5 經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)問題再認(rèn)識

經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)是一種新型的立法權(quán)。在我國加入WTO的關(guān)鍵時刻，充分認(rèn)識特區(qū)立法權(quán)的性質(zhì)、特點和立法原則，具有特殊的意義。在此基礎(chǔ)上，對入世后經(jīng)濟特區(qū)如何面對挑戰(zhàn)和機遇，“發(fā)揮新優(yōu)勢，更上一層樓”提出新設(shè)想。

第五屆全國人民代表大會第二次會議通過《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，賦予省級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)權(quán)。2000年3月15日通過的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第六十九條規(guī)定“較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)報經(jīng)批準(zhǔn)后，由較大的市的人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)布公告予以公布”；第八十一條規(guī)定“經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟特區(qū)適用經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的規(guī)定”。通過立法的形式進(jìn)一步為地方立法提供法律依據(jù)。

一、經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)性質(zhì)的定位

關(guān)于特區(qū)立法權(quán)性質(zhì)的定位，法律界一直未有統(tǒng)一的看法。一種觀點認(rèn)為，特區(qū)立法權(quán)是國家立法權(quán)，特區(qū)法規(guī)是國家法律的一部分；第二種觀點認(rèn)為，特區(qū)立法就是一般的地方立法；第三種觀點認(rèn)為，特區(qū)立法權(quán)是一種新型的立法權(quán)，既非國家立法權(quán)的一部分，也不同于地方的立法模式，是一種特殊的地方立法權(quán)。

筆者贊成第三種觀點，經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)是我國改革開放特定歷史條件下出現(xiàn)的一種新型立法權(quán)，特區(qū)立法應(yīng)該是一種特殊的地方立法。如何科學(xué)界定特區(qū)立法權(quán)的性質(zhì)，我認(rèn)為，應(yīng)從三個方面加以把握：首先，特區(qū)立法權(quán)的主體是特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會。《立法法》第六十五條規(guī)定“經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)全國人民代表大會的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施”，在討論對授權(quán)立法的界定時，不能不涉及授權(quán)主體的問題。在西方國家，雖然議會是立法的主體，但是行政機關(guān)也可以通過制定的法規(guī)，授權(quán)部門、地方制定細(xì)則。從我國特區(qū)立法權(quán)的獲得途徑看，它是由全國人民代表大會通過“授權(quán)決定”授予的，但是特區(qū)所在地的地方國家權(quán)力機關(guān)并沒有以最高權(quán)力機關(guān)的名義來制定地方法規(guī)，其立法活動是以自己的名義獨立完成。雖然授權(quán)立法的實踐已經(jīng)存在幾百年了，但是學(xué)術(shù)界對授權(quán)立法的含義仍存在爭論。授權(quán)立法是指有權(quán)機關(guān)將原屬于自己的一部分立法權(quán)限委托被授權(quán)者行使。這種立法授權(quán)不同于民事代理行為，并不意味授權(quán)制定法必然是全國法律的一部分，我們必須將立法主體本身同立法權(quán)的來源區(qū)分開來，才能給特區(qū)立法性質(zhì)作正確的定位。其次，特區(qū)立法實施的范圍僅限于特區(qū)。特區(qū)立法不可能成為全國性法律，這不僅因為立法主體系特區(qū)地方當(dāng)局，而且因為其反映和調(diào)整的內(nèi)容屬地方事務(wù)，只是特區(qū)內(nèi)部特定的社會關(guān)系，其實施范圍只限于經(jīng)濟特區(qū)或特定的地方行政區(qū)域范圍。如《汕頭經(jīng)濟特區(qū)懲治生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品違法行為條例》只允許在汕頭經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施。再次，從經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)的權(quán)限范圍看，特區(qū)立法權(quán)也應(yīng)屬于地方立法權(quán)。全國人大先后授予廣東省、福建省、海南省、深圳市、廈門市、珠海市、汕頭市就其所屬經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)，均規(guī)定特區(qū)立法應(yīng)當(dāng)符合特區(qū)的具體情況和實際需要，制定適合本地區(qū)的法規(guī)和規(guī)章的權(quán)力，在特區(qū)內(nèi)實施。

二、經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)的特點

經(jīng)濟特區(qū)立法既不屬于中央立法，也不同于一般的地方性法規(guī)，與憲法和法律明確規(guī)定的地方立法權(quán)相比，有其自身的特點：

