地方甚至陷入了需要“尋找窮人”的窘境。在扶貧領(lǐng)域，長期以來貧困居民底數(shù)不清、情況不明、針對性不強、扶貧資金和項目指向不準的問題較為突出，比如扶貧資金“天女散花”以致“年年扶貧年年貧”，扶貧數(shù)字弄虛作假擠占浪費國家扶貧資源，重點貧困縣舍不得摘下貧困帽子等。

這種局面的出現(xiàn)，一個重要原因是我們重視社會政策制定和出臺，而忽視政策執(zhí)行和評估。換言之，我們注重了社會政策體系和制度框架的完善，卻忽視了福利治理能力（governing capacity）建設(shè)，或者說忽視了社會導向的公共行政發(fā)展（social administration）。具體表現(xiàn)在：

第一，政策制定與政策執(zhí)行沒有得到統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。換言之，就是出政策與抓落實脫節(jié)。長期以來，我國公共政策過程的一個重要偏向就是重視政策制定，輕視政策執(zhí)行，在政策制定時沒有為政策執(zhí)行提供必要且足夠的條件。公共政策研究表明，足夠的資源（sufficiency）是有效政策執(zhí)行的基本條件。有效的政策執(zhí)行不能夠僅僅依賴良善的意圖，還需要人力和物力，有些政策執(zhí)行還需要獨特的設(shè)備、技巧、資訊和科技?？墒?，在現(xiàn)實中，我們的政策執(zhí)行缺人手、缺經(jīng)費、缺資訊的情況普遍存在。例如，隨著社會救助制度，尤其是低保制度的發(fā)展，基層民政部門普遍反映人手不夠，工作經(jīng)費與編制沒有隨著業(yè)務(wù)量的增加而相應(yīng)增加，導致低保對象識別工作出現(xiàn)嚴重偏差，進而成為紀檢審計部門的審查對象。在社會保險領(lǐng)域，以廣州為例，隨著社保政策的擴展，現(xiàn)有市區(qū)兩級經(jīng)辦機構(gòu)管理服務(wù)體系和編制人員卻無法及時滿足參保人群的服務(wù)需求，經(jīng)辦服務(wù)單位工作任務(wù)不斷加重，經(jīng)辦人員未能及時補充，而且人才流失較嚴重，人少事多現(xiàn)象長期沒有得到有效扭轉(zhuǎn)。

第二，相關(guān)職能部門的組織協(xié)調(diào)效率低，部門聯(lián)動和業(yè)務(wù)協(xié)同度不足。換言之，就是政策執(zhí)行缺乏協(xié)調(diào)。由于社會問題與社會風險的復雜性，社會政策的執(zhí)行往往涉及多個部門，需要跨部門的協(xié)同，而實際情況是部門利益矛盾導致福利治理的不系統(tǒng)、不連續(xù)、不協(xié)調(diào)。例如，在醫(yī)保管理問題上，我國長期存在人社部門與衛(wèi)生部門之爭。即使是在養(yǎng)老保險領(lǐng)域，保費的征收也存在著社保部門與地稅部門之爭。由于部門間不能形成共識，我國的社保資源未能實現(xiàn)有效整合，各部門社會保障業(yè)務(wù)信息尚未實現(xiàn)對接，仍呈現(xiàn)“條塊分割”狀態(tài)。

第三，職能部門政策執(zhí)行力不足。社會政策的發(fā)展需要相關(guān)職能部門提升執(zhí)行能力。然而，在實踐中，職能部門由于缺錢缺人，缺民生意識，缺政策專業(yè)水平，且存在貪腐行為，導致執(zhí)行能力不高。

第四，社會保險統(tǒng)籌層次低，影響管理效率和治理水平。我國主要社會保險項目尚未實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，主要是縣級統(tǒng)籌和市級統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次低，統(tǒng)籌范圍小，統(tǒng)籌主體多，導致管理效率低下。以社保信息管理為例，由于各統(tǒng)籌單位各自建立信息系統(tǒng)，花錢不少，但不能實現(xiàn)信息共享，資源利用效率差，治理水平低。

第五，政治因素影響社會政策的有效執(zhí)行。社會政策需要應(yīng)對的是社會問題、社會風險和社會需要。大量的社會政策應(yīng)該應(yīng)對常態(tài)的社會問題和社會需要，需要執(zhí)行部門和執(zhí)行者根據(jù)專業(yè)精神和專業(yè)知識去實施政策。但是，在政策實踐中，社會政策的執(zhí)行也常常受到政治因素的影響。例如，低保政策的目的是為城鄉(xiāng)貧困家庭提供現(xiàn)金救助，能否得到低保，應(yīng)該取決于家庭的收入狀況。然而，在低保政策執(zhí)行中，當中央要求應(yīng)保盡保時，許多地方往往把不合資格的人納入了低保制度中；而當中央強調(diào)反腐，加強審計時，許多地方則走向“應(yīng)退盡退”，連本來合資格者也失去了低保資格，導致低保覆蓋率出現(xiàn)較大的反復。

第六，理念滯后，沒有充分發(fā)揮社會組織在福利治理中的作用。