推動公共行政的“社會轉向”，提升福利治理能力

面對我國社會政策快速發展的新形勢，亟需提升我國的福利治理能力。具體來說，就是要順應適應服務型政府建設和基本公共服務均等化的推進，加強社會行政，推動“為社會政策的公共行政”（public administration for social policy），或者說“為社會政策的公共管理”。換言之，我們需要一個公共行政的“社會轉向”（social turn）。

歷史經驗表明，規劃和實施社會政策是現代政府的基本職能。發達市場經濟體公共行政的核心內容是就是社會政策（福利和服務）的行政，即如何規劃和落實社會政策的行政過程。隨著我國市場經濟體制的完善，以及社會政策的發展，我國的公共行政研究要形成社會（福利和服務）政策導向，走向以社會政策為核心內容的公共行政。在歐洲，適應福利國家的現實，公共行政學科更多地表現為社會政策與行政（social policy and administration）。在我國，雖然沒有獨立的社會政策學科，但有社會保障學科（可以視為“社會政策”學科的中國表述），而且我國的學科分類還把社會保障歸入公共管理一級學科之下。應該說，這種分類具有一定的前瞻意義，把社會保障與公共行政（公共管理）結合了起來，為發展以社會政策為導向的公共行政準備了學科基礎。

倡導以社會政策為導向的公共行政，或者說推動公共行政學的“社會轉向”，或者說推動社會行政學的發展，可以為我國福利治理能力的提升提供學理基礎。而就現實層面來說，要提升我國的福利治理能力，增強人民的獲得感，可以從以下幾個方面入手：

第一，重視政策執行。政策的目的不是研究問題而是解決問題，政策執行是實現政策目標的中心環節。關于執行的重要性，我們可以重溫一下管理學大師G.阿里森的話。他說，“在達成政府目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執行”。我們要改變重政策出臺，輕政策落地的狀態。第二，深化社會保障（福利）行政管理體制改革，進行機構創新，加強部門協調和整合。成功的福利治理有賴于一個由多元治理主體相互依賴且彼此支援連結而成的網絡。第三，提高社會保障統籌層次，建立城鄉一體的社會政策體系。第四，擴充各社會政策職能部門的編制和工作經費。配合服務型政府的建設，實施資源下沉，充實基層公共部門。第五，提升福利部門和福利官員的政策執行能力。負責福利治理的機構在政策執行過程中，要有認定政策目標及要求、運用其所擁有的資源，貫徹其意志、完成任務的能力。第六，提升福利官員政策執行的專業性。要減少社會政策執行中的政治干擾。同時，也要防止官員對法律、政策的選擇性執行：對自己有利者就執行，甚至以違法違規的手段強化執行；對自己不利的法律、政策，則不予執行或者消極對待。第七，加強與非政府力量的協同和合作。要積極培育和發展服務導向的社會組織，要大力倡導企業社會責任，把社會組織、市場主體、社區、家庭和個人都動員起來，進行社會福利和服務的生產和遞送。第八，鼓勵地方政策創新及擴散。要改變上面出政策，下面等政策、轉政策的局面，充分調動地方政府創新社會政策的積極性、主動性。第九，加強技術創新和應用，特別是互聯網技術在福利治理中的應用。第十，推動循證決策，重視證據在政策制定和評估中的作用，讓我們的社會政策的決策和評估更加科學化。

本卷共收錄了12篇論文和1篇專欄導語，分別納入四個常規欄目和一個專題欄目。前四個常規欄目分別是“福利國家與健康中國”“住房政策”“養老政策”和“理論前沿”，分別有兩篇文章；一個專欄則是“跨兩岸遷移者與社會保障”，包括一篇專欄導語和四篇論文。專題欄目這個形式是本卷的一個新欄目，也是一個新嘗試。我們計劃在后續各卷都安排這樣的專題欄目，就某個政策議題進行深入探討。

在“福利國家與健康中國”欄目，顧昕教授從增進市場、激活社會、創新政府三個維度論述了中國福利國家的重建。針對大眾對福利國家的誤解，顧昕教授指出，行政化并非福利國家的本質特征，市場機制和社群機制也可以在福利國家的建設中發揮積極作用。福利國家建設并不一定與市場化建設相悖，也不一定會有損于市場運行的效率，這一點同樣適用于社會。正如市場機制本身有多樣性一樣，福利國家的制度結構也有多樣性。實施“積極的社會政策”，建設一個發展型福利國家，使之成為市場經濟與公民社會的社會性基礎設施，是中國發展模式轉型的社會基礎。

鄭倩昀等人的論文則從健康中國的政策背景出發，考察了1978—2013年中國在人均衛生總費用、人均預期壽命、嬰兒死亡率與五歲以下兒童死亡率方面的發展變化，并提出了中國在衛生費用與健康產出方面是否正在追趕OECD國家的議題。他們的研究發現，在人均衛生總費用方面，中國還趕不上OECD國家，但在健康產出方面，尤其是在嬰兒死亡率指標方面。中國與OECD國家的差距得到了明顯的縮短。他們的結論是，綜合考慮醫療衛生的投入和產出，中國醫療衛生體制改革所取得的成績不容忽視。