一是立法空間的自主性和廣泛性。特區(qū)立法的權(quán)限是全方位、多層次、寬領(lǐng)域的，這也是與一般地方立法的本質(zhì)區(qū)別。一方面只要不違背憲法和法律的基本原則，特區(qū)權(quán)力機關(guān)可以根據(jù)特區(qū)社會和經(jīng)濟發(fā)展需要，制定適當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)、規(guī)章，填補國內(nèi)立法空白。例如在《廣東省公司條例》和《公司法》尚未出臺的情況下，深圳市人民代表大會1993年就通過了《深圳經(jīng)濟特區(qū)股份有限公司條例》和《深圳經(jīng)濟特區(qū)有限責(zé)任公司條例》，1994年3月深圳市人大常委會又出臺了《股份合作公司條例》，這是全國第一部農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟合作組織公司立法，為國家和其他地區(qū)樹立了典范；另一方面在不違背憲法和法律基本原則的前提下，對國家已有的法律，但不符合經(jīng)濟特區(qū)實際需要的，作適當(dāng)?shù)淖兺āＬ貐^(qū)立法機關(guān)可以制定某些具體規(guī)范與全國性立法的規(guī)范后某種程度的“抵觸”，這種廣泛性是一般地方立法權(quán)所不具備的。如1996年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國行政處罰法》第十一條第二款規(guī)定：法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要做出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。這一規(guī)定對特區(qū)立法就不具有約束力，與一般地方性法規(guī)要求的“不得抵觸”原則不同，制定特區(qū)法規(guī)堅持的是“遵循”原則，即“遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則”。根據(jù)這一原則，特區(qū)法規(guī)可以對不涉及“基本原則”的一些具體內(nèi)容予以突破、變通和創(chuàng)新，設(shè)定實體上的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。同樣是對待駕駛摩托車不戴頭盔的違法行為，《中華人民共和國道路交通管理條例》規(guī)定罰款五元，而《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通管理處罰條例》則規(guī)定罰款五十元，《汕頭經(jīng)濟特區(qū)道路交通管理條例》則規(guī)定罰款三十元，這顯然提高處罰幅度，是特區(qū)立法權(quán)所允許的。

二是具有試驗性。一個國家的法制統(tǒng)一并不意味著只能由中央行使統(tǒng)一的立法權(quán)，由于歷史、地理、風(fēng)俗、語言、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的差異，使各個地區(qū)的社會發(fā)展?fàn)顩r呈現(xiàn)不同特點，忽視這些特點，實行一刀切，不僅會導(dǎo)致國家的法律難以實施，從而損害法律的權(quán)威性，也不利于調(diào)動地方的積極性。“實事求是”是鄧小平建設(shè)有中國特色社會主義的精髓，經(jīng)濟特區(qū)立法，應(yīng)從實際需要和具體情況出發(fā)，進(jìn)行先行性、開拓性、探索性立法。我國幅員遼闊，經(jīng)濟特區(qū)作為改革開放的實驗區(qū)，實行特殊的立法權(quán)是必要的，也是可行的。尤其是我們正在探索社會主義市場經(jīng)濟新路子，又面臨入世的大好時機，在不違背國家憲法和法律基本原則前提下，勇于探索，特別是對國家法律尚未規(guī)范的領(lǐng)域，只要有利于改革開放和五大特區(qū)經(jīng)濟建設(shè)的需要，就可以先行一步，大膽試驗，在試驗中探索出適合各自發(fā)展的路徑，制訂出相應(yīng)的法規(guī)。這種試驗只有局部性的效力，并不影響憲法和法律在全國的實施，一旦時機成熟，再由最高立法機關(guān)將特區(qū)的法規(guī)以法律形式向全國推廣。

三是具有地域性。特區(qū)授權(quán)立法產(chǎn)生的法規(guī)、規(guī)章只在經(jīng)濟特區(qū)這以特定經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)有效，而不是在立法主體所轄的整個行政區(qū)域內(nèi)有效。雖然特區(qū)授權(quán)立法權(quán)有可能和地方立法權(quán)由同一地方權(quán)力機關(guān)行使，但運用不同立法權(quán)制定的法規(guī)效力是不同的，如海南省人大及人大常委會行使授權(quán)立法權(quán)制定的法規(guī)僅在海南島經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)有效，而行使地方立法權(quán)制定的法規(guī)則在海南省整個行政區(qū)域內(nèi)有效，包括海南經(jīng)濟特區(qū)。

