第二章 憲法的基本理論（下）

第一節(jié) 憲法的創(chuàng)制與修改

一、憲法的創(chuàng)制

憲法的形式特征之一通常就是憲法的創(chuàng)制和修改不同于其他的普通法律。在不成文憲法的國家中，由于沒有一個名為《憲法》的法律文件，故不成文憲法不具有前述法律特征。在不成文憲法的國家，如英國，議會有權(quán)制定、修改一切法律，不管該法律的內(nèi)容是否涉及國家的根本制度。歷史上的1848年意大利憲法雖是成文憲法，但其修改程序與其他的普通法律相同。盡管有上述例外，從大多數(shù)國家憲法的創(chuàng)制和修改的實(shí)踐狀況來看，憲法的創(chuàng)制和修改通常不同于其他的普通法律。

憲法的創(chuàng)制，又稱憲法的制定。該詞突出了首創(chuàng)、創(chuàng)造、創(chuàng)新等含義，故用此術(shù)語。它是指擁有制憲權(quán)的特設(shè)機(jī)構(gòu)、國家機(jī)關(guān)、特定團(tuán)體按照一定的程序起草、審議、通過、批準(zhǔn)憲法的一系列行為的總和。憲法的創(chuàng)制是行使制憲權(quán)的結(jié)果，與制憲權(quán)密切相連。

制憲權(quán)是一種什么性質(zhì)的權(quán)力？與國家權(quán)力的關(guān)系是什么？有些學(xué)者認(rèn)為，在國家和憲法存在以前，作為制憲權(quán)主體的國民就在特定的“自然狀態(tài)”中存在，制憲權(quán)不同于國家權(quán)力，也不以國家權(quán)力為前提，與之相反，制憲權(quán)是國家權(quán)力存在的前提，制憲權(quán)產(chǎn)生國家權(quán)力。這種理論強(qiáng)調(diào)制憲權(quán)是一種高于國家權(quán)力的特殊權(quán)力，是一種原創(chuàng)性質(zhì)的權(quán)力。我國有學(xué)者認(rèn)為，制憲權(quán)是國家的權(quán)力的一種，是有權(quán)決定國家統(tǒng)治形態(tài)的階級享有的最高決定權(quán)。制憲權(quán)決定立法、行政、司法三權(quán)的組織與活動原則，是主權(quán)者根本意志得以表達(dá)的工具。制先權(quán)是一種根源意義上的國家權(quán)力，其他國家權(quán)力是具體組織化的國家權(quán)力，二者不應(yīng)相互沖突。我們認(rèn)為：

首先，制憲權(quán)與國家權(quán)力的關(guān)系意義重大。制憲權(quán)通常不能脫離國家而存在，是國家權(quán)力中的最高權(quán)力。但這不是絕對的，也有例外。例如，聯(lián)邦制國家美國，承認(rèn)州擁有制憲權(quán)，在聯(lián)邦國會批準(zhǔn)新州加入聯(lián)邦的前提之一是，新州已經(jīng)制定了憲法。此時(shí)，制憲權(quán)不再是國家權(quán)力中的最高權(quán)力，而是州自主決定其政府組織形式的權(quán)力。

其次，制憲權(quán)與政府（所有的國家機(jī)關(guān)的總稱，不僅僅指行政機(jī)關(guān)，此時(shí)的政府的含義等同于我國憲法上所指的國家機(jī)構(gòu)）權(quán)力的關(guān)系意義更重大，尤其在實(shí)踐中的意義。國家與政府（國家機(jī)構(gòu)）是不相同的，國家至少是由政府（國家機(jī)構(gòu)）與全體國民（公民）組成的，雖然在法律上和在政治上政府經(jīng)常代表國家，但代表與被代表者是不同的，與民法上的代理人與本人（被代理人）是不同的一樣，這是沒有疑問的。國家權(quán)力與政府權(quán)力因此是不能等同的。這樣一來，一個擁有有限的國家權(quán)力的政府在一個國家之內(nèi)存在，在理論上是沒有障礙的。

