2.2 預算管理的決策機構

預算管理的決策機構是企業全面預算管理的最高權力機構，在組織預算體系中始終處于領導地位。企業預算制度的內容一般均涉及依據《公司法》將預算的決策權和管理權在不同主體之間進行具體分配的內容。根據公司治理原則，一般都將決策權賦予股東大會和董事會，而將管理權賦予公司管理層。

2.2.1 股東大會與董事會

《公司法》中對于預算的權責有以下規定：“股東大會行使下列職權……審議批準公司的年度財務預算方案、決算方案”; “董事會行使下列職權……制定公司的年度財務預算方案、決算方案”; “經理對董事會負責，行使下列職權：主持公司的生產經營管理工作，組織實施董事會決議；組織實施公司年度經營計劃和投資方案”等。由此可見，股東大會享有對預算的最終決策權力，董事會制定的預算方案需經過股東大會的審議和批準才能生效。

董事會作為公司預算的決策機構，對公司預算的決策權力主要表現在：制定公司資本性投資預算；決定公司年度整體經營目標；制定公司年度全面預算方案；進行公司年度財務決算；制定整體預算考評與獎懲方案等。對于兼并收購等重大事項，必須由股東大會審議通過后才能實施。

比如某集團預算制度規定，集團董事會是集團全面預算管理的權力機構，其依據股東的期望收益，結合公司的發展戰略、經營環境等因素審議批準集團總經理辦公會擴大會提交的下列議案：

（1）審議批準集團預算管理基本制度；

（2）審議批準集團年度整體經營目標和各成員企業的業績合同；

（3）審議年度全面預算方案，包括公司資本性投資預算及融資預算；

（4）提出預算組織、規劃、控制工作原則要求和改進意見；

（5）協調、裁定集團預算重大沖突；

（6）批準集團預算工作組關于預算執行情況報告、審議提交的預算調整、修正方案；

（7）審議集團年度財務決算；

（8）審議批準集團年度全面預算考評方案與結果。

2.2.2 預算管理委員會

按照公司治理制度的設計，董事會下設的預算管理委員會是預算管理組織體系決策機構的一部分，在預算組織體系中居于主導地位，全面負責預算管理的組織和協調工作。通常，預算目標的確定、預算審批和下達、預算調整、內部仲裁等需要“集權”的預算決策和調控職能，均由預算管理委員會承擔，它對保證預算管理的規范性和有效性具有十分重要的作用。若不設置預算管理委員會，則董事會只能將編制預算的工作授權給負責預算組織實施的經理層，經理層編制預算后再報董事會批準。由于信息的不對稱，董事會一般不會提出實質性的意見。這樣，負責實施的經理層就可能演變為既是預算的決策者，又是預算的實施者，從而弱化了董事會在預算管理中的職權。預算管理委員會是綜合審定機構，是企業內預算管理的最高權力機構，預算管理委員會的設立可以使預算管理權掌握在董事會的手中。

1．預算管理委員會的組成原則

預算管理委員會的人員組成應堅持權威原則、全面代表原則和效率原則。權威原則是指預算管理委員會批準執行的預算要有權威性，能在實際工作中得以切實貫徹，預算管理委員會的成員也要對各自部門的活動具有絕對控制權。全面代表原則指預算管理委員會的成員能全面代表各部門、各層面的利益并使其在預算中都能得到合理的體現，從而保證預算的順暢和有力地執行。效率原則是指保證預算管理委員會的工作效率，這要求成員數量不宜過多，要做到精干、高效和統一。

2．預算管理委員會的職責

預算管理委員會的主要職責是組織有關人員對目標利潤進行預測，審查、研究并協調各種預算事項。預算管理委員會主持召開的預算會議是各部門負責人參與預算目標確定、預算調整等活動的主要形式。預算管理委員會的主要職責包括以下幾項：

①制定有關預算管理的政策、規定、制度等相關文件；

②組織單位有關部門或聘請有關專家對目標利潤的確定進行預測；

③審議、確定目標利潤，提出預算編制的方針和程序；

④審查各部門編制的預算草案及整體預算方案，并就必要的改善對策提出建議；

⑤在預算編制、執行過程中發現部門間有彼此抵觸現象的，予以必要的協調；

⑥將經過審查的預算提交單位決策機構（如董事會），通過后下達正式預算；

⑦審查預算與實際比較的定期預算報告，在認真分析的基礎上提出改善建議；

⑧根據需要，就預算的修正加以審議并作出相關決定。

在很多情況下，預算管理委員會僅僅是董事職責的延伸和具體化，因此，預算管理委員會應對董事會負責而不是取代董事會。公司資本性投資預算、公司年度整體經營目標和基本方針等議案必須由董事會或股東大會負責審議批準，而不能交由預算管理委員會完全審批。預算管理委員會也不能干預企業經營層的正常經營業務。當然，從效率的角度考慮，通過清晰的授權制度，預算管理委員會擁有一定的投資決策權限，在董事長批準后實施也是可行的。

3．預算管理委員會的類型

從目前我國公司設立的預算管理委員會的功能與性質分析，預算管理委員會的定位大致有兩種類型：

（1）單純的智囊議事機構，沒有預算決策職權

即按照公司治理制度設計，董事會下設立的預算管理委員會對董事會負責，是預算咨詢性質的機構，而不是決策性的機構。預算管理的最終決策要由董事會或股東大會作出，而不是預算管理委員會。比如，某公司預算管理委員會的職責與權利包括：

①審議通過有關利潤管理的政策、規定、制度等；

②組織企業有關部門或聘請有關專家對目標利潤的確定進行預測；

③審議通過目標利潤、預算編制的方針和程序；

④審查整體預算方案及各部門編制的預算草案，并就必要的改善對策提出建議；

⑤在預算編制和執行過程中，對分廠與部門、部門與部門之間可能發生或已經發生的分歧進行必要的協調；

⑥將經過審查的預算提交董事會審批，董事會通過后下達正式預算；

⑦接受預算與實際比較的定期預算報告并予以審查、分析，提出改善措施；

⑧根據需要，就預算的修正進行審議并作出決定；

⑨對利潤全面預算管理過程中出現的矛盾或問題進行調解或仲裁。

（2）兼有預算智囊和擁有一定預算決策權限的機構

相對于單純的智囊議事機構，這類預算管理委員會的顯著特點是通過一定的授權制度，合理配置預算審批決策權限，從而提高董事會的工作效率。比如，某國有大型集團公司預算管理委員會的職責與權利包括：

①提出總公司年度預算總目標、總方針和預算編制基本要求，報董事會批準；

②審查總公司資本性投資與項目預算；

③審議總公司（含子公司）的年度總預算，報董事會批準；

④提出預算組織、規劃、控制工作的改進意見；

⑤協調、裁定總公司預算重大沖突，批準預算工作組審議提交的預算調整、修正方案；

⑥聽取預算工作組關于預算執行情況及其分析報告，并發表意見；

⑦審議財務部提交的總公司年度決算；

⑧審議預算工作組提出預算獎懲辦法和方案，報董事會批準。

企業應根據其實際情況，在不違背法律與公司章程的前提下，在董事會內設立預算等專業委員會。預算等專業委員會的設立在增強董事會的科學性、有效性和獨立性的同時，也保證了董事會的決策和控制功能。預算管理委員會對董事會負責，它的提案應提交董事會審查決定。預算管理委員會僅僅是董事會職責的延伸和具體化，它既不能取代也不能超越董事會的職能，只能在董事會的領導下，在其職權范圍內從事預算管理的相關管理工作。