6 經濟特區旅游立法思考

[內容摘要] 旅游立法活動是旅游事業發展的必然產物，其宗旨是制定調整旅游活動關系的一系列法律規范，以保證旅游事業健康發展。汕頭市由于優越的地理位置和悠久的歷史，具有良好的旅游發展空間，但是由于我國旅游業立法的不夠完善，阻礙汕頭旅游業的快速發展。本文擬以汕頭經濟特區為例，對我國旅游業立法問題進行探討，進一步對汕頭利用特區立法權保護、促進建設旅游強市工作提出粗淺的看法。

[關鍵詞] 特區，旅游，立法，對策。

旅游立法工作是健全國家法制的重要內容，是國家對旅游事業加強宏觀控制的重要措施，也是旅游事業健康發展的保障。汕頭位于我國東南沿海，比鄰港澳，與臺灣隔海相望，自然條件優越。目前汕頭市旅游業仍以城市旅游為主體，旅游發展的主動因素是商務和公務型旅游吸引要素，旅游景點和其他旅游吸引物是本地和部分外地客人的吸引源和活動載體，是區域旅游發展的補充性動力。汕頭市的旅游資源具有良好的可開發性和可組織性，而且市場前景廣闊，建設高品位的觀光度假產品的條件是好的，可望觀光度假產品在規劃中遠期成為主動力之一。

廣東正在建設文化大省，在率先基本實現現代化進程的推進，經過區劃調整后的汕頭經濟體系在市場經濟中的地位及經濟活力，將面臨更大的發展機遇。汕頭在推進城市化進程中也有不少優勢，一是汕頭有建設城市化的良好環境，好山、好水、好空氣，食品資源的豐富在全國也是少見的；二是作為百載商埠，特別是經過20年的特區建設，整體人口的城市化意識有所增強，城市意識大大提高；三是人們有實現城市化的迫切愿望和要求。未來汕頭以商務為主體的城市旅游不僅不會削弱，反而得以持續發展，汕頭的文化旅游資源對于港澳同胞和海外僑胞具有強烈的旅游吸引，同屬于潮汕體系的潮汕港澳臺同胞和海外僑胞是具有強烈凝聚力和認同感的巨大客源市場。因此，要切實轉變觀念，抓住區劃調整的契機，整合資源，爭創優勢。

一

我國真正意義上的旅游業雖然起步較晚，但在發展的初期就比較重視立法工作。就目前旅游市場法規條例規定等公布情況來看已不下40個，還有一些地方性法規，但旅游立法活動中還存在一些問題，旅游立法明顯滯后，主要表現在幾個方面：

首先，各項法規條例具有明顯的暫時性和應急性，許多法規內容已過時，不適應某一行業或部門的實際情況。

現有的旅游法律法規有相當一部分跟不上行業發展的步伐，不適應旅游業發展的需求。有的行業沒有專門立法，如我國酒店業已進入了一個國際現代化管理的新階段，但是，隨著酒店業的發展，涉及酒店的糾紛也在增多，卻沒有一部專門規范酒店管理的酒店法與之相適應，與之共同發展。到目前為止，我國直接涉及酒店管理的國家法律不僅數量極少，而且其內容也是偏重于酒店的治安管理。有的法規、條例內容已過時，不適應某些行業、部門的實際情況，如《旅游基本建設管理暫行辦法》、《旅游投訴管理暫行規定》等具有暫時性，對相應部門、行業的規范和約束逐漸失去法律效力。

其次，法規條例更多的是單方面強調旅游法律關系中的旅游企業，還未將注意力放到旅游者身上。

旅游者與旅游企業都是旅游法律關系的主體，從某種角度來說，旅游者在這種法律關系中的地位更為重要。國外旅游發達國家在立法活動中早已充分考慮到旅游者的重要性，在單項法規和基本法中對旅游者的權利義務及保護都作了比較詳盡的規定。隨著經濟形勢的發展和旅游者自身法律保護意識的加強，立法工作的重心應有所轉移。每年的黃金周過后，有相當多的旅游者與旅游企業發生糾紛時，卻沒有相應的法律依據，自身權益得不到保障，只能用《民法通則》、《消費者權益保護法》等進行處理，不少投訴不了了之，這樣從小處著眼直接損害了旅游者的利益，從大處著眼則影響企業的信譽和經營，甚至影響旅游業的穩定發展。