制憲權(quán)如果由全體國民（公民）享有，全體國民（公民）完全可能通過行使制憲權(quán)，制定一部只賦予政府以限定的國家權(quán)力的憲法。就此意義而言，制憲權(quán)是政府權(quán)力的前提，政府權(quán)力是制憲權(quán)的結(jié)果。制憲權(quán)如果不由全體國民（公民）享有，而由政府享有，那么政府權(quán)力就優(yōu)先于制憲權(quán)，制憲權(quán)只是政府權(quán)力的一種而已，政府的權(quán)力將超越憲法，憲法具有最高法律效力只能是名義上的。

只有當(dāng)制憲權(quán)是政府權(quán)力的前提時(shí)，憲法才可能對政府權(quán)力的予以制約，憲法具有最高法律效力才可能是實(shí)質(zhì)的，在憲法之下建立有限政府才有可能。只有為了實(shí)現(xiàn)建立有限政府的目的，確立立法、行政、司法三權(quán)的組織活動原則才有實(shí)際意義。因?yàn)橹挥羞@樣，才可能使三種權(quán)力相互制約，達(dá)到政府的權(quán)力不會、也不能超越憲法所確定的政府權(quán)力界限，維護(hù)憲法的最高法律效力的目的。否則，憲法只能是規(guī)定政府權(quán)力在各種國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力職能分工的文件，徒具形式上的意義。因?yàn)檎畽?quán)力的存在、行使不一定需要，甚至根本不需要憲法。在近代憲法出現(xiàn)之前，政府權(quán)力在世界上早就存在和行使幾千年了。

制憲權(quán)的理論首創(chuàng)于18世紀(jì)的法國政論家西耶斯（舊譯“西哀士”），他在《第三等級是什么？》一書中把國家權(quán)力劃分為制定和修改憲法的制憲權(quán)和由憲法創(chuàng)立的包括立法、行政、司法權(quán)在內(nèi)的權(quán)力。這就將制憲權(quán)和立法權(quán)區(qū)分開了，但并未將制憲權(quán)與憲法修改權(quán)區(qū)分開來。他認(rèn)為：制憲權(quán)屬于最高的權(quán)力，是國家制定法律、法規(guī)的根源，它不受任何規(guī)范的約束和限制。

制憲權(quán)的享有者，即制憲主體應(yīng)當(dāng)是誰呢？行使制憲權(quán)的主體在世界制憲史上，在不同的國家是不同的。但歸結(jié)起來，行使制憲權(quán)的主體可分為三類，一類是行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)（官方）。國家機(jī)關(guān)不僅僅指民選產(chǎn)生的或協(xié)商產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)，也包括君主和軍人政府。一類是國家機(jī)關(guān)（官方）之外的特設(shè)機(jī)構(gòu)，如美國1787年費(fèi)城制憲會議、批準(zhǔn)1787年美國憲法的州制憲會議。一類是全體國民（公民）或全體人民。

此三類主體有時(shí)共同享有并共同行使制憲權(quán)，有時(shí)則單獨(dú)享有并單獨(dú)行使制憲權(quán)。例如：1908年，我國清朝的宣統(tǒng)皇帝頒布了《欽定憲法大綱》，這是由君主單獨(dú)制定的憲法。1958年法國憲法是由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和全體國民共同制定的。

不過，實(shí)際的情況并不能直接回答制憲主體應(yīng)當(dāng)是誰。我們認(rèn)為制憲權(quán)的享有者應(yīng)當(dāng)是國家機(jī)關(guān)（官方）、專門機(jī)構(gòu)和全體國民（公民）的總和，但歸根到底是全體國民（公民）。

創(chuàng)制憲法是一件非常重大而又復(fù)雜的事情，沒有國家機(jī)關(guān)（官方）的參與，是根本無法完成的。國家機(jī)關(guān)（官方）的參與不能沒有限制，否則憲法的創(chuàng)制就會變成國家機(jī)關(guān)（官方）意志的單獨(dú)表達(dá)了。由于憲法的創(chuàng)制具有較強(qiáng)的技術(shù)性、復(fù)雜性，應(yīng)當(dāng)由一個能勝任此項(xiàng)工作的特設(shè)機(jī)構(gòu)來具體起草憲法。特設(shè)機(jī)構(gòu)的成員的產(chǎn)生必須獨(dú)立于國家機(jī)關(guān)（官方），以保證其具有獨(dú)立性，而不會成為國家機(jī)關(guān)（官方）的傳聲筒。憲法的正式生效必須得到全體國民（公民）的批準(zhǔn)。全體國民（公民）意志的表達(dá)方式和是否批準(zhǔn)的確定標(biāo)準(zhǔn)可以多樣化，全民公決的過半數(shù)僅僅是其中的一種，而且未必是最佳的。例如：全民投票后，以三分之二的多數(shù)同意才視為批準(zhǔn)；全民投票后，以國家的各個組成部分為單位分別計(jì)票，以過半數(shù)或三分之二等特定比例的多數(shù)的組成部分同意才視為批準(zhǔn)；等等。

