第五節(jié) 憲法與憲政

一、憲政的概念

憲政（constitutionlism）也稱“立憲政體”、“立憲主義”，它是憲法發(fā)展史上的一個重要概念。從英文詞源上看，憲政（constitutionlism）與憲法（constitution or constitutional law）有不解之緣，《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》即將憲法、憲政作為同一詞目詮釋而并未將其明確區(qū)分。從歷史淵源看，亞里士多德在其《政治學(xué)》一書中即交替運(yùn)用憲法、憲政、政體等詞語。西方學(xué)者對憲政的一些基本問題達(dá)成了一定的共識：第一，憲法是由一組用于制定規(guī)則的自足的或自覺的規(guī)范構(gòu)成，是“法之法”；第二，憲政首先是由意識形態(tài)和文化決定的一系列特殊道德觀點(diǎn)，如尊重人的尊嚴(yán)，承認(rèn)人生而平等、自由并享有追求幸福的權(quán)利；第三，任何有意義的憲政必須考慮到“合法性”（國家權(quán)力、公共政策和法律的合法性）和“同意”（人民對政府及其行為的承認(rèn)和贊同）這兩個要素。還有學(xué)者認(rèn)為，憲政是一種制度安排和較好的政治條件，諸如公民基本權(quán)利宣言，普遍、平等、秘密的選舉制，分權(quán)與制衡，代議民主制，多黨制，兩院制，聯(lián)邦制，司法獨(dú)立等。我國學(xué)者對憲政的認(rèn)識分歧較多，從不同角度作出了大相徑庭的界定，但不外乎偏于民主的界定或不同于民主的認(rèn)識。

（一）偏于民主的憲政界定

毛澤東早在1940年發(fā)表的《新民主主義憲政》一文中就指出：“憲政是什么呢？就是民主的政治”，“世界上歷來的憲政，不論是英國、法國、美國，或者是蘇聯(lián)，都是在革命成功有了民主事實(shí)之后，頒布一個根本大法，去承認(rèn)它，這就是憲法。”我國很多學(xué)者認(rèn)為憲法與民主政治有關(guān)顯然深受毛澤東論說的啟迪。有學(xué)者認(rèn)為，毛澤東的說法構(gòu)成憲政的實(shí)質(zhì)含義，“再加上形式要件的話，那么憲政應(yīng)是實(shí)施憲法的民主政治”。還有的學(xué)者認(rèn)為：“憲政就是民主政治、立憲政治或者說憲法政治，它的基本特征就是用憲法這種根本大法的形式把已爭得的民主事實(shí)確定下來，以便鞏固和發(fā)展這種民主事實(shí)，憲政就是由憲法確認(rèn)和規(guī)范的民主制度及其實(shí)施。”不少人認(rèn)為，憲政與近現(xiàn)代民主政治緊密相連，以民主政治為前提、基礎(chǔ)和內(nèi)容，憲法是對已取得的民主事實(shí)的確認(rèn)，是民主事實(shí)的法律化，民主政治建立后，還需要通過憲法的實(shí)施即憲政實(shí)踐對其進(jìn)行維護(hù)、發(fā)展和完善。

然而值得疑問的是，一個民主的國家必然是憲政國家嗎？《民主新論》的作者薩托里就對此表示懷疑，憲政與民主并不是不可分離的伙伴。雅典的民主除了其他原因外，也是因?yàn)樗既嗣窀哂诜啥矞绲摹＞褪钦f，選舉產(chǎn)生的民主同樣可能是與其所推翻的政體一樣專制。有學(xué)者指出，民主有人治民主與法治民主之分，俄國在“十月革命”后的十余年間，中國在1949年后的十多年間都是較典型的人治民主，因而它很容易滑向?qū)Ｖ啤?img alt="參見童之偉：《法權(quán)與憲政》，山東人民出版社2001年版，第574頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/39AF27/13173359105525206/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1752728652-6UekHIy5rkz5u9waMrdtwncUraja9pSa-0-8e27279f7450d67f58274ea78a992340">這種人治民主的特征是：在理論上、政治上所確認(rèn)和宣告的自由民主的目標(biāo)和原則，但在社會實(shí)踐中依靠由少數(shù)杰出人物組成的領(lǐng)袖集團(tuán)或唯一領(lǐng)袖按自己的想法，依靠人民群眾的熱情，訴諸群眾運(yùn)動來實(shí)現(xiàn)其意志；社會無法可依，或雖有法律但沒有應(yīng)有的權(quán)威；領(lǐng)袖意志等于或高于法律權(quán)威；權(quán)力高度集中于領(lǐng)袖，不受制約或缺乏有效制約。可以認(rèn)為，民主政治與憲政有一定關(guān)聯(lián)性，卻不能揭示憲政的本質(zhì)內(nèi)涵和特征。