三、經(jīng)濟特區(qū)立法的原則

立法原則是指在立法過程中必須遵循的基本行為方針，在經(jīng)濟特區(qū)在行使立法權(quán)時應(yīng)遵循幾個原則：

首先，合法性原則。特區(qū)立法時我國法律體系的重要組成部分，是我國立法體系中的一個重要分支。特區(qū)立法要根據(jù)法定職權(quán)或授權(quán)進(jìn)行，遵循國家法律和行政法規(guī)的基本原則。經(jīng)濟特區(qū)不是民族自治區(qū)、特別行政區(qū)或政治特區(qū)，所以應(yīng)根據(jù)《立法法》的規(guī)定，遵循立法程序，處理好各種關(guān)系。合法性原則要求我們用好、用足、用準(zhǔn)特區(qū)立法權(quán)，增強經(jīng)濟特區(qū)的投資吸引力。以筆者所處的汕頭經(jīng)濟特區(qū)為例，目前面臨建設(shè)國際旅游城市的關(guān)鍵時刻，又處于經(jīng)濟困難時期，如何重塑信譽，改商投資環(huán)境，可以根據(jù)具體情況作先行性、開拓性、探索性立法，穩(wěn)定投資者的信心，依法治市，這是目前最好的走出困境的辦法。經(jīng)濟的國際化必然要求有符合國際慣例的法律制度，經(jīng)濟的超常規(guī)發(fā)展必然要求立法上走一些捷徑，市場經(jīng)濟具有開放性和國際性的特點，經(jīng)濟特區(qū)是開放型經(jīng)濟，溶進(jìn)國際經(jīng)濟中去運作，與國際接軌，已成為歷史的必然。借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)的立法經(jīng)驗和成果，是特區(qū)立法的必然需要。因此，應(yīng)將經(jīng)濟特區(qū)立法和國際慣例有機結(jié)合，對國際慣例進(jìn)行認(rèn)真的研究、論證，盡可能考察其適用的結(jié)果，根據(jù)各個特區(qū)的自身實際，切忌照抄照搬，而應(yīng)消化、創(chuàng)新，才能提高特區(qū)的知名度和美譽度，增強特區(qū)的吸引力。

其次，合理性原則。遵循法律原則與突出特區(qū)特色的關(guān)系。特區(qū)法規(guī)應(yīng)具有時代氣息，是原則性與靈活性、普遍性與特殊性的統(tǒng)一，不能片面強調(diào)法律的原則性而忽視特區(qū)立法的特殊性，經(jīng)濟特區(qū)立法主體所制定的法規(guī)和規(guī)章是在經(jīng)濟特區(qū)實施的，因此在立法中必須立足特區(qū)實際，根據(jù)經(jīng)濟特區(qū)的具體情況和實際需要來立法，這樣才能解決實際問題，當(dāng)然，我們也不能一味強調(diào)突出特區(qū)的特殊性和靈活性，而違背法律的原則。社會主義市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，社會生產(chǎn)力的發(fā)展、綜合國力的增強、人民生活水平的提高，經(jīng)濟的發(fā)展，均有賴與改革開放，改革開放的成功，則有賴于適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代民主政治需要的立法。

再次，及時性原則。經(jīng)濟特區(qū)的立法具有緊迫感，要加快立法的步伐，現(xiàn)實中經(jīng)濟特區(qū)的立法不適應(yīng)客觀情況的要求。立法是一種社會實踐過程的綜合反映，將經(jīng)過實踐檢驗正確的、成熟的經(jīng)驗，用法規(guī)的形式固定下來，使其成為法律規(guī)范。不能將條件成熟作為立法的唯一標(biāo)準(zhǔn)，一味強調(diào)“成熟”。信息社會瞬息萬變，“看準(zhǔn)了的，就大膽地試，大膽地闖”求穩(wěn)怕亂，不敢進(jìn)行適度的超前性和預(yù)測性立法，勢必延緩改革開放和市場經(jīng)濟建立的進(jìn)程，導(dǎo)致經(jīng)濟活動的無序和混亂。由于經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展超前于全國經(jīng)濟整體水平，特區(qū)內(nèi)部出現(xiàn)新的經(jīng)濟關(guān)系需要通過立法加以調(diào)整，但這些情況是個別地區(qū)存在，進(jìn)行全國性立法有一定難度，因此特區(qū)授權(quán)立法超前就顯得十分重要，通過科學(xué)預(yù)測，對將來可能出現(xiàn)的社會關(guān)系做出超前性的規(guī)定，它不僅規(guī)范特區(qū)的經(jīng)濟關(guān)系也將為全國性立法提供立法經(jīng)驗，這些規(guī)范應(yīng)符合市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，最好是已為其他國家的實踐證明是必要的和行之有效的。立法的及時性要求應(yīng)變消極立法為積極立法，加大立法資源的投入，加強立法行為、立法人員、立法手段、立法技術(shù)和立法監(jiān)督，充分發(fā)揮特區(qū)立法的積極性和創(chuàng)造性，這是加快特區(qū)立法的根本途徑。