由于全體國民（公民）人數(shù)眾多，不可能具體起草憲法，并對憲法的每一個條款進(jìn)行辯論，只能對憲法的整體表達(dá)看法。在特設(shè)機(jī)構(gòu)順利起草憲法后，國家機(jī)關(guān)（官方）有條件對憲法的每一個條款進(jìn)行辯論式的審議。當(dāng)國家機(jī)關(guān)（官方）、特設(shè)機(jī)構(gòu)必須由全體國民（公民）分別且同時(shí)選舉產(chǎn)生時(shí)，此二者才可能是全體國民（公民）更真實(shí)的意志的表達(dá)者。在此二者對憲法都通過的基礎(chǔ)上，憲法再經(jīng)全體國民（公民）批準(zhǔn)而生效，制憲主體才可以說歸根到底就是全體國民（公民）。

法國大革命時(shí)期的政論家西耶斯在《第三等級是什么？》一書中指出：“在所有自由國家中——所有的國家均應(yīng)當(dāng)自由，結(jié)束有關(guān)憲法的種種分歧的方法只有一種，那就是要求助于國民自己，而不是求助于那些顯貴。如果我們沒有憲法，那就必須制定一部：惟有國民擁有制憲權(quán)?！?img alt="轉(zhuǎn)引自徐秀義、韓大元主編：《現(xiàn)代憲法學(xué)基本原理》，中國人民公安大學(xué)出版社2001年版，第33頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/39AF27/13173359105525206/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1752753487-VSus1AyPWT0ujGNmOXiFQexedaNHckqC-0-deba709901bb000e037b6a704efbe806">西耶斯的觀點(diǎn)方向正確，但他顯然對制憲的復(fù)雜性估計(jì)不足，浪漫有余，老成不足，因此我們對他的主張進(jìn)行了修正，而不是全盤接受。

制憲權(quán)是否應(yīng)受限制？西耶斯認(rèn)為制憲權(quán)作為創(chuàng)造憲法，決定國家權(quán)力的“始原的”力量，可不受任何原理或制度的約束。如果我們承認(rèn)制憲權(quán)的主體是國民，按照國民主權(quán)的原理，制憲權(quán)如果受限制，就必然推導(dǎo)出主權(quán)應(yīng)受限制的結(jié)論。如果主權(quán)不受任何限制，那么制憲權(quán)也不應(yīng)受到限制。這里的限制應(yīng)指法律的限制，不是指自然條件的限制和自我限制。我國有學(xué)者認(rèn)為制憲權(quán)應(yīng)受憲法目的的制約、法理學(xué)的制約、自然法的制約、國際法的制約，因此制憲權(quán)是一種受制約的權(quán)力。

我們認(rèn)為，前述制約并不是法律的制約，仍屬于制憲主體的自我限制，強(qiáng)制力較弱[國際法對國家及其政府（國家機(jī)構(gòu)）不可強(qiáng)制]。如果制憲主體只有一個，不管它是國家機(jī)關(guān)（官方），或是全體國民（公民），或是特設(shè)機(jī)構(gòu)，對制憲權(quán)的限制都很難落到實(shí)處。只有當(dāng)制憲主體有多個時(shí)，通過不同的制憲主體在不同的制憲程序中享有決定權(quán)的方式，對制憲權(quán)的限制可以在相當(dāng)程度上得到實(shí)現(xiàn)，但此種限制是否是法律限制值得探討，但肯定不是實(shí)證法意義上的法律限制。

