三、關(guān)于“3600萬套”的實證發(fā)現(xiàn)

（一）政策的提出：經(jīng)濟而不是民生優(yōu)先

學者認為，2007年以降的住房政策調(diào)整，是“和諧社會”建設(shè)中“基本住房權(quán)利”理念主導的結(jié)果，是對原來“住房提供被看作重要的經(jīng)濟驅(qū)動力而不是社會必須”的矯正（Wang & Murie, 2011）。但是，對“3600萬套”政策出臺背景深入分析后發(fā)現(xiàn)，保障房提供仍然圍繞“經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先”展開，并非所謂的“民生優(yōu)先工程”：大規(guī)模的保障房提供，先是作為應(yīng)對金融危機、刺激經(jīng)濟的手段出臺，隨后建設(shè)規(guī)模不斷加碼，以幫助實現(xiàn)經(jīng)濟和房地產(chǎn)過熱下的房地產(chǎn)市場調(diào)控目標。

雖然緊接著“和諧社會建設(shè)”口號的提出（2006年），保障房領(lǐng)域標志性文件《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》出臺（2007年），但是此時并沒有具體的保障房建設(shè)任務(wù)相伴隨——大規(guī)模建設(shè)任務(wù)，是應(yīng)對2008年金融危機的產(chǎn)物。2008年11月，中國政府推出了進一步擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的十項措施，并初步匡算，到2010年底約需投資4萬億元（即著名的“4萬億”刺激計劃）。作為該計劃的一部分，2008年12月，中央政府提出：到2011年底，為747萬低收入家庭提供住房（Qi,2009；Chen et al.，2014：538）。

隨著“4萬億”刺激政策的實施，2009年年末，中國經(jīng)濟開始恢復。樓市回暖更快，2009年第一季度就開始反彈，然后一路飆升（見圖1）。這迫使中國政府從2009年底開始密集出臺土地、稅收、信貸等一系列房地產(chǎn)宏觀調(diào)控（而不再是救市）政策。其中的措施之一，是2009年12月發(fā)布的促進房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的“國四條”：“繼續(xù)大規(guī)模推進保障性安居工程建設(shè)，力爭到2012年末，基本解決1540萬戶低收入住房困難家庭的住房問題。”時隔一年，救市轉(zhuǎn)為調(diào)控，保障房建設(shè)目標翻了一番。

圖1   40城市“城房指數(shù)”（2006.1—2016.6）

但是房價的“非理性”上漲并未遏制，2010年，中國進入更加嚴格的房地產(chǎn)調(diào)控期，調(diào)控措施更加密集出臺（包括4月17日的新國十條，9月29日的新國五條，11月15日外管局《關(guān)于進一步規(guī)范境外機構(gòu)和個人購房通知》的出臺，等等）。顯然，調(diào)控效果不明顯。2009年年初到2011年年底，以2006年1月為基準的房價指數(shù)從約150%增長到250%，增長了2/3（見圖1）。

這導致了更大規(guī)模的保障房建設(shè)任務(wù)的出臺。2011年2月，中國政府正式宣布，未來五年，計劃新建保障性住房3600萬套，到“十二五”末，全國城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率將提高到２０％以上，基本解決城鎮(zhèn)低收入家庭住房困難問題（張曉松，2011）。

“3600萬套”政策的出臺背景，再次確證了黃友琴（Huang，2012）的觀點：中央政府在經(jīng)濟和社會政治目標之間搖擺不定，并在生產(chǎn)主義的推動下，不斷地將住房發(fā)展目標置于經(jīng)濟發(fā)展之下。剩余化向大眾化模式轉(zhuǎn)變的重要制度基礎(chǔ)已經(jīng)部分缺失。

（二）“十二五”時期的住房體系：仍然是剩余福利制度

中國還對“3600萬套”基礎(chǔ)上的“十二五”期間的住房體系進行了重構(gòu)。王和繆里指出，中國原有的市場化住房制度使低收入和中等收入群體都受益，與嚴格意義上的剩余型安全閥制度不同?，F(xiàn)在又引入了住房權(quán)利理念并保證提供住房，可能使更廣大的群體受益，從而向更加混合的模式發(fā)展（Wang & Murrie 2011：251）。但是，深入分析這一住房體系重構(gòu)后發(fā)現(xiàn)，它并未脫離原有的剩余型福利制度模式。