（二）不同于民主的憲政認(rèn)識

在國內(nèi)外憲法理論研究中，出現(xiàn)了區(qū)分憲政理論和民主理論的傾向。有人指出，必須跳出“憲政就是民主”的思維模式而從憲政的特殊功能來認(rèn)識它，憲政的主要特征是國家權(quán)力受憲法制約，以憲法防止國家權(quán)力的任性，即使是民主的權(quán)力，也應(yīng)受到限制。所謂憲政，簡言之，就是有限政府，它指向一套確立與維持對政治行為與政治活動的有效控制的技術(shù)，旨在保障人的權(quán)利與自由。憲政關(guān)涉到兩種關(guān)系：其一，政府與公民之間的關(guān)系，換套概念來表達(dá)，即權(quán)力與自由（權(quán)利）的關(guān)系；其二，政府各部門之間的關(guān)系，或者說政府各不同性質(zhì)的權(quán)力及其運(yùn)用。前一種關(guān)系是一對主要矛盾，對它的不同理解構(gòu)成不同的國家觀與憲法觀的基礎(chǔ)，后一對矛盾是加強(qiáng)對前種關(guān)系的有效控制的手段，兩對矛盾的對抗與平衡是憲法的不朽主題。憲政主義意味著在政府與公民的關(guān)系中對政府進(jìn)行法律限制，在被統(tǒng)治者的權(quán)利與自由和政府的有效運(yùn)作間謀求微妙的平衡。憲政在功能上是積極的，但憲政主義卻秉持一種消極的政治觀。對于一個政府，近代的憲政主義所關(guān)注的不是它能做什么，而是它不能做什么。

憲政的本質(zhì)的確是而且必須是限政，立憲政體應(yīng)是權(quán)力受到限制的政體，一切國家權(quán)力都必須根植于憲法當(dāng)中，必須建立有限政府。建立有限政府是憲政的首要精神，它具體表現(xiàn)為兩個憲政原則：一是國家權(quán)力是人民通過憲法授予的，不得行使憲法沒有授予和禁止行使的權(quán)力；二是國家權(quán)力不得侵犯憲法所規(guī)定的公民權(quán)利，而且有義務(wù)保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。近代以來，憲政主義者們堅(jiān)信，每個人周圍有個不受公共權(quán)力干預(yù)的自治領(lǐng)域，它劃定了免于政治權(quán)力（政府）干預(yù)的屬于個人自治的私人事務(wù)的范圍。在制度結(jié)構(gòu)意義上而言，憲政導(dǎo)致審慎的決策和有活力的政府，造就權(quán)力受到限制、且能保護(hù)個人自由與權(quán)利的政府，立憲政府意味法律至上、權(quán)力受到限制（分權(quán)、制衡、司法獨(dú)立、法治）。如果一個國家的政府的一舉一動都合乎憲法，但該憲法放任政府的權(quán)力，那么，這種政府仍不是憲政。具體而言，限政的方式有兩種：一是使一切權(quán)力來源于憲法和法律；二是政治權(quán)力內(nèi)部的分權(quán)與制衡和權(quán)利對權(quán)力的制約。