制憲權(quán)的行使是否應(yīng)遵循特定的程序？我們認(rèn)為：制憲權(quán)應(yīng)由國家機(jī)關(guān)（官方）、特設(shè)機(jī)構(gòu)、全體國民（公民）三者共同享有，此時(shí)確定制憲程序很有必要，有助于對制憲權(quán)予以限制，也有利于實(shí)現(xiàn)制憲主體歸根到底是全體國民（公民）的目的。

什么樣的制憲程序比較合理呢？我們認(rèn)為合理的制憲程序應(yīng)當(dāng)是：首先，由全體國民（公民）分別且同時(shí)選舉產(chǎn)生立法機(jī)關(guān)和特設(shè)機(jī)構(gòu)。立法機(jī)關(guān)然后選舉產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。三者共同組成一個過渡性政府（國家機(jī)構(gòu)）。其次，特設(shè)機(jī)構(gòu)在立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的幫助下，獨(dú)立起草憲法，提出憲法草案。再次，憲法草案由特設(shè)機(jī)構(gòu)送交至立法機(jī)關(guān)，立法機(jī)關(guān)經(jīng)仔細(xì)辯論、審議、投票通過后，再提交全體國民（公民）投票表決。最后，全民公決批準(zhǔn)憲法后，憲法正式生效。

我們承認(rèn)通過上述程序制定憲法是存在巨大困難的。困難之一來自于成立一個過渡性政府（國家機(jī)構(gòu)），因?yàn)閾碛袡?quán)力的人都想永遠(yuǎn)擁有權(quán)力。困難之二來自于過渡性政府的立法機(jī)關(guān)、特設(shè)機(jī)構(gòu)、全體國民（公民）在制憲過程中如何既能獨(dú)立地表達(dá)各自的意志，不被壓制，又能最大限度地凝聚共識。畢竟異中求同，達(dá)成共識，意味著自我犧牲，利益受損。盡管如此，我們認(rèn)為：通過上述程序制定的憲法最大限度地體現(xiàn)了全體國民（人民）的意志，最大限度地阻止了憲法只體現(xiàn)一個人或一個集團(tuán)的意志，這樣的憲法才具有較強(qiáng)的正當(dāng)性，才配具有最高的法律效力。

在實(shí)際生活中，制憲權(quán)的性質(zhì)、主體、程序在不同的國家是不同的。

英國是一個不成文憲法的國家，其所有包含憲法內(nèi)容的法律均是英國議會憲法意義上的三個組成部分——國王、貴族院、平民院（在法律上，英國議會只由貴族院、平民院組成）按照立法程序共同制定的。

美國1787年憲法的制定程序首先是在當(dāng)時(shí)各州議會倡議下，經(jīng)邦聯(lián)國會同意后召開了制憲會議，制憲會議經(jīng)過激烈辯論、討價(jià)還價(jià)，最終通過了憲法草案；其次將憲法草案的文本送交邦聯(lián)國會后，邦聯(lián)國會再分送至各州議會，由九個州議會批準(zhǔn)后正式生效。

法國1958年憲法的制定程序首先是由法國議會授權(quán)戴高樂政府（行政機(jī)關(guān)）起草憲法；其次政府委托了一個專家委員會具體起草憲法，政府通過了委員會提出的憲法草案；最后憲法草案經(jīng)全民公決批準(zhǔn)后正式生效。

2005年伊拉克在選舉產(chǎn)生過渡國民議會后，過渡國民議會選舉產(chǎn)生過度政府（行政機(jī)關(guān)），并任命了一個由55人組成的憲法起草機(jī)構(gòu)。后者在過渡政府的幫助下起草了伊拉克憲法，并提交給過渡國民議會。過渡國民議會反復(fù)協(xié)商后通過了伊拉克憲法草案，并將它提交全體國民投票表決。伊拉克的全民公決批準(zhǔn)了該憲法，2005伊拉克憲法正式生效。

我國的《欽定憲法大綱》是1908年由清朝皇帝頒布的?！吨腥A民國約法》第九章規(guī)定了憲法制定程序——憲法由參政院推舉的憲法委員會起草，經(jīng)參政院審定后，由大總統(tǒng)提交國民會議通過后，由大總統(tǒng)公布并正式生效。1946年《中華民國憲法》在其序言中宣稱中華民國國民大會受全體國民之付托制定了該憲法。