2011年，“十二五”規(guī)劃綱要出臺，明確提出：“加快構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系。對城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭，實行廉租住房制度。對中等偏下收入住房困難家庭，實行公共租賃住房保障。對中高收入家庭，實行租賃與購買商品住房相結(jié)合的制度?！睋?jù)此，我國的住房供應(yīng)體系因此重構(gòu)如下（見表1）：中高收入家庭市場供應(yīng)，購買或者租賃商品房；中等偏下及低收入家庭政府保障，租賃公租房或者廉租房。由于2014年起公共租賃住房和廉租住房并軌為公租房，其他保障房形式逐步退出，公租房開始成為我國保障房的主要甚至唯一形式。

表1  “十二五”前后我國住房供應(yīng)體系的變化

新老體系對比可以看出，“十二五”期間的重構(gòu)沒有改變剩余型福利制度（見表1），但將它統(tǒng)合成了一個更加清晰、有效的體系。首先，新老體系準入水平基本一致，均保障到中等偏下收入水平——其實很多地方兩限房準入放寬到中等收入水平。其次，原有的產(chǎn)權(quán)、租賃收縮為“以租為主”。2011年出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導意見》規(guī)定：公租房單套建筑面積以40平方米左右的小戶型為主，滿足基本居住需要；租金標準由市縣人民政府結(jié)合當?shù)貙嶋H，按照略低于市場租金的原則合理確定；租賃合同期限一般為3至5年。這些規(guī)定越來越符合剩余型福利制度最基本保障的要求：能提供租賃性保障的，絕不提供產(chǎn)權(quán)性保障；能提供小面積住房滿足基本需求的，絕不會提供更大面積。朱亞鵬（2008）等認定的剩余福利型住房體系變得更加清晰。第三，在前兩個前提之下，“十二五”期間保障建設(shè)規(guī)模的急劇擴大（包括“3600萬套”），不過填補了原有同等準入水平下供給極度不足造成的巨大需求缺口，使剩余福利制度變得更加有效。

那么，規(guī)模前所未有的“3600萬套”是否把中國剩余型福利制度下的社會住房提供向更加大眾化方向推進了呢？這取決于政策實施完成情況，這正是接下來要討論的。

（三）完成情況：從保障房到棚改再到去庫存

“十二五”期間，我國共開工保障房3948萬套，比3600萬套任務(wù)超額10%完成；完成2760萬套，完成率達70%（見表2）。除了2011年為了完成開工1000萬套的任務(wù)開工1043萬套外，其余年份開工量在六、七百萬套。同時完成率呈現(xiàn)波浪式，顯示了保障房2—3年的建設(shè)周期特征：2013年達到第一個波峰81.8%，2015年達到第二個波峰，高達98.6%——這與通過保障房去商品房庫存有關(guān)（后邊將談到）。

仔細考察“3600萬套”的完成情況后發(fā)現(xiàn)，雖然超額完成任務(wù)，但是諸多變異發(fā)生：先是棚改變成保障房主體，然后打通與去庫存之間的通道，社會住房性質(zhì)已經(jīng)改變很大，模式是否更加“大眾化”更加存疑。

表2  “十二五”期間我國保障房計劃與實際完成情況（萬套）

1.　棚改成主體

首先是棚改而不是公租房成為3600萬套的主體。按照《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》（2012年發(fā)布），“十二五”期間，我國改造棚戶區(qū)居民住房不低1000萬戶；同時增加廉租住房不低于400萬套和新增發(fā)放租賃補貼不低于150萬戶，增加公共租賃住房不低于1000萬套。這樣，3600萬套中，棚改占27.8%，公（廉）租房（含租賃補貼）不超過43%。但是實際執(zhí)行結(jié)果是：3948萬套開工保障房中，棚改2191萬套，占55.5%，比計劃翻了一番；同時公（廉）租房最大估算1417萬套，占35.9%  ^注7。

棚改是逐漸成為保障房主體的。保障房原來只包含傳統(tǒng)意義上的“四庫”（廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房和兩限房），棚改不在其列。2008年，棚改被正式納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，開始被大規(guī)模推進。但是地方上很少有城市（上海除外）將棚改納入保障房范圍，棚改和保障房在住建部門也分由不同的處室負責。因此，直到2013年，棚改在保障房性安居工程的占比不超過50%，年均規(guī)模在250萬至300萬套左右（見表3）。