在“住房政策”欄目，馬秀蓮教授對我國“十二五”時期最重要的一項保障房政策，即完成開工建設3600萬套保障房（簡稱“3600萬套”）的發展實施情況進行了分析。她認為，該政策是作為抑制房價過快增長的手段出臺的，但在執行過程中又出現了一些問題，先是其主體被置換為包含級差地租收益的棚改，后來其政策目標又變為去庫存。有鑒于此，作者認為，“雙重運動”下的和諧社會建設并未能抵御商品化/剩余化的強勢邏輯，中國的保障房政策仍然是剩余型福利制度，社會住房模式沒有進一步走向大眾化。

聶晨的論文以住房政策為例，討論了東亞國家和地區在政府干預下推動的資產為本福利模式的運行。論文從東亞住房體系建立和變遷兩個時期，以及資產為本福利模式的入口、過程和出口三個方面，分析了其運行的經驗和教訓。作者認為，鑒于中國和東亞具有共同的儒家文化傳統，經歷著相似的工業化和城市化進程，也面臨著房價持續上漲帶來的機會和問題，研究東亞國家住房體系的特點和經驗對于中國住房體系的發展以及社會福利體系的建設有著極大的借鑒意義。

在“養老政策”欄目，郭磊和周巖的論文以企業職工基本養老保險政策和企業年金政策為例，考察政策目標群體感知的政策模糊性、沖突性對政策執行的影響。研究表明，企業感知的政策模糊性和沖突性顯著影響企業職工養老保險政策執行，企業基本養老保險實際繳費率、企業年金參保概率從高到低依次為行政性執行、政治性執行或試驗性執行、象征性執行。基于這一發現，作者建議在政策執行前要選擇適當的指標測量目標群體感知的政策性質，在政策執行中根據感知的差異采取相應的執行策略。

趙強社的論文關注農村養老問題。他在分析農村家庭養老、社區養老、制度養老、機構養老四種模式的內涵、存在問題及發展對策的基礎上，提出了農村養老宜采取以家庭養老為基礎、社區養老為依托、制度養老為支撐、機構養老為補充的多元化養老模式，并提出了相應的策略。

在“理論前沿”欄目，李樂博士和周志忍教授介紹了英國社會政策循證決策的理論和實踐。作者指出，在反思福利國家建設的經驗邏輯中，政策執行研究興起，發達國家政府開始重視證據在決策中的重要性，循證決策實踐運動由此展開。循證決策貫穿于英國社會政策的整個生命周期，循證原則主要體現在政策過程的三個階段：一是問題確認或議程議定以證據為基礎；二是政策方案選擇以證據為基礎；三是政策評估和調整以證據為基礎。

政策移植、政策擴散與政策創新是公共政策研究領域的新方向。有鑒于這些概念在理論發展與實踐應用中都存在著一定程度的交叉性現象，鄧劍偉等人的論文專門就政策移植、政策擴散與政策創新這些概念進行比較研究。論文通過文獻綜述，將國內外主要代表學者的概念界定進行歸納總結，進而以研究重點、研究方法、研究范圍等為視角兩兩對比，從時間和內容兩個維度出發，將政策移植、政策擴散與政策創新置于同一政策過程中分析比較其發展特點，試圖形成一個比較清晰、完整的研究框架，完成政策移植、政策擴散與政策創新在基本概念上的基礎研究工作。

本卷開設的專欄重點研討“跨兩岸遷移者與社會保障”議題。隨著跨兩岸交流的密切，大量臺籍勞工（移工）進入中國大陸地區工作。他們所直接面臨的一個問題即是兩岸之間社會保障體系的制度落差與銜接問題。此一問題的存在不利于移工被涵括進入社會保障體系之中，特別是非臺灣企業雇用的臺籍勞工。由于兩岸之間的社會保障體系依然是以社會保險制度為基礎，而在社會保險制度中，取得給付資格的先決條件是必須累積足夠的社會保險繳費期限。因此，作為移工，如果無法參加社會保險制度，并且持續繳納保費的話，即有可能喪失給付領取資格，或者是給付水平太低而無法保障其經濟安全，特別是老年經濟安全。本期專欄的編輯即是為了要補足此一研究領域的缺憾，希望藉此發現可能的解決方案。

本專欄共有四篇研究文章，分別是由陳慧瑜、施世駿所撰寫的《不對稱納入：跨兩岸遷移者社會保障權利之探討》，由程議慶、古允文所撰寫的《西漂一族：兩岸社會保障制度夾縫中的臺灣青年移工》，由陳琇惠所撰寫的《權益之確保與延續：兩岸移動勞動者養老保險可攜性探討》，以及有席恒和翟紹果所撰寫的《兩岸養老保險可攜性研究：政策現狀與發展因應》。為凸顯這一專欄的重要性，專欄的兩位組織者葉崇楊博士和岳經綸教授還專門撰寫了專欄導語。專欄導語不僅闡述了本專欄主題的方法論意義和理論意義，而且對四篇研究論文的內容進行了介紹。

需要指出的是，盡管移動勞動者是海峽兩岸都面臨的共同問題，但本專欄的論文主要是臺灣地區的學者從臺灣地區的角度來撰寫的，聚焦于臺灣地區勞工在中國大陸的社會保障權益的維護。這并不是說中國大陸勞動者在臺灣地區沒有相應的問題需要解決。鑒于經濟市場的進一步開放，以及兩岸經貿往來的頻繁，一個必然出現的情況是未來將有更多的中國大陸勞動者或是企業主赴臺工作，因此要及早準備和回應可能產生的社會保障權益的轉移接續問題。

岳經綸

2016年12月于中山大學政治與公共事務管理學院/

中國公共管理研究中心

廣州市人文社會科學重點研究基地中山大學

廣州社會保障研究中心