新中國成立后，1953年1月13日中央人民政府委員會成立了以毛澤東同志為首的中華人民共和國憲法起草委員會。憲法起草委員會在1954年3月接受了中國共產(chǎn)黨中央委員會提出的憲法草案。憲法起草委員會組織8000多人對此草案進(jìn)行討論，經(jīng)過修改后，1954年6月14日由中央人民政府委員會將憲法草案公布，交全國人民討論。憲法起草委員會在此基礎(chǔ)之上作了修改。1954年9月9日，中央人民政府委員會第三十四次會議討論通過了憲法起草委員會提交的憲法草案，并將其提交第一屆全國人民代表大會全體會議。1954年9月20日，中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第一次全體會議審議通過并公布了中華人民共和國憲法。我國制定憲法不采取全民投票，而采取全民討論的辦法，是我國制憲程序的一個特點(diǎn)。據(jù)此，我國現(xiàn)階段的制憲主體是全體人民，而不是全體國民（公民）。這是中國制憲的一大特色。

總結(jié)現(xiàn)實(shí)的情況，有學(xué)者認(rèn)為：憲法制定程序是指制憲機(jī)關(guān)制定憲法時(shí)所經(jīng)過的階段和具體步驟。為了保證制憲工作的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，制定憲法一般包括如下程序：

（1）制憲機(jī)關(guān)的設(shè)立。從各國憲政經(jīng)驗(yàn)看，保證制憲機(jī)構(gòu)的民主性與權(quán)威性是制憲程序的重要內(nèi)容。

（2）憲法草案的提出。草案的起草要遵循一定的指導(dǎo)思想或原則，以保證草案內(nèi)容的合理性。憲法草案的起草和具體討論過程中，不可避免地遇到各種利益的協(xié)調(diào)問題，需要通過不同層次的利益協(xié)調(diào)，尋求共同的社會基礎(chǔ)。

（3）憲法草案通過。現(xiàn)代各國的憲法草案多由議會、代表機(jī)關(guān)議決通過。為了保證憲法的權(quán)威性和穩(wěn)定性，大多數(shù)國家對憲法的通過程序作了嚴(yán)格的規(guī)定。有的國家通過憲法時(shí)還需要全民公決、國民投票等形式。

（4）公布。憲法草案經(jīng)一定程序通過后，由國家元首或代表機(jī)關(guān)公布。

考察現(xiàn)實(shí)的制憲程序，我們基本同意上述觀點(diǎn)。但要特別強(qiáng)調(diào)的是，正是現(xiàn)實(shí)中不少國家的制憲程序的民主性和科學(xué)性的不足，才導(dǎo)致憲法在不少國家的曲折命運(yùn)。憲法絕不能僅僅或主要表達(dá)國家機(jī)關(guān)（官方）的意志，必須是全體國民（公民）或全體人民的意志在不受壓制的情形的自由表達(dá)。制憲主體決不能僅僅是制憲機(jī)關(guān)，必須是多個主體共同制定憲法。制憲程序不僅僅是只具有時(shí)間概念的步驟和階段，還必須具有確保憲法的制定主體歸根到底是全體國民（公民）或全體人民的保障功能。

二、憲法的修改

憲法的修改一般是指憲法正式生效以后，在實(shí)施的過程中，由特定的機(jī)關(guān)依據(jù)特定的程序，廢止、改變、補(bǔ)充憲法的部分內(nèi)容的活動的總和。

在我國的實(shí)踐中，曾經(jīng)將憲法的修改分為部分修改和全面修改。例如：1979年全國代表大會曾以修改決議的方式廢止了1978年《憲法》中公民享有“大鳴、大放、大字報(bào)、大辯論”的權(quán)利的條款。1982年又對1978年《憲法》予以全面修改?，F(xiàn)在我國的憲法學(xué)界將憲法的全面修改等同于憲法的制定，將憲法的部分修改稱為憲法的修改。我國現(xiàn)行的1982年《憲法》自1988年以來以憲法修正案的方式已經(jīng)作了四次修改。