作為政府權(quán)力受到控制、公民權(quán)利受到保障的一項(xiàng)政治制度，限政當(dāng)然是必須的，但卻非終極目的，歸根到底應(yīng)體現(xiàn)對人的關(guān)懷、對人權(quán)的保障和尊重。對人權(quán)的充分保障體現(xiàn)了憲政的價(jià)值追求，憲政應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)對人權(quán)的保障，一種沒有充分體現(xiàn)對人的關(guān)懷的政治制度不應(yīng)該被稱作憲政，否則就沒有必要來區(qū)分什么憲政與非憲政。在現(xiàn)實(shí)中，并非只要公共權(quán)力不去侵害公民權(quán)利，平等、自由、正義等等就會自動、必然地得到實(shí)現(xiàn)，“限政”顯然只是一方面。盡管現(xiàn)實(shí)中政府的某些方面的權(quán)力已是無限膨脹，但另一方面，某些法定的職權(quán)卻沒有發(fā)揮或沒有充分發(fā)揮，所以憲政應(yīng)該是嚴(yán)格限制權(quán)力消極的一面與充分保障和發(fā)揮權(quán)力積極的一面的結(jié)合。這也是憲政主義發(fā)展到現(xiàn)代以后必然要做的一種調(diào)整（下文將有進(jìn)一步論述），某種意義上，憲政主義關(guān)注的不應(yīng)該僅僅是政府不能做什么，還應(yīng)該關(guān)注政府應(yīng)該做什么，甚至是政府必須做什么。

（三）憲政與民主的關(guān)系

民主在歷史時序上先于憲政，但憲政在邏輯上先于民主，憲政與民主之間存在著重大的差異。民主規(guī)定誰擁有權(quán)力，涉及的是權(quán)力的歸屬，強(qiáng)調(diào)公民的參政權(quán)和政治程序；憲政規(guī)定取得與運(yùn)用權(quán)力的方式，強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力的限制和防范。憲政是專制的天敵，民主則未必是，憲政要防備專制，不論這種專制是來自政府還是來自民眾。憲政主義承認(rèn)民主的政治程序在一定程度上的積極性，然而懷疑民主理論的某些假定及其效力，往往認(rèn)為人性是不完善的，人有自私和濫用權(quán)力的傾向，因而不完全信任民主的決策或政府的決策者。

憲政主義者盡管承認(rèn)主權(quán)在民的必要性，但卻懷疑民主政府保護(hù)少數(shù)人和異己分子的權(quán)利的能力，也不相信民主政府有自我節(jié)制的能力。民主中多數(shù)決定的原則并不能保障被授予全權(quán)的當(dāng)選者必然保護(hù)選民的利益，更不能確保少數(shù)派特別是不能確保少數(shù)種族、民族、宗教團(tuán)體、政治上處于劣勢的人們的公民權(quán)利，因此，必須通過憲政來保護(hù)那些少數(shù)派的利益。不受限制的人民政府亦有較大的暴政傾向，歷史上不乏通過民主程序而實(shí)施暴政或制造悲劇的例子（如蘇格拉底冤案、雅各賓恐怖等）。同時，憲政主義者雖然不否認(rèn)民主程序及由其而來的合法性，但拒絕程序至上，就個人權(quán)利而言，法律和公共政策的合法性不僅取決于決策者是不是自由選舉產(chǎn)生的，決策者是不是遵循了正當(dāng)?shù)某绦颍胰Q于法律和公共政策的實(shí)際內(nèi)容。當(dāng)然，憲政主義也有其局限和風(fēng)險(xiǎn)，即由于過多的限制，可能使政府癱瘓，以至出現(xiàn)無政府的狀態(tài)。

