第三節(jié) 憲法慣例

遵循憲法慣例是憲法實(shí)施的重要表現(xiàn)形式。憲法慣例被稱為英國(guó)的活憲法，在英國(guó)憲法中占有重要地位。美國(guó)、法國(guó)等成文憲法的國(guó)家有沒(méi)有憲法慣例呢？其地位如何呢？

憲法慣例起源于英國(guó)，因?yàn)橛?guó)是不成文憲法國(guó)家，又是憲法的起源國(guó)。當(dāng)我們?nèi)チ私狻⒀芯坑?guó)憲法時(shí)，發(fā)現(xiàn)不少奇怪的現(xiàn)象。在法律上沒(méi)有任何地位的首相，卻是英國(guó)最主要的權(quán)力的擁有者，實(shí)際上的國(guó)家領(lǐng)袖。英國(guó)議會(huì)制定的法律從未對(duì)首相授權(quán)，首相的法律地位是英國(guó)的憲法慣例所確定的。英國(guó)國(guó)王在英國(guó)議會(huì)制定的法律上是主要權(quán)力的擁有者，但今天的英國(guó)國(guó)王是統(tǒng)而不治，其主要權(quán)力由首相行使。英國(guó)國(guó)王的實(shí)際法律地位是英國(guó)憲法慣例所確定的。國(guó)王、首相、下議院、上議院的相互關(guān)系主要也是由憲法慣例所確定的。如果首相得不到下議院的多數(shù)議員支持時(shí)，首相要么向國(guó)王辭職，要么提請(qǐng)國(guó)王解散下議院，重新舉行大選。如果首相在大選中獲勝，重新得到下議院多數(shù)議員的支持，則繼續(xù)留任首相，如果失敗，則必須馬上向國(guó)王辭職，國(guó)王必須邀請(qǐng)下議院多數(shù)派的領(lǐng)袖出任首相。如果大選后，下議院未出現(xiàn)多數(shù)派，國(guó)王可自由邀請(qǐng)某一派別的領(lǐng)袖出任首相，但首相必須得到下議院多數(shù)議員的支持，否則不能出任首相。

上述規(guī)則，均是英國(guó)的憲法慣例，從未在議會(huì)制定的法律中予以明確規(guī)定。一個(gè)國(guó)家的主要權(quán)力的分配，重要的國(guó)家機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系，在成文憲法國(guó)家中均由成文憲法明確規(guī)定，而在英國(guó)不但不由成文憲法規(guī)定，也不由議會(huì)制定的法律明確規(guī)定，而是由政治實(shí)踐中形成的慣例予以調(diào)整。此種慣例是英國(guó)憲法的重要內(nèi)容之一，因此被稱為憲法慣例。

憲法慣例的概念有不同的定義。我們認(rèn)為，憲法慣例是在長(zhǎng)期的政治實(shí)踐中形成的，不被成文憲法或不成文憲法國(guó)家的法律明確規(guī)定的，其內(nèi)容是有關(guān)國(guó)家重要政治制度的，得到公眾普遍承認(rèn)并在現(xiàn)實(shí)政治生活中得到繼續(xù)遵循的習(xí)慣或傳統(tǒng)的總和。不少其他的定義中忽略了憲法慣例必須在現(xiàn)實(shí)政治生活中得到繼續(xù)遵循這一要素。

憲法慣例不具有國(guó)家強(qiáng)制力，不能被國(guó)家機(jī)關(guān)強(qiáng)制實(shí)施，憲法解釋機(jī)關(guān)也不能強(qiáng)制實(shí)施它。但憲法解釋機(jī)關(guān)作為一個(gè)重要的國(guó)家機(jī)關(guān)，也可以創(chuàng)設(shè)憲法慣例。例如美國(guó)聯(lián)邦最高法院創(chuàng)設(shè)了美國(guó)的司法審查制度，司法審查制度就是美國(guó)一個(gè)重要的憲法慣例。

