【立法研究】

1 提高立法質(zhì)量是構(gòu)建和諧社會(huì)的必要保障

民主法治既是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一個(gè)重要標(biāo)志，又是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要因素和手段。法治作為社會(huì)關(guān)系和社會(huì)利益的調(diào)整器，通過(guò)立法和法律實(shí)施等活動(dòng)，調(diào)整社會(huì)關(guān)系，平衡社會(huì)利益，整合社會(huì)資源，維護(hù)法律秩序，達(dá)到構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)。立法價(jià)值的良惡、狀況的好壞、質(zhì)量的高低，都對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)產(chǎn)生巨大影響作用。

溫家寶同志在第十屆全國(guó)人大第三次會(huì)議政府工作報(bào)告中明確提出：“著力解決與人民群眾切身利益相關(guān)的突出問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，努力構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。”把構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)作為新時(shí)期國(guó)家的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。現(xiàn)代和諧社會(huì)必定是法治社會(huì)，小康社會(huì)應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)各個(gè)方面協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)，是一個(gè)經(jīng)過(guò)努力達(dá)到人的全面發(fā)展的新型社會(huì)。而小康社會(huì)的一個(gè)最顯著的特征就是它是一個(gè)和諧社會(huì)，是全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處、充滿活力的社會(huì)。法律和道德是和諧社會(huì)的潤(rùn)滑劑，而法律作為道德的最后防線，往往更多地發(fā)揮著潤(rùn)滑的作用。建設(shè)和諧社會(huì)離不開(kāi)法治的推進(jìn)，在法治的進(jìn)程中，也應(yīng)該始終貫穿“和諧發(fā)展”的主線。

一

社會(huì)主義的本意就是它是以社會(huì)為本位的社會(huì)，是共同的、互助的、和諧的社會(huì)，是以公平正義精神為靈魂、為引領(lǐng)的社會(huì)。沒(méi)有法律的調(diào)整和支撐，社會(huì)公平正義目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)也就成為一句空話。經(jīng)濟(jì)上實(shí)行市場(chǎng)化，政治上實(shí)行法治化，是現(xiàn)代社會(huì)不同于以往社會(huì)的顯著標(biāo)志。而這兩者都需要有法治來(lái)推動(dòng)來(lái)保障。因而現(xiàn)代社會(huì)更為顯著的標(biāo)志，就在于要求建設(shè)法治國(guó)家，實(shí)現(xiàn)國(guó)家生活的法治化和法治生活的現(xiàn)代化。

現(xiàn)代立法應(yīng)當(dāng)是科學(xué)活動(dòng)。立法遵循科學(xué)原則，有助于提升立法質(zhì)量和產(chǎn)生良法，有益于尊重立法規(guī)律、克服立法中的主觀隨意性和盲目性，也有利于在立法中避免或減少錯(cuò)誤和失誤，降低成本，提高立法效益。所以現(xiàn)代國(guó)家一般都重視遵循立法的科學(xué)原則。立法遵循科學(xué)原則，首先需要實(shí)現(xiàn)立法觀念的科學(xué)化。要把立法當(dāng)科學(xué)看待，以科學(xué)的立法觀念影響立法，消除似是而非貽誤立法的所謂新潮觀念和過(guò)時(shí)觀念。構(gòu)造立法藍(lán)圖，做出立法決策，采取立法措施，應(yīng)當(dāng)自覺(jué)運(yùn)用科學(xué)理論來(lái)指導(dǎo)。對(duì)立法實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)給予科學(xué)解答和理論總結(jié)。結(jié)合近些年的立法實(shí)踐，筆者認(rèn)為主要應(yīng)解決幾個(gè)問(wèn)題：一是摸索的實(shí)踐、試驗(yàn)的實(shí)踐而不是自覺(jué)的實(shí)踐，立法經(jīng)常付出沉重代價(jià)、高額學(xué)費(fèi)，這種狀況必須改變；二是需要從制度上解決問(wèn)題，建立科學(xué)的立法權(quán)限劃分、立法主體設(shè)置和立法運(yùn)行體制，整個(gè)立法制度應(yīng)當(dāng)合乎社會(huì)和立法發(fā)展規(guī)律，合乎國(guó)情和民情，合適、合理、完善。立法主體應(yīng)當(dāng)由高素質(zhì)的立法者和立法工作人員組成；三是要解決方法、策略和其他技術(shù)問(wèn)題。從方法說(shuō)，立法要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)和注重理論指導(dǎo)相結(jié)合，客觀條件和主觀條件相結(jié)合，原則性和靈活性相結(jié)合，穩(wěn)定性、連續(xù)性和適時(shí)變動(dòng)性相結(jié)合，總結(jié)借鑒和科學(xué)預(yù)見(jiàn)相結(jié)合，中國(guó)特色和國(guó)際大勢(shì)相結(jié)合。

