【立法研究】

1 提高立法質(zhì)量是構(gòu)建和諧社會的必要保障

民主法治既是構(gòu)建社會主義和諧社會的一個重要標志，又是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要因素和手段。法治作為社會關(guān)系和社會利益的調(diào)整器，通過立法和法律實施等活動，調(diào)整社會關(guān)系，平衡社會利益，整合社會資源，維護法律秩序，達到構(gòu)建社會主義和諧社會的目標。立法價值的良惡、狀況的好壞、質(zhì)量的高低，都對構(gòu)建社會主義和諧社會產(chǎn)生巨大影響作用。

溫家寶同志在第十屆全國人大第三次會議政府工作報告中明確提出：“著力解決與人民群眾切身利益相關(guān)的突出問題，維護社會穩(wěn)定，努力構(gòu)建社會主義和諧社會。”把構(gòu)建社會主義和諧社會作為新時期國家的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)。現(xiàn)代和諧社會必定是法治社會，小康社會應(yīng)該是經(jīng)濟、政治、文化、社會各個方面協(xié)調(diào)發(fā)展的社會，是一個經(jīng)過努力達到人的全面發(fā)展的新型社會。而小康社會的一個最顯著的特征就是它是一個和諧社會，是全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處、充滿活力的社會。法律和道德是和諧社會的潤滑劑，而法律作為道德的最后防線，往往更多地發(fā)揮著潤滑的作用。建設(shè)和諧社會離不開法治的推進，在法治的進程中，也應(yīng)該始終貫穿“和諧發(fā)展”的主線。

一

社會主義的本意就是它是以社會為本位的社會，是共同的、互助的、和諧的社會，是以公平正義精神為靈魂、為引領(lǐng)的社會。沒有法律的調(diào)整和支撐，社會公平正義目標就不可能實現(xiàn)，實現(xiàn)和諧社會也就成為一句空話。經(jīng)濟上實行市場化，政治上實行法治化，是現(xiàn)代社會不同于以往社會的顯著標志。而這兩者都需要有法治來推動來保障。因而現(xiàn)代社會更為顯著的標志，就在于要求建設(shè)法治國家，實現(xiàn)國家生活的法治化和法治生活的現(xiàn)代化。

現(xiàn)代立法應(yīng)當(dāng)是科學(xué)活動。立法遵循科學(xué)原則，有助于提升立法質(zhì)量和產(chǎn)生良法，有益于尊重立法規(guī)律、克服立法中的主觀隨意性和盲目性，也有利于在立法中避免或減少錯誤和失誤，降低成本，提高立法效益。所以現(xiàn)代國家一般都重視遵循立法的科學(xué)原則。立法遵循科學(xué)原則，首先需要實現(xiàn)立法觀念的科學(xué)化。要把立法當(dāng)科學(xué)看待，以科學(xué)的立法觀念影響立法，消除似是而非貽誤立法的所謂新潮觀念和過時觀念。構(gòu)造立法藍圖，做出立法決策，采取立法措施，應(yīng)當(dāng)自覺運用科學(xué)理論來指導(dǎo)。對立法實踐中出現(xiàn)的問題和經(jīng)驗教訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)給予科學(xué)解答和理論總結(jié)。結(jié)合近些年的立法實踐，筆者認為主要應(yīng)解決幾個問題：一是摸索的實踐、試驗的實踐而不是自覺的實踐，立法經(jīng)常付出沉重代價、高額學(xué)費，這種狀況必須改變；二是需要從制度上解決問題，建立科學(xué)的立法權(quán)限劃分、立法主體設(shè)置和立法運行體制，整個立法制度應(yīng)當(dāng)合乎社會和立法發(fā)展規(guī)律，合乎國情和民情，合適、合理、完善。立法主體應(yīng)當(dāng)由高素質(zhì)的立法者和立法工作人員組成；三是要解決方法、策略和其他技術(shù)問題。從方法說，立法要堅持從實際出發(fā)和注重理論指導(dǎo)相結(jié)合，客觀條件和主觀條件相結(jié)合，原則性和靈活性相結(jié)合，穩(wěn)定性、連續(xù)性和適時變動性相結(jié)合，總結(jié)借鑒和科學(xué)預(yù)見相結(jié)合，中國特色和國際大勢相結(jié)合。