憲法慣例的效力主要來(lái)自于重要的國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家重要的政治人物對(duì)其效力的承認(rèn)，相當(dāng)程度上也來(lái)自于社會(huì)輿論。因此，憲法慣例得到繼續(xù)遵守，則它仍是憲法慣例。一旦被打被，不被某個(gè)重要國(guó)家機(jī)關(guān)或重要政治人物遵守時(shí)，它就不再是憲法慣例了。

在成文憲法國(guó)家，當(dāng)憲法慣例被打破后，則可能啟動(dòng)憲法修改程序，將憲法慣例變成憲法規(guī)范。最典型的例子是，美國(guó)華盛頓總統(tǒng)創(chuàng)設(shè)了美國(guó)總統(tǒng)任職不超過(guò)兩屆的憲法先例，以后此先例得到其他總統(tǒng)的自覺(jué)遵循，如杰斐遜總統(tǒng)、杰克遜總統(tǒng)等，于是它成為美國(guó)的一項(xiàng)憲法慣例。格蘭特總統(tǒng)、老羅斯福總統(tǒng)試圖打破這一慣例，但均未獲成功。第二次世界大戰(zhàn)時(shí)期的小羅斯福總統(tǒng)打破了此慣例。在他死后，1951年美國(guó)憲法得到修改，明確規(guī)定任何人任美國(guó)總統(tǒng)之職都不得超過(guò)兩屆。

在英國(guó)，憲法慣例也可以被打破，但它不可能變成憲法規(guī)范，只有可能變成議會(huì)制定的法律規(guī)范。憲法慣例在英國(guó)能長(zhǎng)期得以維持，英國(guó)的重要國(guó)家機(jī)關(guān)和重要政治人物能自覺(jué)遵守是其關(guān)鍵。他們?yōu)槭裁匆杂X(jué)遵守呢？他們有時(shí)也會(huì)打破憲法慣例，他們?yōu)槭裁床淮蚱扑袘椃☉T例呢？他們是如何創(chuàng)設(shè)憲法慣例呢？這被認(rèn)為是英國(guó)憲法的秘密。我們認(rèn)為，各種政治力量的對(duì)比及其法律制度是維持憲法慣例的決定性力量。社會(huì)輿論只是其中的原因之一，絕不是最重要的力量。政治人物的品質(zhì)及其對(duì)憲法慣例微妙之處的理解也是不可忽視的原因之一。例如：英國(guó)國(guó)王的地位是非常微妙的，國(guó)王與下議院的多數(shù)黨、少數(shù)黨的關(guān)系，以及國(guó)王與上議院的關(guān)系同樣是非常微妙的。

憲法慣例的內(nèi)容必須是有關(guān)國(guó)家的重要政治制度，其外延沒(méi)有明確的界定。我們認(rèn)為，其外延主要是重要的國(guó)家機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、組成、權(quán)力界限、相互關(guān)系，憲法的制定、修改和解釋等。政黨制度是否屬于憲法慣例的范圍，應(yīng)當(dāng)是有分歧的。有人認(rèn)為政黨是個(gè)人結(jié)社自由的結(jié)果，屬于公民基本權(quán)利范圍，不應(yīng)由憲法規(guī)定，不屬于憲法規(guī)定的事項(xiàng)。有人則認(rèn)為第二次世界大戰(zhàn)之后，有些國(guó)家的憲法，如1949年德國(guó)憲法開(kāi)始規(guī)定政黨，約束政黨，所以政黨制度屬于憲法應(yīng)當(dāng)規(guī)定的事項(xiàng)，可以成為憲法慣例。目前中國(guó)的憲法學(xué)界主要傾向于第二種觀點(diǎn)。

