二、文獻(xiàn)綜述

（一）模式轉(zhuǎn)換？

不少學(xué)者（如朱亞鵬，2008；馬秀蓮，2014）認(rèn)為，中國從20世紀(jì)70年代末開始住房市場化改革，在短短的三十年間內(nèi)，從以國家實物提供為主進(jìn)行的普惠型福利分配制度，轉(zhuǎn)變?yōu)榱艘允袌鲐泿呕峁橹鞯氖Ｓ嘈透＠贫取Ｈ缰靵嗼i（2008：97）指出：“經(jīng)過近30年的改革，我國的住房政策已經(jīng)從建立在單位制之上的普惠的住房福利分配體制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N剩余福利型住房福利體系。”在剩余福利型體制下，私營市場發(fā)揮主導(dǎo)性作用，個人和家庭承擔(dān)主要的責(zé)任，政府僅僅扮演拾遺補(bǔ)缺的安全閥作用。具體到我國的住房政策領(lǐng)域，就是富裕家庭通過購買商品房滿足住房需求，中低收入家庭可以購買限價房，低收入家庭可以購買經(jīng)濟(jì)適用房，最低收入家庭則通過廉租房滿足其基本住房需求。

但是2007年國務(wù)院文件《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》的出臺，標(biāo)志著我國住房制度從一度的市場化向保障方向回歸。政府從兩方面進(jìn)行中國保障房體系的重構(gòu)：一是擴(kuò)大規(guī)模。2008年12月出臺的《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2008〕131號）提出，從2009年起到2011年，爭取用三年時間，基本解決747萬戶現(xiàn)有城市低收入住房困難家庭的住房問題。但是2009年12月14日，國務(wù)院發(fā)布促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的“國四條”，要求“繼續(xù)大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，力爭到2012年末，基本解決1540萬戶低收入住房困難家庭的住房問題”。僅時隔一年，政策目標(biāo)翻了一番。又一年零兩個月后，2011年2月，溫家寶總理宣布：從2011年到2015年，建設(shè)3600萬公共住房，解決20%城市人口的住房問題。保障房年均提供量在三次計劃中不斷升級：從249萬套（2009—2011年）到513萬套（2010—2012年）再到720萬套（2011—2015年）。與之相對比，2006年我國保障房（主要是廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房）提供僅55.7萬套（Huang，2012：955）。截止到2010年底，全國以實物保障性住房形式解決了2178戶中低收入家庭的住房困難，城鎮(zhèn)家庭保障房覆蓋面達(dá)到9.4%左右（齊驥，2011年）。

二是完善保障形式。2010年，政府出臺了公租房這一新的保障房形式，作為滿足“城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員”等“夾心層”住房需求的臨時性手段。中國由此形成了更加完善的保障房體系：針對城市低收入住房困難家庭的經(jīng)濟(jì)適用住房（產(chǎn)權(quán)性保障）和廉租房（租賃性保障），針對城市中等偏下收入住房困難家庭的限價商品房（產(chǎn)權(quán)性保障）和公租房（租賃性保障）。

（二）和諧社會與大眾化模式

不少學(xué)者由此認(rèn)為，中國的住房保障發(fā)生了向更加大眾化模式的轉(zhuǎn)變（如Wang & Murie，2011；　Chen et al.，2014）。

這里的大眾化模式（mass model）和剩余化模式（residual model）是相對概念，包含兩層含義。第一，針對社會住房部門（social housing sector，相對于市場住房部門而言）而言，大眾化模式是指“大規(guī)模提供的、部分商品化的、國家補(bǔ)貼的以及政治上控制的社會租賃住房”（Harloe，1995：6）；相應(yīng)地，剩余化模式是指這樣的住房小規(guī)模地、只向很少的窮人提供。這里有必要將“社會租賃住房”部門擴(kuò)展為“社會住房”部門，因為中國的保障房包含產(chǎn)權(quán)和租賃兩種形式。第二，針對住房福利制度而言，大眾化模式代表更加普惠型制度，從剩余型到法團(tuán)主義型再到制度再分配型，是一個從剩余化模式向更加大眾化模式轉(zhuǎn)化的過程，反之亦然（Donnison，1967；　Barlow & Duncan，1994）。兩層含義的不同之處在于，第一層含義可以僅限于社會住房層面，不影響住房福利制度；第二層含義意味著住房福利制度也發(fā)生了改變。本文討論主要在第一層含義（即社會住房部門）層面，同時也涉及第二層含義（即住房福利制度）層面。

