四、結(jié)論與討論：大眾化還是剩余化？

“3600萬套”之后的中國住房制度，究竟大眾化還是剩余化？深入分析“3600萬套”政策的發(fā)展實施過程后發(fā)現(xiàn)：

第一，仍然是剩余型福利制度。剩余型福利制度在“十二五”期間并未發(fā)生根本改變。重構(gòu)后的住房體系中，中高收入家庭市場供應，購買或者租賃商品房；中等偏下及低收入家庭政府保障，租賃公租房。新老體系準入水平基本一致，而且原有的產(chǎn)權(quán)、租賃并行收縮為“以租為主”，且公租房以“滿足基本居住需要”為主，剩余化特征明顯。

第二，并非更加大眾化模式，只是使社會住房部門更加有效。不可否認，“十二五”期間我國保障房提供數(shù)量得到了極大的擴充。2006年，（以經(jīng)濟適用房和廉租房為主的）保障房提供55.7萬套，而2008—2012年和2011—2015年間，分別年均620萬套和720萬套，即便剔除棚改，仍余368萬套和351萬套。這是否代表了剩余型福利模式下，社會住房模式更加大眾化了呢？對此問題，并非沒有回答“是”的沖動。但是，如果考慮到原有體系雖然準入標準一樣，但是建造數(shù)量嚴重不足——相對其“中等偏下收入”的準入水平而言，這是顯而易見的——導致大量符合要求的低收入家庭住房需求得不到滿足，那么現(xiàn)在這些新增建造量不過彌補了之前的缺口，從而使剩余型福利制度下的社會住房部門變得更加有效（當然實際執(zhí)行過程中，覆蓋率遠未達到最初所設想的20%）。

第三，仍然經(jīng)濟優(yōu)先而非民生優(yōu)先。“3600萬套”政策的出臺以及實施過程都體現(xiàn)了這一點——這也是大眾化模式并未出現(xiàn)的真正原因。首先，“3600萬套”的政策雖然在“和諧社會”理念下出臺，但是真正目的卻是為了抑制房地產(chǎn)經(jīng)濟過熱。它顯示中央在經(jīng)濟目標和社會政治目標之間搖擺，但是關(guān)鍵時候仍會毫不猶豫地選擇經(jīng)濟目標。

其次，在“3600萬套”的執(zhí)行過程中，56%的保障房被棚戶區(qū)改造取代，原來規(guī)劃為主體的公租房只占了1/3，從而使保障對象發(fā)生了很大的偏移。政策變異旨在解決地方政府的動力機制問題。原有的保障房任務，雖然在嚴格的考核下，地方政府也能（甚至超額）完成，但是于他們畢竟是財政凈損失——本來可以招拍掛的土地轉(zhuǎn)為保障房建設用地后的土地收益凈損失，以及保障房建設、運營、管理所需的額外支出，等等。現(xiàn)在，中央政府同意將作為財政凈損失的保障房建設大部分替換為能夠帶來級差地租收益、市容改善和GDP增長的棚改，地方的積極性和中央需要的指標完成很好地結(jié)合了起來。

再次，當中國房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)性過剩出現(xiàn)時，保障房又千方百計為去庫存服務。無論是拆舊房的棚改，還是公租房對新市民的開放，都有了更加明確的新目標：去庫存。仍然經(jīng)濟目標第一，但是此次政策變異中，中央和地方驅(qū)動、利益高度一致。

第四，“雙重運動”下的“和諧社會”理念并沒能抵御商品化/剩余化的邏輯。這是因為，資本積累的結(jié)構(gòu)——具體到中國當下，中央和地方政府的約束，地方政府—銀行—地產(chǎn)商所結(jié)成的制度聯(lián)盟——并未發(fā)生根本改變。結(jié)果，中國經(jīng)濟對房地產(chǎn)仍然高度依賴，中國實行的，仍然是生產(chǎn)主義而不是發(fā)展型福利。

未來研究可以在兩方面展開：一是從實操層面（如各城市實際準入水平、保障房的覆蓋率等），進一步確定中國住房剩余福利制度的真實情況。二是對形成中國住房剩余福利模式的制度原因（比如地方政府—銀行—地產(chǎn)商聯(lián)盟等）進行深入研究。這些制度不改變，不可能扭轉(zhuǎn)中國經(jīng)濟發(fā)展而非民生優(yōu)先的格局，中國的住房模式也不可能向真正的大眾模式轉(zhuǎn)變。

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