與憲法不同的是，我國立法的實(shí)踐中存在法律的部分修改和法律的比較全面的修改的區(qū)分，立法機(jī)關(guān)將前者稱為法律的修正，將后者稱為法律的修訂。

區(qū)分憲法的制定和憲法的修改對憲法是非常重要的。只有承認(rèn)此種區(qū)分，才能確認(rèn)憲法的最高法律效力——憲法的修改者也被憲法所約束，其地位實(shí)際上無法超越憲法。否則，憲法的最高法律效力是值得懷疑的，憲法的修改者的地位將高于憲法。如何確保憲法的修改者無法超越憲法？這是探討憲法的修改這一憲法問題的重要內(nèi)容之一。

有的學(xué)者認(rèn)為：通過憲法解釋、憲法慣例等方式，在不改變憲法文字的情況下，使憲法的含義發(fā)生實(shí)際上的變化，這是憲法的“無形修改”，是廣義的憲法修改，但這種觀點(diǎn)不被學(xué)界公認(rèn)。

憲法的修改是否合理？存在兩種不同觀點(diǎn)。以社會契約論為依據(jù)的學(xué)者如華特爾[Wattle]認(rèn)為，憲法是一種契約，而這種契約的成立是基于全體人民的同意。契約如要變更，必須取得全體人民的同意，對不同意的少數(shù)人應(yīng)允許脫離國家。此種觀點(diǎn)似乎認(rèn)為憲法不可修改，因?yàn)樵试S不同意的少數(shù)人脫離國家是不現(xiàn)實(shí)的，而全體人民一致同意修改憲法也是不現(xiàn)實(shí)的。另一種觀點(diǎn)放棄了社會契約論的依據(jù)，只承認(rèn)憲法是根本法，但認(rèn)為制憲行為不是“立約”行為，也是一種制定規(guī)則的行為。制定規(guī)則的人是可以修改規(guī)則的，憲法可以由制憲者決定其修改程序。

憲法修改的原因有客觀方面的原因，也有主觀方面的原因。

客觀方面的原因主要是指社會的變遷，這種變遷包括經(jīng)濟(jì)制度、政治制度的改變，文化意識形態(tài)的變革等。當(dāng)社會現(xiàn)實(shí)發(fā)生了巨變之后，調(diào)整社會關(guān)系的法律，尤其是憲法，就會與社會現(xiàn)實(shí)發(fā)生巨大沖突。如果不加以修改，要么使憲法規(guī)范失去實(shí)際的效力，要么憲法規(guī)范壓制社會的變遷，引發(fā)社會動蕩或使社會變得僵化。這二者絕不是憲法的本意，也不是制憲者的本意，因此需要對憲法予以修改。

主觀方面的原因也就是統(tǒng)治者和制憲者的原因。統(tǒng)治者不尊重憲法，過分強(qiáng)調(diào)現(xiàn)實(shí)政治的需要，奉行憲法工具主義，這會導(dǎo)致憲法的修改。制憲者在制憲過程中，由于認(rèn)識的局限性，產(chǎn)生了一些失誤，使憲法無法持久地滿足現(xiàn)實(shí)需要，這也會導(dǎo)致憲法的修改。

成文法的局限性，我們不認(rèn)為是憲法修改的主觀原因，成文法的局限性可以通過憲法解釋來逐漸克服。憲法解釋也可能會有不當(dāng)之處，為了糾正不當(dāng)?shù)膽椃ń忉?，有時(shí)需要修改憲法，這使憲法的修改成為制約憲法解釋的有力手段。這是憲法修改的主觀原因，還是憲法修改的客觀原因？我們認(rèn)為，這是為了確保憲法的正確實(shí)施，才對憲法予以修改，應(yīng)歸于憲法本身的原因。

憲法的修改是使憲法的內(nèi)容發(fā)生變化，使憲法文本出現(xiàn)了變化，似乎與憲法的穩(wěn)定性的價(jià)值是相悖的。但實(shí)際上，憲法的修改與憲法的穩(wěn)定性的價(jià)值是相一致的，均是為了確保憲法的權(quán)威性。憲法修改的適當(dāng)運(yùn)用才能實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的價(jià)值，濫用憲法的修改權(quán)則將背離其應(yīng)有的價(jià)值，使憲法的權(quán)威受損。