二

在現(xiàn)代化的社會(huì)里，法律是人們共同信守的契約，是人們共同遵守的規(guī)則，法律是每一個(gè)人的保護(hù)神，是國(guó)家對(duì)公民的最低行為規(guī)范要求。一個(gè)和諧社會(huì)的建構(gòu)，并不僅僅是社會(huì)公民的心靈提升，道德升華，或者經(jīng)濟(jì)條件的改變。社會(huì)和諧的建構(gòu)真正依賴的還是對(duì)法律正義的信仰。當(dāng)法律成為信仰，社會(huì)才能在一個(gè)共同規(guī)則中和諧運(yùn)轉(zhuǎn)。在加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量的過(guò)程中，當(dāng)前立法工作中需要引起重視并認(rèn)真應(yīng)對(duì)的一個(gè)問(wèn)題是如何防止部門利益法制化的傾向，真正做到以人為本、立法為民。立法中的部門利益危害深遠(yuǎn)，不僅會(huì)給公民、法人和其他組織的合法權(quán)利造成直接、明顯的損害，而且對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、法制建設(shè)等國(guó)家整體利益構(gòu)成威脅，是影響立法質(zhì)量的一個(gè)重要因素。按美學(xué)的觀點(diǎn)“美就是和諧”。和諧社會(huì)是穩(wěn)定有序的社會(huì)，是人類共同的追求。人類編織和諧的幸福之網(wǎng)，離不開(kāi)法律，所以，立法質(zhì)量很關(guān)鍵。從這個(gè)意義上說(shuō)，高質(zhì)量的法律是維護(hù)正義的最后一道屏障，是保護(hù)人類社會(huì)公平的強(qiáng)制性規(guī)范。

劣法將威脅社會(huì)和諧。公正是人類社會(huì)所追求的重要價(jià)值目標(biāo)。司法公正則在社會(huì)公正中占有十分重要的地位，它是維護(hù)社會(huì)正義的最后一道屏障，是體現(xiàn)社會(huì)正義的具體反映。但目前，一些“法規(guī)打架”嚴(yán)重地破壞了社會(huì)和諧、司法公正。在各種法律法規(guī)制定過(guò)程中，既要重視不同部門的意見(jiàn)和利益訴求，又要防止其部門利益的擴(kuò)張滲透；要盡可能地實(shí)行開(kāi)門立法，有效吸納社會(huì)各界的意見(jiàn)，傾聽(tīng)不同聲音。而如果因法律原因釀成各類社會(huì)悲劇，往往使人們對(duì)法律的公信力產(chǎn)生懷疑，甚至有可能引發(fā)對(duì)社會(huì)的仇視，當(dāng)立法質(zhì)量低劣或法規(guī)之間發(fā)生抵觸時(shí)，不僅會(huì)導(dǎo)致個(gè)體之間矛盾重重，還有可能釀成社會(huì)群體之間的沖突，而一旦這種矛盾沒(méi)能得到合理解決，就會(huì)嚴(yán)重威脅到社會(huì)的整體和諧。