最后，變通性原則。經(jīng)濟特區(qū)的高速發(fā)展使某些法律法規(guī)明顯滯后，在行使立法權(quán)時，應(yīng)利用特區(qū)立法有別于一般的地方立法的優(yōu)勢，在國家不可能在近期內(nèi)重新頒布或修改某些法律的時候，對國家法律、行政法規(guī)中某些不適合特區(qū)發(fā)展需要的規(guī)定做出新的規(guī)定。但應(yīng)該特別指出的是，這種變通應(yīng)掌握好尺度，加強立法監(jiān)督機制，遵循憲法的規(guī)定，遵循法律、行政法規(guī)的基本原則，避免越權(quán)立法，保證立法的合法性和合理性。

四、加入WTO對經(jīng)濟特區(qū)立法的要求

我國經(jīng)過十五年的馬拉松式談判，加入WTO的腳步聲已清晰可見。加入WTO是加快參與經(jīng)濟全球化的重大戰(zhàn)略，未來戰(zhàn)略走向必須建立在深刻理解和把握世貿(mào)組織基本原則及其各項規(guī)則上。“由于我國加入WTO后有幾年的過渡期，在經(jīng)濟體制和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上具有先發(fā)優(yōu)勢的經(jīng)濟特區(qū)，在最近的幾年最有條件實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)上的更大開放，特別是高科技產(chǎn)業(yè)、電信業(yè)、旅游業(yè)、金融服務(wù)業(yè)和咨詢服務(wù)業(yè)率先全面開放。”③處于改革開放最前沿的經(jīng)濟特區(qū)這塊“試驗田”應(yīng)審時度勢，由政策性經(jīng)濟特區(qū)轉(zhuǎn)向制度性經(jīng)濟特區(qū)。入世后，經(jīng)濟特區(qū)領(lǐng)先內(nèi)地的各種體制優(yōu)勢與WTO要求的市場經(jīng)濟機制差距逐步縮小，深圳、珠海經(jīng)濟特區(qū)已具備領(lǐng)先于全國經(jīng)濟實力和市場化程度較高，但海南、汕頭、廈門經(jīng)濟特區(qū)目前這種優(yōu)勢已幾乎不存在，所以經(jīng)濟特區(qū)應(yīng)充分利用加入WTO這個契機，實現(xiàn)適時而大膽的特區(qū)功能跨越，不僅是經(jīng)濟特區(qū)在超國民待遇終結(jié)后的唯一出路和“試驗田”作用的繼續(xù)，也是為我國逐步過渡到全面按世貿(mào)規(guī)則運行的熱身和經(jīng)驗摸索，是適合經(jīng)濟全面轉(zhuǎn)型的需要。具體地將，需要我們利用好立法權(quán)，健全與全球市場經(jīng)濟合拍、與國際慣例接軌的機制，搭起一個立法的新平臺，是立法渠道的優(yōu)化救濟。