二

在現(xiàn)代化的社會里，法律是人們共同信守的契約，是人們共同遵守的規(guī)則，法律是每一個人的保護神，是國家對公民的最低行為規(guī)范要求。一個和諧社會的建構(gòu)，并不僅僅是社會公民的心靈提升，道德升華，或者經(jīng)濟條件的改變。社會和諧的建構(gòu)真正依賴的還是對法律正義的信仰。當(dāng)法律成為信仰，社會才能在一個共同規(guī)則中和諧運轉(zhuǎn)。在加強立法工作，提高立法質(zhì)量的過程中，當(dāng)前立法工作中需要引起重視并認真應(yīng)對的一個問題是如何防止部門利益法制化的傾向，真正做到以人為本、立法為民。立法中的部門利益危害深遠，不僅會給公民、法人和其他組織的合法權(quán)利造成直接、明顯的損害，而且對市場經(jīng)濟體制、法制建設(shè)等國家整體利益構(gòu)成威脅，是影響立法質(zhì)量的一個重要因素。按美學(xué)的觀點“美就是和諧”。和諧社會是穩(wěn)定有序的社會，是人類共同的追求。人類編織和諧的幸福之網(wǎng)，離不開法律，所以，立法質(zhì)量很關(guān)鍵。從這個意義上說，高質(zhì)量的法律是維護正義的最后一道屏障，是保護人類社會公平的強制性規(guī)范。

劣法將威脅社會和諧。公正是人類社會所追求的重要價值目標。司法公正則在社會公正中占有十分重要的地位，它是維護社會正義的最后一道屏障，是體現(xiàn)社會正義的具體反映。但目前，一些“法規(guī)打架”嚴重地破壞了社會和諧、司法公正。在各種法律法規(guī)制定過程中，既要重視不同部門的意見和利益訴求，又要防止其部門利益的擴張滲透；要盡可能地實行開門立法，有效吸納社會各界的意見，傾聽不同聲音。而如果因法律原因釀成各類社會悲劇，往往使人們對法律的公信力產(chǎn)生懷疑，甚至有可能引發(fā)對社會的仇視，當(dāng)立法質(zhì)量低劣或法規(guī)之間發(fā)生抵觸時，不僅會導(dǎo)致個體之間矛盾重重，還有可能釀成社會群體之間的沖突，而一旦這種矛盾沒能得到合理解決，就會嚴重威脅到社會的整體和諧。

加強地方立法，提高立法質(zhì)量，是地方立法工作亟待研究解決的一個重要課題。要提高立法質(zhì)量，使地方立法有所突破，有所發(fā)展，重視和建立法規(guī)跟蹤問效制度已顯得愈來愈重要。進行法規(guī)跟蹤問效的目的是為立法機關(guān)適時地對已立法規(guī)存在的缺陷進行必要的修改、補充或廢止提供依據(jù)。近年來，地方立法的質(zhì)量在逐步提高，但由于制定法規(guī)時的局限性等原因，一些出臺的地方性法規(guī)難免存在著這樣或那樣的缺陷。比如，有的法規(guī)針對性和可操作性不強，形式上貪大求全，內(nèi)容上面面俱到；有的法規(guī)擴大部門利益，但對責(zé)任、義務(wù)的規(guī)則卻十分模糊；有的法規(guī)表態(tài)性、口號性內(nèi)容過多，文字表述不準確等。實行法規(guī)跟蹤問效制度，對于及時發(fā)現(xiàn)和糾正這些問題，總結(jié)立法經(jīng)驗，提高立法質(zhì)量是十分必要的。

立法為民是衡量立法質(zhì)量的核心。人既是經(jīng)濟社會發(fā)展的核心動力，又是經(jīng)濟社會發(fā)展的終極目的。在實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和人的全面發(fā)展的邏輯關(guān)系中，經(jīng)濟社會發(fā)展是手段，而人的發(fā)展是目的。構(gòu)建社會主義和諧社會，必須堅持以人為本，把人的全面發(fā)展置于重心地位，著力推進人的發(fā)展社會化、個性化和現(xiàn)代化。隨著我國民主法制建設(shè)的加強，全國人大及其常委會目前制定的法律已有200多部，已經(jīng)初步形成了以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。我國正處在社會主義初級階段和全面建設(shè)小康社會的起步階段，市場經(jīng)濟體制還有待進一步完善，社會經(jīng)濟、政治、文化等方面在不斷地改革和發(fā)展。

因此，加強立法工作，提高立法質(zhì)量，不僅要抓緊制定對基本形成中國特色社會主義法律體系起支柱作用的基本法律，還要體現(xiàn)與時俱進的精神，把修改法律與制定法律放在同等重要的位置，及時修改那些與發(fā)展形勢不相適應(yīng)的法律，修改那些與新的法律相矛盾、相沖突的法律，并適時進行法規(guī)清理工作，使法律體系根據(jù)國家的政治、經(jīng)濟和社會形勢發(fā)展的需要逐步趨于完善。與法律有關(guān)的社會不和諧問題，有些是因為公眾的立法期待過高造成的。例如，對于有關(guān)憲法基本權(quán)利的立法，如果人們脫離我國實際情況和現(xiàn)有條件，立法期待過高，就會對該立法失望甚至發(fā)展到抵觸和反對，以至于采取某些違法的過激行為。因此，我們應(yīng)當(dāng)重視民主立法的導(dǎo)向作用和宣傳作用，實事求是地公開介紹某項立法的意圖、作用、局限、實施條件和要求等情況，讓公眾在了解和參與立法的同時，也能夠?qū)α⒎ǖ睦щy和局限有正確認識，對立法可能帶來的權(quán)利、利益等“好處”，有正確的心理認知和合理的價值期待。另外，充分發(fā)揮民主立法的作用，應(yīng)當(dāng)在堅持和完善人民代表大會制度的進程中，在進一步推進我國的選舉制度、人民代表制度、立法體制和立法程序、人大的工作制度和議事程序等的改革中，在與“三個文明”協(xié)調(diào)發(fā)展的實踐中，積極穩(wěn)妥地加以實現(xiàn)。