加強(qiáng)地方立法，提高立法質(zhì)量，是地方立法工作亟待研究解決的一個(gè)重要課題。要提高立法質(zhì)量，使地方立法有所突破，有所發(fā)展，重視和建立法規(guī)跟蹤問(wèn)效制度已顯得愈來(lái)愈重要。進(jìn)行法規(guī)跟蹤問(wèn)效的目的是為立法機(jī)關(guān)適時(shí)地對(duì)已立法規(guī)存在的缺陷進(jìn)行必要的修改、補(bǔ)充或廢止提供依據(jù)。近年來(lái)，地方立法的質(zhì)量在逐步提高，但由于制定法規(guī)時(shí)的局限性等原因，一些出臺(tái)的地方性法規(guī)難免存在著這樣或那樣的缺陷。比如，有的法規(guī)針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)，形式上貪大求全，內(nèi)容上面面俱到；有的法規(guī)擴(kuò)大部門利益，但對(duì)責(zé)任、義務(wù)的規(guī)則卻十分模糊；有的法規(guī)表態(tài)性、口號(hào)性內(nèi)容過(guò)多，文字表述不準(zhǔn)確等。實(shí)行法規(guī)跟蹤問(wèn)效制度，對(duì)于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正這些問(wèn)題，總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)，提高立法質(zhì)量是十分必要的。

立法為民是衡量立法質(zhì)量的核心。人既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心動(dòng)力，又是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的終極目的。在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的全面發(fā)展的邏輯關(guān)系中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是手段，而人的發(fā)展是目的。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，必須堅(jiān)持以人為本，把人的全面發(fā)展置于重心地位，著力推進(jìn)人的發(fā)展社會(huì)化、個(gè)性化和現(xiàn)代化。隨著我國(guó)民主法制建設(shè)的加強(qiáng)，全國(guó)人大及其常委會(huì)目前制定的法律已有200多部，已經(jīng)初步形成了以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。我國(guó)正處在社會(huì)主義初級(jí)階段和全面建設(shè)小康社會(huì)的起步階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還有待進(jìn)一步完善，社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面在不斷地改革和發(fā)展。

因此，加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，不僅要抓緊制定對(duì)基本形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系起支柱作用的基本法律，還要體現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)的精神，把修改法律與制定法律放在同等重要的位置，及時(shí)修改那些與發(fā)展形勢(shì)不相適應(yīng)的法律，修改那些與新的法律相矛盾、相沖突的法律，并適時(shí)進(jìn)行法規(guī)清理工作，使法律體系根據(jù)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)發(fā)展的需要逐步趨于完善。與法律有關(guān)的社會(huì)不和諧問(wèn)題，有些是因?yàn)楣姷牧⒎ㄆ诖^(guò)高造成的。例如，對(duì)于有關(guān)憲法基本權(quán)利的立法，如果人們脫離我國(guó)實(shí)際情況和現(xiàn)有條件，立法期待過(guò)高，就會(huì)對(duì)該立法失望甚至發(fā)展到抵觸和反對(duì)，以至于采取某些違法的過(guò)激行為。因此，我們應(yīng)當(dāng)重視民主立法的導(dǎo)向作用和宣傳作用，實(shí)事求是地公開(kāi)介紹某項(xiàng)立法的意圖、作用、局限、實(shí)施條件和要求等情況，讓公眾在了解和參與立法的同時(shí)，也能夠?qū)α⒎ǖ睦щy和局限有正確認(rèn)識(shí)，對(duì)立法可能帶來(lái)的權(quán)利、利益等“好處”，有正確的心理認(rèn)知和合理的價(jià)值期待。另外，充分發(fā)揮民主立法的作用，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的進(jìn)程中，在進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)的選舉制度、人民代表制度、立法體制和立法程序、人大的工作制度和議事程序等的改革中，在與“三個(gè)文明”協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)踐中，積極穩(wěn)妥地加以實(shí)現(xiàn)。

三

適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢(shì)，加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。落實(shí)這一要求，需要著力解決好三個(gè)問(wèn)題：

第一，適應(yīng)新形勢(shì)，加強(qiáng)立法工作，不論中央立法工作，還是地方立法工作，都要解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)新形勢(shì)、研究新問(wèn)題、總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，在制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新上下功夫，防止思想僵化，防止定式思維，在完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度進(jìn)程中，準(zhǔn)確把握創(chuàng)新與穩(wěn)定的關(guān)系，在創(chuàng)新中保持穩(wěn)定，在穩(wěn)定中不斷創(chuàng)新。