再次，整個旅游業至今沒有一個綜合性的基本法。

我國正式的旅游立法工作始于1982年的《旅游法》起草，旅游立法的最早成果是1985年公布實施的《旅行社管理暫行條例》，與我國法制建設逐步深入的形勢不相適應的是，盡管旅游界的領導就早已開始重視旅游法問題，但長時間未被列入國家立法計劃。至今中國沒有一部統一的綜合性旅游基本法，即《中華人民共和國旅游法》。這項工作較為復雜，所以也成了至今未出臺的客觀原因。其一，制定旅游基本法的基礎不甚牢固，我國旅游業自改革開放以來雖然有了較快的發展，但旅游業內各行業、各部門之間經濟關系法律關系目前表現得仍很不充分，過于倉促地制定很有可能出現因對某些問題考慮不周或又出現新的經濟現象而使旅游法發揮不了應有的作用；其二，旅游業是一個綜合性產業，涉及范圍較廣，正確認清和劃分各行業的界限范圍明確彼此間的責權利，以及確定旅游行政管理部門的行業管理權限等等都是較為復雜和敏感的問題。所以盡管前后提出近20個供各方面討論的正式討論稿，經過數十年的探討，目前仍然處于調研起草階段。相比之下，基本法難以出臺的客觀原因是無法避免的，也是很難解決的，但畢竟不能久拖不決。旅游基本法是一個國家發展旅游事業的根本大法，沒有它則難以保證旅游業的發展方向確立旅游業的發展宗旨和政策原則。

從旅游企業來看，旅游立法的相對滯后不利于旅游企業的建立和經營。不利于旅游企業合法權益的保障。比如由于沒有專門飯店法，當前處理飯店的法律關系問題，都以我國《民法通則》或參照國際私法統一協會的規定辦理。這些規定在一定程度上可使部分問題得到解決，但仍存在著很多的規范盲點，由此造成的損失也是巨大的。由于中國旅游基本法遲遲未能出臺、對旅游經營者的經營資格條件和經營行為規則來加以明確，眾多旅游行政管理機關對旅游企業的申報審批隨意性較大，對一些效力層次較低的文件、通知執行力度不夠，對一些旅游投資項目缺乏宏觀調控，致使旅游企業的規模總量逐漸擴大，旅游市場出現了一種供大于求的不良局面。隨之出現的不正當競爭行為也時有發生。

二

他山之石，可以攻玉。國外許多國家在旅游法制建設方面已自成體系，旅游基本法早已出臺，如美國1979年就有了《全國旅游政策法》，墨西哥也在1979年頒布了《旅游法》，日本則在1963年就制定了《旅游基本法》。這些國家的基本法至今也在不斷完善，如日本今年出臺的《旅游行業法》已經是對原有法律根據新的形勢做出的第九次修改后的定稿。我們可以在考慮我國基本國情的前提下，了解和吸收外國旅游立法活動中的有益經驗，促使旅游基本法早日出臺。在旅游開發這個方面，汕頭也可以借鑒其他城市的成功經驗。據報道，十幾年來，旅游文化產業這個輕型的“重工業”，給深圳帶來的不僅僅是產業的豐收，而且是一種不等式的多角度多視線的城市效應。城市的檔次不僅是幾幢樓和高級賓館，高級住宅，在發展到一定程度，特別是現在汕頭處于發展的特殊階段，更重要的是充分展示潮汕人民深厚的文化底蘊和敢為人先的現代都市意識。因此，充分抓住汕頭區劃調整的契機，挖掘老市區的旅游潛力，通過修復改造保留，從而實現旅游文化帶動經濟復蘇的戰略思想。