由于民主和憲政各有其優(yōu)點(diǎn)和局限，很多國家同時采納了民主理論和憲政主義，建立了憲政民主制或民主的憲政，來“尋求民主與憲政的平衡”。一方面給人民提供了廣泛的政治參與、公平的政治交流和結(jié)合、定期的自由選舉等權(quán)利和機(jī)會；另一方面又對政府設(shè)置了規(guī)則化、制度化的限制，如把國家權(quán)力分解為相對獨(dú)立的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，并使三權(quán)分別由不同機(jī)關(guān)（國會、內(nèi)閣、法院）行使；設(shè)立不同形式的兩院制，使決策過程更為慎重和受到制約；實(shí)行司法審查，由法官宣布違憲的法律和政令無效。有些國家（如美國、澳大利亞、加拿大、聯(lián)邦德國等國）還采用聯(lián)邦進(jìn)一步分散權(quán)力。美國還采用交錯選舉眾議院和參議院的制度和直接選舉總統(tǒng)的制度，以分割多數(shù)人的權(quán)力。我國也有憲法學(xué)者作出類似的界定，認(rèn)為憲政是以憲法為前提、以民主政治為核心、以法治為基石、以保障人權(quán)為目的的政治形態(tài)或政治過程。憲法實(shí)施是建立憲政的基本途徑，建立有限政府是憲政的基本精神，樹立憲法的最高權(quán)威是憲政的集中表現(xiàn)，實(shí)行法治是憲政的基石。不過，從知識論的角度，我們并不贊同這種過于追求全面的定義方式，倒更傾向于將民主與憲政作不同理解。

二、憲政的要素

憲政也稱立憲政體、立憲政府，西方的憲政有其獨(dú)特性要素，新版《不列顛百科全書》在闡釋“憲法和立憲政府”時認(rèn)為，立憲政府應(yīng)該實(shí)際上包含下列因素：其一是程序的穩(wěn)定性。某些基本的程序絕不容經(jīng)常地、任意地變更，公民必須知悉政治運(yùn)行所依據(jù)的基本規(guī)則。其二是責(zé)任性。在立憲政府下，負(fù)責(zé)治理者應(yīng)當(dāng)定期地向至少是部分的被治理者報(bào)告工作。在立憲民主制度下，政府的一切人員都對選民負(fù)有這種責(zé)任。其三是代表性。在職者必須作為自己選民的代表來行事，代表意味著出席者以缺席者的名義來行動。當(dāng)然，選舉并不是保證政府具有代表性或者保證政府中有自己的代表的唯一方法。其四是分權(quán)性。立憲政府要求把權(quán)力劃分給政治體的若干機(jī)關(guān)。立憲主義是通過權(quán)力的劃分——例如，地方與中央的分權(quán)，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的分權(quán)——來保證政治制度中存在一定的“制約”和“平衡”。這樣，公民就可以通過訴諸政府的不同部門來影響政策。其五是公開性和透明性。民主制度以民眾參加治理為基礎(chǔ)，立憲制度則以政府事務(wù)的透明性和公開性為基礎(chǔ)。在這個意義上說，立憲制度乃是民主制度的成功必備的前提。因?yàn)椋侨嗣衲軌蛑ふ墓ぷ鳎駝t，他們無從合理地參與治理。其六是合憲性。在美國，雖然憲法并沒有明確規(guī)定，但在建國后初期，就在實(shí)踐中發(fā)展了一種對立法進(jìn)行“司法審查”，即“違憲審查”的制度。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，法、德、意等國也建立了不同形式的“違憲審查”制。其七是憲法的解釋和修改。相互沖突的利益集團(tuán)或政黨很可能對憲法規(guī)定作出不同的解釋，但任何權(quán)威的憲法解釋都不可能是絕對的，因而就需要建立憲法解釋和修改憲法的制度。其八是憲法的穩(wěn)定性。那些能夠把程序上的穩(wěn)定性與實(shí)體上的靈活性結(jié)合起來的憲法制度是最成功的制度。也就是，要把歷代如一地沿襲下來的一般規(guī)則保留下來，與此同時又要便于適應(yīng)變化著的情況。