學(xué)者們將中國住房政策的“轉(zhuǎn)向”置于“和諧社會”理念下來理解，將它看作雙重運(yùn)動（double movement）中對市場化/自由化的一個反擊。王和繆里指出，中國21世紀(jì)初把商品房放在首位的住房政策，確實采用了非常自由化的體制。但是2006年中國政府提出了“和諧社會”建設(shè)理念，從這時開始，住房政策的重心開始向社會住房提供轉(zhuǎn)變。一個重要原因，是要在“和諧社會”理念下對收入不平等、分配不公以及社會群體關(guān)系緊張等進(jìn)行再平衡，通過恢復(fù)一些社會主義的顏色保持長治久安（Wang & Murrie，2011：244）。政府甚至提出了“基本住房權(quán)利”的理念，接近于英國的“所有人都有個體面的家”（Decent Homes for All）——即每個人都有權(quán)利獲得基本住房，從而滿足健康、安全和舒適的現(xiàn)代生活的最低需要——這幾乎接近社會民主國家普適性住房制度理念。這種（包括住房在內(nèi)）的“再平衡”，是在“擴(kuò)大市場范圍的自由化過程中……為抵制經(jīng)濟(jì)的出離，和保護(hù)社會所面臨的危險而出現(xiàn)的一種保護(hù)性的反運(yùn)動”（Polanyi，2001［1944］：79, 136; Zhang，2013）。其導(dǎo)致的住房制度結(jié)果是，王和繆里（Wang & Murrie，2011：251）認(rèn)為，中國原有的市場化住房制度就讓低收入和中等收入群體都受益，與嚴(yán)格意義上的剩余型安全閥制度不同；現(xiàn)在又在“和諧社會”理念下引入了基本住房權(quán)利理念，更加難以納入靜止的法團(tuán)主義模式或者剩余模式——或者叫混合模式更為合適。

陳杰等也認(rèn)為，“和諧社會”理念導(dǎo)致了中國從生產(chǎn)者福利向發(fā)展型福利的轉(zhuǎn)變，公租房建設(shè)正是這種理念轉(zhuǎn)換的標(biāo)志（Chen et al.，2014：535—536）。詹姆斯·李（James Lee，2013：105）指出，鑒于社會政策在東亞國家扮演重要的經(jīng)濟(jì)功能，生產(chǎn)者福利和發(fā)展型福利這兩個重要概念在此爭辯過程中呈現(xiàn)。生產(chǎn)者福利（productivist welfare）描述了東亞社會福利強(qiáng)調(diào)工作和經(jīng)濟(jì)增長的特征，核心觀點(diǎn)是社會政策從根本上服從于經(jīng)濟(jì)政策（Holliday，2000）。發(fā)展型福利（developmental welfare）則強(qiáng)調(diào)整合而不是服從，即社會發(fā)展不能沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展而發(fā)生，同時經(jīng)濟(jì)發(fā)展如果不能帶來整個人口福祉的顯著增長的話，也毫無意義（Midgley，1997；　Midgley & Tang，2001：246）。中國以往顯然屬于生產(chǎn)者福利，政府的住房提供和土地釋放，都被作為重要的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動而不是社會必須對待（e.g., Forrest & Lee, 2003; Ronald, 2007; Ronald & Chiu, 2010），所以有剩余型福利制度的出現(xiàn)。但是，“2006年，胡錦濤總書記提出了‘和諧社會’理念。這一戰(zhàn)略將提升普通人的福祉和社會和諧置于追求經(jīng)濟(jì)增長之前。根據(jù)這一和諧社會的新意識形態(tài)，社會政策不再服從于經(jīng)濟(jì)政策，而是其整合的一部分；中國已經(jīng)將最主導(dǎo)的發(fā)展優(yōu)先性從經(jīng)濟(jì)增長部分轉(zhuǎn)移到了社會發(fā)展上來了”（Chen et al.，2014：548）。公租房建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大因此被看作社會投資形式的社會支出，有助于而并非干擾經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是從生產(chǎn)者福利向發(fā)展型福利轉(zhuǎn)變的標(biāo)志，也代表了更加大眾化的社會住房模式的擴(kuò)張——雖然住房福利制度不一定發(fā)生根本變化。