經(jīng)濟特區(qū)的不同特點決定，在我國加入WTO后，有必要根據(jù)產(chǎn)業(yè)開放和所需環(huán)境的特殊需要，按最大限度開放的要求大膽搞試點，即使有所偏差，糾正起來也比積重難返的被動局面容易得多，開放式的經(jīng)濟運行，為逐步加速的中國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟接軌提供正反兩方面的案例。以社會主義市場經(jīng)濟為改革取向的中國已日益融入全球經(jīng)濟一體化，中國面臨機遇，也面臨挑戰(zhàn)，入世是國內(nèi)法立、改、廢的催化劑。由于全國人大及其常委會的立法周期較長，并且要平衡全國各地情況，經(jīng)濟特區(qū)根據(jù)有利條件先行開展區(qū)域性立法探索，打破各行政部門從自身利益出發(fā)制定的規(guī)章一統(tǒng)天下的局面，將是一個最好的選擇。汕頭經(jīng)濟特區(qū)在面臨入世的關(guān)頭，應(yīng)抓住機遇，大膽創(chuàng)新，爭取經(jīng)濟的騰飛，筆者認(rèn)為，可以借鑒深圳、珠海的成功經(jīng)驗，圍繞“僑”字做文章，從增創(chuàng)新優(yōu)勢、再創(chuàng)新業(yè)績出發(fā)制定法通過特區(qū)立法，將設(shè)立于經(jīng)濟特區(qū)的外商投資企業(yè)目前享受的減按15%的稅率征收的待遇，規(guī)定為也適用于國內(nèi)企業(yè)（原來企業(yè)稅為33%），實現(xiàn)兩套企業(yè)所有制的并軌，這一著眼于合理競爭的立法是WTO國民待遇原則一致的，其實我國國內(nèi)其他地區(qū)擁有的資金也相當(dāng)可觀，強調(diào)特區(qū)以優(yōu)惠條件對他們開放肯定會使他們在特區(qū)大有作為，并促進(jìn)特區(qū)的發(fā)展。主要應(yīng)注意幾個方面的問題：一是統(tǒng)一稅率，加大吸收國內(nèi)外資本在特區(qū)的投入。WTO的一系列協(xié)議明確要求各成員逐步推進(jìn)貿(mào)易自由化和擴大市場準(zhǔn)入以促進(jìn)市場的公平競爭，按照國民待遇原則，目前我國對外商投資企業(yè)單獨適用的超國民待遇的立法優(yōu)待今后將沒有必要存在。二是加快服務(wù)業(yè)的立法。入世后，根據(jù)中國在金融服務(wù)方面的承諾，逐步開放銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)等國內(nèi)市場，在經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)對三資企業(yè)法作變通，如《外資企業(yè)法實施細(xì)則》第4條具體規(guī)定的國內(nèi)商業(yè)、對外貿(mào)易、保險、郵電通信等服務(wù)行業(yè)的外資企業(yè)禁入的規(guī)定，至少在特區(qū)范圍內(nèi)應(yīng)盡快修改，同時在遵循國際慣例前提下填補法律空白。三是加快電子商務(wù)的研究。WTO規(guī)則涉及范圍會越來越廣，特別是電子商務(wù)領(lǐng)域前景十分光明。統(tǒng)一的交易規(guī)則是開展電子商務(wù)的基礎(chǔ)，許多國家經(jīng)濟通過國內(nèi)立法規(guī)范電子商務(wù)并努力爭取利己國際規(guī)則的制定。④譬如作為以服務(wù)地方為己任的汕頭大學(xué)，已專門成立了電子商務(wù)中心，李嘉誠先生也十分重視電子商務(wù)的發(fā)展，汕頭經(jīng)濟特區(qū)應(yīng)以此作依托，在特區(qū)范圍內(nèi)盡快加強立法，由于國家尚未制定統(tǒng)一的《電子商務(wù)法》，所以這方面的立法有很大的空間，市場經(jīng)濟和信息產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)的經(jīng)濟特區(qū)將電子商務(wù)這一歸屬基本法律規(guī)范的法規(guī)，在本區(qū)域內(nèi)進(jìn)行立法嘗試，在推廣到內(nèi)地以至全國，這樣的立法補白不論是對國家還是特區(qū)本身，在WTO允許的范圍內(nèi)應(yīng)是一個難得的機遇。

【參考文獻(xiàn)】

[1]陳伯禮、賈海洋：《有關(guān)授權(quán)立法的兩個問題》，《沈陽師范學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版）》，1997年第2期。

[2]陳俊：《經(jīng)濟特區(qū)增創(chuàng)新優(yōu)勢之立法展望》，《法商研究》2001年第3期。

[3]李力：《我國地方立法權(quán)限問題探討》，《法商研究》1999年第4期。

[4]王穎敏：《經(jīng)濟特區(qū)立法的成就及其對西部的啟示》，《甘肅政法成人教育學(xué)院學(xué)報》2000年第3期。

[5]邱鷺風(fēng)：《對經(jīng)濟特區(qū)法制建設(shè)的再認(rèn)識》，《學(xué)術(shù)研究》1998年第10期。

[6]李志強：《中國經(jīng)濟特區(qū)法律移植研究》，《法律科學(xué)》1994年第6期。

[7]周汪生：《立法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1994年版。

[8]張根大、方德明、祁九如：《立法學(xué)總論》，法律出版社1991年版。