第二，加強(qiáng)立法工作，重在提高質(zhì)量。依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，沒(méi)有相當(dāng)一批法律、法規(guī)當(dāng)然是不行的。但是，只講數(shù)量，不講質(zhì)量，那也不行。我們是數(shù)量和質(zhì)量統(tǒng)一論者。中央提出發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制的方針以來(lái)，我國(guó)的立法工作取得了巨大成績(jī)，這里不講法律、行政法規(guī)，僅地方性法規(guī)就已制定了上萬(wàn)個(gè)，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系初步形成，國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活已經(jīng)基本上做到了有法可依。

在這種情況下，加強(qiáng)地方立法工作，更應(yīng)該把重點(diǎn)放在提高立法質(zhì)量上來(lái)，不可盲目追求數(shù)量，不要把立法數(shù)量作為衡量政績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)。所謂立法質(zhì)量，歸根到底，在于法律規(guī)范能夠反映客觀規(guī)律，具有科學(xué)性、合理性，并且具有可操作性，能夠解決實(shí)際問(wèn)題。提高立法質(zhì)量，最根本的是要堅(jiān)持正確的政治方向，總結(jié)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，以最廣大人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。要做到這一點(diǎn)，必須重視法理研究，把務(wù)實(shí)與務(wù)虛結(jié)合起來(lái)，務(wù)實(shí)而不就事論事，務(wù)虛而不脫離實(shí)際。在立法實(shí)踐中，用馬克思主義的立場(chǎng)、觀點(diǎn)、方法具體分析具體問(wèn)題，從中找出規(guī)律性的東西，就是法理。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系只能以中國(guó)特色社會(huì)主義法學(xué)理論為指導(dǎo)，才能正確地分析、解決立法工作中帶普遍性、經(jīng)常性的問(wèn)題。教條主義解決不了我們的問(wèn)題，土教條不行，洋教條也不行。從現(xiàn)實(shí)情況看，為了提高立法質(zhì)量，這個(gè)法理的問(wèn)題越來(lái)越需要引起我們的高度重視。

第三，不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，就要維護(hù)這個(gè)法律體系的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。地方性法規(guī)是這個(gè)統(tǒng)一的法律體系的一個(gè)組成部分，地方立法是中央立法的補(bǔ)充，地方不能也不需要各搞各的體系。在人類歷史上，法律產(chǎn)生以后，便逐漸形成了具有自身內(nèi)在邏輯和相互和諧關(guān)系的體系，并且追求更多的獨(dú)立性。但是，法律作為調(diào)整社會(huì)關(guān)系的重要手段，歸根到底，它只能來(lái)源于社會(huì)實(shí)踐。社會(huì)發(fā)展了，社會(huì)關(guān)系變化了，法律也要發(fā)展，法律體系也要變化。法律只能是在社會(huì)生活提出需要用法律手段加以調(diào)整的問(wèn)題以后才能制定。也就是說(shuō)，立法工作從來(lái)不是從法律體系出發(fā)的，而只能根據(jù)需要與可能來(lái)安排、來(lái)進(jìn)行。法律體系則是在立法之后的科學(xué)研究問(wèn)題。當(dāng)然，按照科學(xué)的原則和邏輯形成法律體系之后，它又會(huì)對(duì)立法工作提供指導(dǎo)，增強(qiáng)自覺(jué)性、主動(dòng)性，防止盲目性、被動(dòng)性。

總而言之，以法治建設(shè)來(lái)促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展，必然要求保證立法質(zhì)量，追求立法的科學(xué)性和技術(shù)性，樹(shù)立立法為民、執(zhí)法為民的思想，只有生活在一種公正合理的規(guī)則里，只有當(dāng)法律成為每個(gè)人的保護(hù)神時(shí)，法律才會(huì)成為社會(huì)共同的信仰，才會(huì)促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

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