關(guān)于憲法的要素，我國有的學(xué)者認(rèn)為，如果從憲政產(chǎn)生、存在和發(fā)展變化的邏輯形態(tài)來看，所謂憲政，必須是活著的憲法或者說是在現(xiàn)實(shí)生活中有效的憲法。基于這樣一個要求，現(xiàn)代憲政應(yīng)當(dāng)具有四個基本內(nèi)容：憲法的正當(dāng)性、憲法的確定性、憲法的功能性和憲法的調(diào)控性。有的學(xué)者認(rèn)為，憲政具有以下主要特征：憲法的實(shí)施和實(shí)現(xiàn)是建立憲政的基本途徑；限制國家權(quán)力是憲政的基本精神；樹立憲法的最高權(quán)威是憲政的集中表現(xiàn)。還有的學(xué)者認(rèn)為，立憲主義的具體內(nèi)容，各國之間有一定差異，但大體上都包括以下內(nèi)容：憲法本身的正當(dāng)性；權(quán)力制約；人權(quán)保障原理；憲法的法典化。結(jié)合中西方憲政實(shí)踐，我們認(rèn)為確定憲政要素的核心就是，如何創(chuàng)制一個好的憲法、如何使一個好的憲法得到具體的實(shí)施和如何保障在實(shí)施中的憲法充分發(fā)揮其相應(yīng)的功能。據(jù)此，憲政的要素應(yīng)當(dāng)有以下幾個：

一是憲法必須是“良法”，具有正當(dāng)性。憲法的正當(dāng)性要求憲法必須是人民主權(quán)原則的產(chǎn)物。在內(nèi)在的應(yīng)然價(jià)值取向上，憲法的正當(dāng)性要求憲法規(guī)范應(yīng)體現(xiàn)公認(rèn)的憲法觀念和憲法精神，即尊重人格，保護(hù)公民的權(quán)利和平等自由，限制國家權(quán)力，充分表達(dá)人民的意志和利益。憲法的正當(dāng)性還包括程序正當(dāng)，即憲法的創(chuàng)制符合法治原則的要求。只有滿足了上述條件而產(chǎn)生的憲法才可能成為憲政實(shí)踐的基礎(chǔ)，缺少正當(dāng)性的憲法不僅不能實(shí)現(xiàn)憲政的目標(biāo)，相反還會阻礙憲政實(shí)踐的進(jìn)行。同時，這種具有正當(dāng)性的憲法還得有穩(wěn)定性。

二是以憲法和法律為最高權(quán)威。其實(shí)質(zhì)在于真正確立憲法和法律至高無上的地位，奉行法治。現(xiàn)代的憲政主義是以法治的精神為基礎(chǔ)的，因而特別強(qiáng)調(diào)憲法和法律的權(quán)威性與至上性。從廣義上說“法治”意味著法律的統(tǒng)治，但在憲政理論中，法治的含義較為狹窄，它主要是指政府應(yīng)受法律的統(tǒng)治、遵從法律。它強(qiáng)調(diào)國家受憲法和法律的限制，政府權(quán)力來源于憲法和法律的授權(quán)，依憲法和法律指示的軌道有效地運(yùn)行，強(qiáng)調(diào)任何越出軌道濫用權(quán)力的行為都同憲法相抵觸，與憲政的價(jià)值取向格格不入。

三是以人權(quán)和人的自由為本位。這也是憲政主義最根本的原則，就是以人的權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，以人為目的。因此，它是與任何形式的專制主義、威權(quán)主義、法西斯主義格格不入的。它不能容忍以任何形式出現(xiàn)的無視和踐踏人權(quán)、剝奪人的財(cái)產(chǎn)和自由的行為。是否以人權(quán)和人的自由為本位，是區(qū)分真假憲政的試金石。

四是以憲法和法制約束權(quán)力為重心。憲政主義基于保護(hù)人權(quán)和人的自由的基本立場，為了防止和制止濫用權(quán)力損害權(quán)利的現(xiàn)象出現(xiàn)，高度警惕政治權(quán)力的動向，尤其是集中掌握政治權(quán)力的政府的動向。美國當(dāng)代憲法學(xué)家路易斯·亨金指出：“憲法對當(dāng)今政府的主要限制，就是政府必須尊重個人權(quán)利。當(dāng)下，憲政事實(shí)上已成為保護(hù)個人權(quán)利的同義語，而且保護(hù)個人權(quán)利業(yè)已成為我們憲法法理學(xué)中的最為主要的部分。”