憲法慣例的產(chǎn)生是必然的，因?yàn)閼椃ê筒怀晌膽椃▏?guó)家的法律對(duì)其重要政治制度的規(guī)定不可能是沒(méi)有遺漏的，而且必須是有遺漏的，必須給重要的國(guó)家機(jī)關(guān)和重要的政治人物留下發(fā)揮其創(chuàng)造性的空間。國(guó)家的重大政治活動(dòng)是十分復(fù)雜的，需要有創(chuàng)造力的重要的國(guó)家機(jī)關(guān)和重要政治人物創(chuàng)造性地去處理它們，尤其是在危急時(shí)刻和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期。

憲法慣例產(chǎn)生和形成的途徑主要有：（1）通過(guò)政治家的言行，如美國(guó)總統(tǒng)華盛頓、英國(guó)首相小皮特的政治活動(dòng)。（2）通過(guò)政治斗爭(zhēng)，如“影子內(nèi)閣”的慣例。（3）長(zhǎng)期的政治實(shí)踐，如英國(guó)首相主持政務(wù)的慣例。（4）通過(guò)著名的法學(xué)家的總結(jié)。不過(guò)，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，以上四個(gè)途徑，實(shí)際上最終都來(lái)自于第一個(gè)途徑——政治家的言行。

憲法慣例的優(yōu)點(diǎn)在于其彈性，不像憲法規(guī)范那樣剛性。它可以被創(chuàng)設(shè)，也可以被打破，而且這種創(chuàng)設(shè)和打破不像憲法規(guī)范修改那樣，程序十分復(fù)雜，引起社會(huì)的高度關(guān)注。憲法慣例的創(chuàng)設(shè)和打破是一種高超的政治技巧，不太容易把握。在英國(guó)，權(quán)威法學(xué)家經(jīng)常注意總結(jié)憲法慣例，并加以解釋，讓法學(xué)界、公眾了解憲法慣例的創(chuàng)設(shè)和打破。

憲法慣例在成文憲法國(guó)家中也存在，但和成文憲法相比，它們處于次要地位，主要對(duì)成文憲法起到補(bǔ)充作用。一旦某些憲法慣例被打破，還可以啟動(dòng)憲法修改程序?qū)⒅仙秊閼椃ㄒ?guī)范。為什么這樣呢？這是由成文憲法的優(yōu)點(diǎn)所決定的。成文憲法剛性、明確。國(guó)家的重要政治制度主要記載在成文憲法中，明確地約束所有人，包括重要國(guó)家機(jī)關(guān)和重要的政治人物。成文憲法也比較容易讓國(guó)民了解國(guó)家的重要的政治制度，有利民主制度的實(shí)施。

憲法慣例近年來(lái)成為我國(guó)憲法學(xué)界的重要術(shù)語(yǔ)，但有濫用之嫌，將不能作出正當(dāng)解釋的重要國(guó)家機(jī)關(guān)和重要政治人物的言行稱為憲法慣例，使之正當(dāng)化。

我國(guó)是有中國(guó)特色的社會(huì)主義國(guó)家。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位在憲法序言中得到明確的確認(rèn)。中國(guó)共產(chǎn)黨如何領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民，其具體方式是一個(gè)不斷探索的問(wèn)題，是否可成為憲法慣例值得推敲。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度在憲法序言中得到明確的確認(rèn)。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是該制度的主要組織形式，它具有參政議政的功能。它如何發(fā)揮作用，是一個(gè)在實(shí)踐中需要繼續(xù)探索的問(wèn)題，是否可成為憲法慣例仍值得推敲。

我國(guó)也存在憲法慣例，例如憲法的修改方式。1982年《憲法》并未明確規(guī)定憲法的修改方式，但自1988年第一次用修正案的方式修改憲法后，1993年、1999年和2004年均沿用修正案的方式對(duì)憲法予以修改。憲法修正案的修改方式已成為目前我國(guó)的一項(xiàng)重要憲法慣例，此種方式有利于現(xiàn)行憲法的穩(wěn)定性和連續(xù)性。