但是從2014年開始，棚改一躍成為保障性安居工程的主導。當年政府工作提出：“加大保障性安居工程建設(shè)力度，今年新開工700萬套以上，其中各類棚戶區(qū)470萬套以上?！眻蟾娌粌H首次優(yōu)先安排棚改，占到總量的67.1%，而且470萬套的年均規(guī)模，是2008—2012年間年均252萬套的1.87倍，2013—2017年間年均200萬套（計劃）的2.35倍。地方紛紛修改保障房定義，以將棚改納入。如“四川棚戶區(qū)改造擬納入住房保障體系”^注8；大連“棚戶區(qū)改造首次納入保障房體系，全年計劃完成改造19808套”（盧真珍，2014-01-10）。2015年，中央再次提出，2015—2017年改造包括城市危房、城中村在內(nèi)的各類棚戶區(qū)住房1800萬套^注9，年均規(guī)模600萬套，比2014年又增長了近30%。當年實際棚改601套，占全國783萬套開工建設(shè)保障房的76.8%，棚改成為了最主導的保障房形式。

表3  我國棚戶區(qū)改造計劃及開工情況（2008—2015）（萬套）

2.　為去庫存服務(wù)

其次，由于房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)性過剩時代的到來，保障房又開始為去庫存服務(wù)。2015年，房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)性過剩成為共識。年初的政府工作報告已經(jīng)提出：千方百計打通保障性安居工程與存量商品房之間的通道。2015年高達98.6%的保障房完成率顯示，政策發(fā)生了效應(yīng)：棚改安置房或公租房任務(wù)通過庫存轉(zhuǎn)化完成。

一是通過提高貨幣化安置比例實現(xiàn)。2015年，棚戶區(qū)改造開工601萬套、創(chuàng)歷史新高的同時，貨幣化安置比例28%（梁倩，2016-01-07），但是很多地方遠遠超出這一比例：陜西從最初的不足3%提高到2015年的34.9%，四川成都中心城區(qū)從2012年的53%提高到2014年的70%以上；湖南湘潭則高達80%（李樂，2015-07-18）。公租房提供“補磚頭”不如“補人頭”的呼聲再次高漲，導致2015年年初住建部專門發(fā)文，明確保障性住房逐步從實物保障為主轉(zhuǎn)向建設(shè)和租賃補貼并重，導致杭州這樣的高房價城市都開始“補人頭”。此舉接近于美國1974年從建造補貼向租房券補貼（Section 8 Voucher）的轉(zhuǎn)向，除了一點不同：美國是為了解決低收入家庭支付能力不足問題，中國是為了去庫存。如杭州率先在公租房房源稀少的上城區(qū)開始試點，按照人均建筑面積15平方米，補貼總建筑面積36—60平方米進行補貼，月補貼租金6元／平方米，補貼幅度相當?shù)汀?/p>

二是急于為去庫存分憂的政府甚至直接當“接盤俠”。河南省鼓勵地方政府購買符合條件的商品住房作為公共租賃住房或棚改安置房。記者報道，河南省漯河市的陽光福園小區(qū)2014年最艱難時，售樓處里連續(xù)一兩個星期一個看房的客戶都沒有。2015年，漯河市政府以3800元/米²的價格（市場價約4500元/米²），購買小區(qū)內(nèi)兩棟樓共計400套，用于安置距離不到1公里處的源匯區(qū)南關(guān)村的棚戶區(qū)改造住戶。政府又以3000元//米²的價格（市場均價3400元/米²），回購福星鑫園小區(qū)597套住房（共720套），統(tǒng)一簡裝后，按比市場大約低50%的價格，出租給住房困難的市民和符合條件的進城務(wù)工農(nóng)民?！颁鸷邮蟹抗芫志珠L陳興和算的更是一筆大賬：2015年我們的去庫存任務(wù)是130萬平方米，不打通通道，壓力就會非常大。如果開發(fā)商的資金鏈斷了，留下爛尾樓，損失的是老百姓，最終還得政府來埋單”（崔書文等，2016-01-05）。