為了確保憲法修改權(quán)的適當(dāng)行使，不少國家均對憲法修改權(quán)作出了限制。限制憲法修改權(quán)的方式主要有以下幾種：

1．修改內(nèi)容上的限制。修改內(nèi)容上的限制又分為幾種情況。一是將憲法的基本原則作為不可修改的內(nèi)容。理由是憲法的基本原則是一種根本性規(guī)范，是不容動搖的，如果動搖其基本原則，就將動搖立國之本。如《德國基本法》第79條第3款規(guī)定：基本法的基本原則不得修改，聯(lián)邦制的國家原則不得修改。二是規(guī)定共和政體不得進(jìn)行修改。如意大利現(xiàn)行憲法第139條規(guī)定：“共和政體不得成為憲法修改之對象”。三是規(guī)定公民的基本權(quán)利條款不得修改。如《德國基本法》規(guī)定，憲法第1至第19條列舉的公民的基本權(quán)利不得被修改。四是規(guī)定憲法的修改不得有損國家主權(quán)和領(lǐng)土完整。如《法國憲法》第89條第4款規(guī)定：“憲法修改若有損于領(lǐng)土完整，任何修改程序均不能開始進(jìn)行或繼續(xù)進(jìn)行”。

2．在修改時(shí)間上的限制。時(shí)間方面的限制又可分為兩種情況：一是規(guī)定非經(jīng)一定時(shí)間，不得修改憲法。如希臘1975年《憲法》第110條第6項(xiàng)規(guī)定：憲法經(jīng)修改未滿5年者，不得再予修改。二是規(guī)定必須定期修改憲法。如葡萄牙1991年《憲法》第82條規(guī)定，憲法每隔10年修改一次。

3．特殊情況下修改憲法的限制。如巴西1946年《憲法》第217條第1項(xiàng)規(guī)定：“憲法于戒嚴(yán)期間不得修改?！?/p>

4．修改程序上的限制。各國憲法一般均規(guī)定修改憲法必須有特殊的程序，其嚴(yán)格程序一般均高于普通的立法程序。

對憲法修改權(quán)的限制中最有效的限制應(yīng)該是修改程序上的限制。憲法修改的程序一般如下：

1．憲法修改提案的提出。這是憲法修改程序的開始。憲法修改提案的提出只能由特定的機(jī)關(guān)或個人享有。其嚴(yán)格程序通常高于普通法案的提出。如法國憲法規(guī)定，憲法修改的提案只能由總統(tǒng)根據(jù)總理的建議，向議會提出，并由議會表決通過才能正式提出；或由議會議員向議會提出，并由議會表決通過后才能正式提出。美國憲法規(guī)定，國會參、眾兩院各三分之二的議員（美國最高法院解釋此處的議員不是指參、眾兩院的全體議員，而是指出席參、眾兩院會議的全體議員）一致同意；或經(jīng)三分之二的州議會請求，由國會召集會議并以多數(shù)同意，提出憲法修正案。我國現(xiàn)行憲法規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會或者五分之一以上的全國人民代表大會代表有提出修改憲法提案的權(quán)力。

2．憲法修改提案的審議和表決。這是憲法修改程序中的關(guān)鍵部分，其程序的嚴(yán)格程度也主要由此決定。憲法的修改提案在大多數(shù)國家主要由立法機(jī)關(guān)以比普通立法程序更為嚴(yán)格的程序予以審議和表決。這是由人民主權(quán)理論所決定的。立法機(jī)關(guān)通常也被認(rèn)為是代議機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān)。我國的憲法修改提案的審議和表決采取此類方式。1954年憲法規(guī)定：憲法的修改，由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上多數(shù)通過。1975年憲法和1978年憲法對憲法的修改沒有作出規(guī)定?，F(xiàn)行《憲法》第64條規(guī)定：憲法的修改，由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上多數(shù)通過。此處的全體代表是指所有的代表，而不是指出席會議的全體代表。在少數(shù)國家，其憲法修改提案的審議表決程序與大多數(shù)國家不同，其程序更為嚴(yán)格。例如：瑞士憲法規(guī)定，憲法修正案須經(jīng)瑞士公民投票表決的多數(shù)同意和瑞士各州中的多數(shù)州的同意，才可發(fā)生效力，成為憲法的一部分。《美國憲法》第5條規(guī)定，憲法修正案必須得到四分之三州議會或四分之三州制憲會議批準(zhǔn)才可成為憲法的一部分而發(fā)生效力。