中國旅游立法的相對滯后給中國旅游業發展的各個方面帶來了不利的影響。隨著旅游業的逐步發展，越來越多復雜的問題將擺在我們面前。解決這些問題需要頒布一個涵蓋旅游業吃、住、行、游，購、娛六要素及相關市場、管理、質量、處罰等內容完備、科學，操作性、針對性強的旅游業的綜合性法律——中華人民共和國旅游法》。這不僅有利于健全國家法制，也將有利于國家加強對旅游業的宏觀控制，促進旅游事業健康穩定地發展。做好旅游立法工作，筆者認為，重點應規范幾個方面：政府對旅游業通過機制上、財政上、政策上的保障進行促進和支持；對旅游發展的規劃和旅游資源的保護；對旅游者和經營者權益的保護等。具體講，主要做好幾項工作：

第一，進行立法預測和立法計劃。在旅游立法預測中，應盡可能充分考慮到我國未來旅游活動的發展慣性，適度超前地測算出一些不確定因素可能產生的影響。參照國際上旅游發達國家的旅游業發展歷史與旅游立法經驗，制訂出既符合我國旅游業發展實情，又能滿足將來與國際接軌需要的立法規劃，然后按部就班、循序漸進地將規劃付諸實施。

第二，培養專門的旅游立法工作人員。培養出高素質的旅游立法人才并不困難，但是這需要旅游管理界、實業界與教育界的三方通力合作。我們的行業管理部門應該從長遠考慮，加強對旅游教育部門的資金與設備投入，同時直接參與旅游立法人才的培養，創造機會幫助旅游院校的學生進行實習，讓高校學生真正深入到旅游經營與管理的內部，親身了解其經營模式與管理特點，縮短旅游立法人才的培養周期。據報道，2000年4月，上海市參加賓館（酒店）管理專業自學考試的有近四千人，這是一個好現象。高校應真正成為旅游人才尤其是旅游立法人才的搖籃，在這方面，廈門大學、中山大學等高等院校已經做出了可喜的嘗試，值得在推廣。

第三，大力開展旅游普法教育。我國旅游立法現在所存在的執法不力和群眾守法意識不強，很大程度上是因為不知法造成的。知法方能守法，守法才好執法。除了旅游從業人員應該知法守法以外，過去我們一直忽視了對旅游者的法制宣傳，即使有也失之于生硬，對此問題，應該進行一些深入調查。

第四，采取由地方試點。眼下我國旅游業發展中存在較大的地區差異，且在今后較長時期內還難以迅速消除，在未來的旅游立法中可以考慮在不同地區制定不同的地方旅游法規、規章，通過試行，在實踐中檢驗其效果，然后總結、協調、修改，最終形成一些能夠普遍適用的法律法規推廣到全國。筆者認為，在加快汕頭城市化進程中，應充分用足、用好特區立法權，在國家尚未制定統一《旅游法》之前，結合汕頭實際，制定符合汕頭特色的旅游法規，為汕頭旅游業的發展營造良好的法律氛圍。特區立法的權限是全方位、多層次、寬領域的，這也是與一般地方立法的本質區別。只要不違背憲法和法律的基本原則，特區權力機關可以根據特區社會和經濟發展需要，制定適當的法規、規章，填補國內立法空白。入世后，經濟特區領先內地的各種體制優勢與WTO要求的市場經濟機制差距逐步縮小，汕頭經濟特區目前的優勢已幾乎不存在，所以汕頭市的立法部門應充分利用加入WTO這個契機，實現適時而大膽的特區功能跨越，不僅是經濟特區在超國民待遇終結后的唯一出路和“試驗田”作用的繼續，利用好立法權，健全機制，搭起一個立法的新平臺，是立法渠道的優化救濟。

實踐證明，沒有強健的旅游法制，就不會有有序的市場環境，就不可能進入世界公認的旅游發達國家行列，如世界著名的旅游大國英國、法國和西班牙，它們均是旅游法制相當健全的國家。我國的經濟建設已逐漸步入社會主義市場經濟軌道。旅游法制是我國社會主義法制的一個重要組成部分，為了我國旅游業在世界旅游業發展競爭日趨激烈的新形勢下健康有序地發展，使我國盡早步入世界旅游強國的行列，就必須不斷完善我國旅游立法，健全旅游法制。只要我們能采取正確的工作方法和工作途徑，遵循旅游業的客觀規律，加強旅游立法工作步伐，一定能夠迎來特區旅游的春天。

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