3.　含義

保障房和商品房之間，本來此消彼長。一個為了利潤進行市場化提供，另一個為了滿足低收入家庭需求由政府補貼供應(yīng)。保障房建設(shè)的擴大，不僅需要大量的建設(shè)、運營支出，還意味著對可拍賣商住土地的占用和商品房市場潛在客戶的減少——這些都構(gòu)成地方政府保障房建設(shè)動力不足的原因。

傳統(tǒng)的保障房與棚改也不同：第一，棚改的住房（比如城中村），不過是在物理外觀上看起來更加破敗，卻未必是保障房所要保障的城市低收入困難家庭。第二，除了實現(xiàn)更好的居住條件外，棚改包含兌現(xiàn)級差地租的目的，而保障房建設(shè)本質(zhì)上就意味著對它的放棄。哈洛（Harloe，1995）給出的美國剩余福利制度下的案例也說明，棚改與保障房不應(yīng)輕易混同。美國制定1949年住房法時，公共住房的反對者們堅決要求將貧民窟清理與公共住房建設(shè)計劃合在一起，作為同意法案通過的前提條件。結(jié)果到了20世紀50年代，貧民窟清理不但取代了公共住房運動，而且成為從市中心移除那些不受歡迎的弱勢群體（如黑人），代之以高大上的建設(shè)項目，使房地產(chǎn)和其他商業(yè)利益及背后的政治聯(lián)盟都受益的手段。1949—1968年間，城市更新摧毀了42.5萬套主要由少數(shù)族裔人居住的低租金住宅，代之以僅僅12.5萬套新建單元，而且其中一半是奢華公寓（Harloe，1995：200）。比之美國的清理貧民窟運動，中國的棚改家庭都得到了較妥善的安置，但是這無法掩蓋它們“再造城市物理空間，創(chuàng)造商業(yè)和房地產(chǎn)機會，為城市政府增加房產(chǎn)稅收入，甚至實現(xiàn)規(guī)劃設(shè)計人員的職業(yè)抱負”的相似本質(zhì)（Friedman，1968：151）。

當棚改成為保障房主體，并進一步打通了與庫存商品房之間的通道時，保障房（棚改）—商品房之間原來此消彼長的關(guān)系就變成了相互促進了：棚戶區(qū)改造得越多，保障房指標就完成得越多，消耗庫存商品房也越多。棚改甚至可以變成一邊拆舊房，一邊消化庫存的方便之舉——雖然沒有充分數(shù)據(jù)說明地方政府為了去庫存擴大了棚改范圍，但在實際執(zhí)行中，由于棚改確定標準的模糊靈活，地方選擇級差地租效應(yīng)更強的區(qū)段進行改造的變通之舉并不乏其例。棚改實現(xiàn)了一石三鳥：棚改本身、保障房數(shù)量的增加以及商品房去庫存。

如果說“3600萬套”政策的出臺，顯示了中央在經(jīng)濟和社會政治目標之間搖擺不定，并最終將住房目標置于經(jīng)濟發(fā)展之下的話，那么在“3600萬套”政策實施過程中，將保障房主體置換為棚改，打通與去庫存之間通道的種種做法，則顯示了為了調(diào)動地方政府積極性以完成中央政策目標，中央和地方之間的妥協(xié)和默契。中國社會住房模式從剩余化向大眾化模式轉(zhuǎn)變的制度基礎(chǔ)進一步喪失。

（四）“3600萬套”之后

2016年，中國政府開始實行“十三五”計劃（2016—2020年）。由于去庫存仍然是最緊迫的任務(wù)，保障房提供發(fā)生了兩方面的變化：首先，完全以棚改安置房為主（“十三五”期間計劃城鎮(zhèn)棚戶區(qū)住房改造2000萬套，其中2016年600萬套），公租房建設(shè)不再設(shè)指標。其次，貨幣化安置為主。2016年棚改貨幣化安置比例要求達到50%以上，新增公租房則完全采用貨幣化形式，北京、上海等超大城市亦不能免。政府也嘗試一些新舉措，如租購并舉、將公租房擴大到非戶籍人口、鼓勵進城農(nóng)民買房，等等，目的都旨在利用（包括農(nóng)民工在內(nèi)的）新市民去庫存。與此同時，一兩億進城農(nóng)民工的住房問題如何根本解決，仍未破題（馬秀蓮，2014）。住房目標仍然置于經(jīng)濟發(fā)展目標之下。