3．憲法修改案的公布和生效。這是憲法修改程序的最后部分，其技術(shù)性意義較強(qiáng)，對憲法修改權(quán)的限制意義較小。目前的趨勢是80由國家元首公布。美國憲法修正案由行政部門——國務(wù)院公布，總統(tǒng)無權(quán)公布。我國目前是由全國人民代表大會主席團(tuán)以公告方式公布，并刊登在《中華人民共和國全國人大常委會公報(bào)》上。

憲法修改案正式公布后，一般是立即生效，但也有例外，在公布后的某一時(shí)間正式生效。

如何確保憲法的修改者受到憲法的約束，而不是讓憲法的修改者超越憲法，甚至約束憲法呢？將憲法修改權(quán)就主體、程序進(jìn)行精心分解是最可行的辦法。我們認(rèn)為：憲法的修改提案的提出主體和憲法修改提案的批準(zhǔn)主體如果分別都只有一個，那么憲法的修改者很難受到憲法的約束。只有憲法的修改提案的提出主體和批準(zhǔn)主體都有兩個以上時(shí)，他們?nèi)绻哂邢嗷オ?dú)立的地位，那么他們之間必定是相互制約的。在此情況下，憲法修改者中所有的單一主體都將無法超越憲法，更不可能約束憲法，由此憲法修改者理論上雖仍有可能超越憲法，但實(shí)際上很難超越憲法。美國憲法的修改程序?qū)Υ俗鞒隽溯^好的注解。

憲法的修改還涉及一個修改方式的技術(shù)性問題。憲法修正案的修改方式是由美國1787年《憲法》所首創(chuàng)，并在1791年首次實(shí)踐的。此種方式后來隨著美國在世界上的影響的擴(kuò)大而逐漸傳到別的國家，并成為一種趨勢。此種修改方式是：將正式生效的憲法修正案按批準(zhǔn)生效的時(shí)間順序逐條附列在憲法正文的后面，成為憲法的另一組成部分；其修正的憲法正文的內(nèi)容不加以刪改，保留其原文，只是加注予以說明其已被修正。

我國《憲法》自1954年《憲法》頒布以后，在1975年、1978年、1982年先后進(jìn)行過三次全面修改。全面修改相當(dāng)于重新制定一部憲法，但由于我國1954年憲法沒有規(guī)定全國人民代表大會享有制定憲法的權(quán)力，只規(guī)定全國人民代表大會享有修改憲法的權(quán)力，所以只能進(jìn)行全面修改。

1979年全國人民代表大會對1978年憲法進(jìn)行修改時(shí)曾經(jīng)首次采用了局部修改的方式。全國人民代表大會以決議方式將憲法的某些條文的內(nèi)容予以修改，并將已修改的內(nèi)容刪除掉，補(bǔ)寫進(jìn)憲法修改案的內(nèi)容。1982年憲法——現(xiàn)行《憲法》第64條規(guī)定：憲法的修改由全國人民代表大會常務(wù)委員會或者五分之一以上的全國人民代表大會代表提議，并由全國人民代表大會全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過。1988年第一次對現(xiàn)行憲法進(jìn)行修改時(shí)，采取了憲法修正案的方式。1993年和1999年全國人民代表大會繼續(xù)沿用憲法修正案的方式對現(xiàn)行憲法予以修改。不過我國憲法修正案的修改方式不同于美國，我國是將憲法修正案的內(nèi)容直接寫進(jìn)憲法正文，不保留原來內(nèi)容，也不將憲法修正案作為憲法的單獨(dú)組成部分。法國1958年憲法也在實(shí)踐中采用了憲法修正案的修改方式，我國目前的方式與法國相同。

總體而言，實(shí)踐證明：采用憲法修正案的方式修改憲法，有利于憲法的穩(wěn)定。