三

適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展、社會全面進步和加入世貿(mào)組織的新形勢，加強立法工作，提高立法質(zhì)量，到形成中國特色社會主義法律體系。落實這一要求，需要著力解決好三個問題：

第一，適應(yīng)新形勢，加強立法工作，不論中央立法工作，還是地方立法工作，都要解放思想、實事求是、與時俱進，適應(yīng)新形勢、研究新問題、總結(jié)新經(jīng)驗，在制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新上下功夫，防止思想僵化，防止定式思維，在完善中國特色社會主義法律制度進程中，準確把握創(chuàng)新與穩(wěn)定的關(guān)系，在創(chuàng)新中保持穩(wěn)定，在穩(wěn)定中不斷創(chuàng)新。

第二，加強立法工作，重在提高質(zhì)量。依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，沒有相當(dāng)一批法律、法規(guī)當(dāng)然是不行的。但是，只講數(shù)量，不講質(zhì)量，那也不行。我們是數(shù)量和質(zhì)量統(tǒng)一論者。中央提出發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制的方針以來，我國的立法工作取得了巨大成績，這里不講法律、行政法規(guī)，僅地方性法規(guī)就已制定了上萬個，中國特色社會主義法律體系初步形成，國家政治、經(jīng)濟、社會生活已經(jīng)基本上做到了有法可依。

在這種情況下，加強地方立法工作，更應(yīng)該把重點放在提高立法質(zhì)量上來，不可盲目追求數(shù)量，不要把立法數(shù)量作為衡量政績的標準。所謂立法質(zhì)量，歸根到底，在于法律規(guī)范能夠反映客觀規(guī)律，具有科學(xué)性、合理性，并且具有可操作性，能夠解決實際問題。提高立法質(zhì)量，最根本的是要堅持正確的政治方向，總結(jié)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的實踐經(jīng)驗，把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國有機統(tǒng)一起來，以最廣大人民的根本利益為出發(fā)點和落腳點。要做到這一點，必須重視法理研究，把務(wù)實與務(wù)虛結(jié)合起來，務(wù)實而不就事論事，務(wù)虛而不脫離實際。在立法實踐中，用馬克思主義的立場、觀點、方法具體分析具體問題，從中找出規(guī)律性的東西，就是法理。中國特色社會主義法律體系只能以中國特色社會主義法學(xué)理論為指導(dǎo)，才能正確地分析、解決立法工作中帶普遍性、經(jīng)常性的問題。教條主義解決不了我們的問題，土教條不行，洋教條也不行。從現(xiàn)實情況看，為了提高立法質(zhì)量，這個法理的問題越來越需要引起我們的高度重視。

第三，不斷完善中國特色社會主義法律體系。維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴，就要維護這個法律體系的統(tǒng)一和尊嚴。地方性法規(guī)是這個統(tǒng)一的法律體系的一個組成部分，地方立法是中央立法的補充，地方不能也不需要各搞各的體系。在人類歷史上，法律產(chǎn)生以后，便逐漸形成了具有自身內(nèi)在邏輯和相互和諧關(guān)系的體系，并且追求更多的獨立性。但是，法律作為調(diào)整社會關(guān)系的重要手段，歸根到底，它只能來源于社會實踐。社會發(fā)展了，社會關(guān)系變化了，法律也要發(fā)展，法律體系也要變化。法律只能是在社會生活提出需要用法律手段加以調(diào)整的問題以后才能制定。也就是說，立法工作從來不是從法律體系出發(fā)的，而只能根據(jù)需要與可能來安排、來進行。法律體系則是在立法之后的科學(xué)研究問題。當(dāng)然，按照科學(xué)的原則和邏輯形成法律體系之后，它又會對立法工作提供指導(dǎo)，增強自覺性、主動性，防止盲目性、被動性。

總而言之，以法治建設(shè)來促進社會和諧發(fā)展，必然要求保證立法質(zhì)量，追求立法的科學(xué)性和技術(shù)性，樹立立法為民、執(zhí)法為民的思想，只有生活在一種公正合理的規(guī)則里，只有當(dāng)法律成為每個人的保護神時，法律才會成為社會共同的信仰，才會促進社會的和諧發(fā)展。

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