（三）剩余化的無可逃脫

但是哈洛（Harloe，1995）可能會給前述學(xué)者的熱情潑上一盆冷水。他對艾斯平-安德森（Esping-Andersen，1990）福利資本主義的三個世界（社會民主、自由主義以及法團(tuán)主義）分析中獨(dú)獨(dú)缺失的住房問題進(jìn)行了歷史的、跨國的比較分析后發(fā)現(xiàn)：住房這一人類必需品，一旦成為資本主義商品，在正常情況下，當(dāng)它能夠以獲利方式提供給大多數(shù)人時，絕不會像其他更少需要且更容易找到解決辦法的需求（比如說教育或者養(yǎng)老——雖然它們也日漸被商品化了）一樣地去商品化；同理，當(dāng)它能夠以剩余化方式向少數(shù)家庭提供時，絕不會以大眾化方式向更多家庭提供。

住房制度是福利國家“搖搖晃晃的支柱”（Torgerson，1987），商品化/剩余化的邏輯非常強(qiáng)勢。這是因為，資本主義社會存在這樣一種反關(guān)系：當(dāng)針對人類需求提供所需時，其中私人積累的機(jī)會越大，這種提供在某個歷史節(jié)點(diǎn)全部或者部分去商品化的可能性就會越低（Harloe，1995：3）。住房顯然首當(dāng)其沖。中國住房市場化以來，短短三十年間從普惠型福利制度轉(zhuǎn)變?yōu)槭Ｓ嘈透＠贫龋撤N程度上佐證了這一商品化/剩余化的強(qiáng)勢邏輯。

哈洛也承認(rèn)，會有向大眾化模式的（哪怕短暫的）回歸，但均出于資本積累的需要。社會住房的發(fā)展經(jīng)歷了大眾化與剩余化交替的四個階段：第一次世界大戰(zhàn)后的大眾化；20世紀(jì)二三十年代的剩余化；第二次世界大戰(zhàn)后的大眾化；以及20世紀(jì)70年代后的剩余化。從第一次世界大戰(zhàn)、第二次世界大戰(zhàn)期間開始，剩余化已經(jīng)成為社會住房的永久基礎(chǔ)和正常狀態(tài)。如果出現(xiàn)向大眾化回歸的“非正常”狀態(tài)，那是因為各種社會經(jīng)濟(jì)和政治條件的組合限制了私人提供的范圍，并且這些限制對于資本主義體系的維護(hù)和發(fā)展具有戰(zhàn)略性意義。比如福特主義積累模式導(dǎo)致的戰(zhàn)后社會住房黃金期（1945年至20世紀(jì)70年代中期）（Block，1987），以及當(dāng)下后福特主義積累模式導(dǎo)致的剩余化趨勢——關(guān)于后一點(diǎn)，甚至趨異論者（Doling，1997, 1999； Kemeny，1995；　Donnison，1967；　Barlow & Duncan，1994）和趨同論者（如Harloe, 1995）都達(dá)成了共識（Malpass，2008）。

那么，中國市場轉(zhuǎn)型中的雙重運(yùn)動，能否藉由和諧社會理念、住房權(quán)利以及發(fā)展型福利等，突破商品化/剩余化的強(qiáng)勢邏輯呢——即便在當(dāng)今的后福特主義時代？學(xué)者如黃友琴（Huang，2012：941）對此持懷疑觀點(diǎn)，因為導(dǎo)致原來剩余化的制度安排并未改變。她在談到迄今為止中國并沒有給窮人提供足夠的住房時指出：“中央政府在經(jīng)濟(jì)和社會政治目標(biāo)之間搖擺不定，使命不清；地方政府則在現(xiàn)有的公共財政體系、績效考核體系以及政策執(zhí)行地方化等約束條件下，缺乏對低收入住房的真正承諾。結(jié)果，在生產(chǎn)主義之下，他們不斷地將住房發(fā)展目標(biāo)置于發(fā)展之下并導(dǎo)致剩余福利的形成。所以，即使有2010年以來鼓舞人心的變化，導(dǎo)致政府失敗的諸多因素并沒有改變，因此低收入住房的命運(yùn)仍未可知。”

中國的住房保障究竟向大眾化模式轉(zhuǎn)變，還是繼續(xù)剩余化？對此爭論，本文將通過考察“十二五”期間的“3600萬套”這一政策，實證地加以實證檢驗?！?600萬套”是2007年政策轉(zhuǎn)向以來實施的最重要的、規(guī)模最大的一項保障房計劃，也是“十二五”期間住房制度建設(shè)的核心。如果成功，中國將建立起一個較為龐大的保障房部門，保障房覆蓋率從2010年年底的9.4%提升到2015年年底的20%，社會住房部門也將發(fā)生從剩余化向大眾化模式的轉(zhuǎn)變，甚至還可能帶來中國住房福利制度的變革。