五是以司法審查為保障，或者稱為憲法的調(diào)控性。在立憲國家，只有建立適合本國實(shí)際的違憲審查機(jī)構(gòu)和違憲審查程序，開展積極的富有成效的護(hù)憲工作，才能真正實(shí)現(xiàn)憲政，才能確保憲法的最高權(quán)威，才能使人權(quán)和人的自由得到切實(shí)保障。由于它在維護(hù)憲法方面所具有的特別重要的功能和地位，因而具有特殊的意義。美國當(dāng)代憲法學(xué)家路易斯·亨金指出：“隨著時間的流逝，司法審查成了憲政制度的一項(xiàng)既定特征。”此外，與違憲審查體制有關(guān)的憲法實(shí)施監(jiān)督制度和合憲評價(jià)機(jī)制也是實(shí)現(xiàn)憲政目標(biāo)的必要法律調(diào)控措施。

三、憲政的歷史與發(fā)展

（一）憲政主義的歷史溯源

憲政主義溯源于中世紀(jì)甚至古代社會，古希臘城邦的市民和政治生活中便有了憲政思想的萌芽。為使法官和官吏向公民負(fù)責(zé)并接受其控制而設(shè)計(jì)出來的政治體制——五百人議事會和法院的尊嚴(yán)地位在希臘城邦國家已出現(xiàn)，市民社會的最初形態(tài)、平等、自由的道德觀念的產(chǎn)生證明了憲政、法治在城邦生活中的存在。同樣，在古羅馬也開始有憲政萌芽的痕跡，它以公民的習(xí)慣權(quán)利的形式出現(xiàn)，一直貫穿于中世紀(jì)。一般認(rèn)為，憲政主義產(chǎn)生于中世紀(jì)的12世紀(jì)后期諾曼底諸國開始由混亂到秩序的過渡過程，英國地方封建貴族與城市行會是限制君權(quán)的兩股力量。國王總是被迫以特許狀來確認(rèn)其特權(quán)，1215年的《大憲章》的作用就是限制王權(quán)尤其是國王的征稅權(quán)。

近代憲政主義的出現(xiàn)基本上從17世紀(jì)開始的。1628年英國國會向國王提出《權(quán)利請?jiān)笗罚?689年國會又通過《權(quán)利法案》，一次次把自己的要求歸納成文字材料，這樣通過點(diǎn)點(diǎn)滴滴的努力確立了君主立憲制。法國歷史上反對絕對專制主義的斗爭沒能凝結(jié)成一套機(jī)制，以便對王權(quán)進(jìn)行有組織的抵抗，憲法作為人民的根本政治契約的典范是美國提供的，對共和主義的忠誠取代了對君主主義（即國王和個人）的效忠。美國通過成文憲法使政府權(quán)力明確化、法制化，與憲政主義相關(guān)的涉及國家形態(tài)的一些原則得到最后確認(rèn)。英國人洛克基本上以英國政治傳統(tǒng)為基礎(chǔ)，對憲政主義思想進(jìn)行了相當(dāng)系統(tǒng)的闡述。在洛克闡明憲政主義的那個時代，其重心在于限制政府，保障人的權(quán)利，反對國家、政府對個人及經(jīng)濟(jì)生活的不必要的干預(yù)，反對集體主義乃至積極國家。這個時期的憲政主義在思想層面集個人主義、自由主義、經(jīng)驗(yàn)主義、甚至無政府主義之大成，理論家常稱之為消極國家憲政主義時期。

（二）現(xiàn)代憲政主義的發(fā)展

現(xiàn)代社會的發(fā)展已使憲政主義概念復(fù)雜化。問題首先在于憲政主義與積極意義自由以及積極國家的關(guān)系，這一問題往往與福利國家理論相聯(lián)系。福利國家理論的基本指向是國家的積極干涉主義，而不是消極政府，它所主張的積極政府思想構(gòu)成了對近代憲政主義的一種挑戰(zhàn)。保守憲政主義觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)福利國家的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是以個人或集團(tuán)利益和自由為代價(jià)時，這種福利國家的指向便是反憲政主義的。新自由主義則認(rèn)為，在現(xiàn)代社會，為了滿足積極自由的需求，憲政主義必須進(jìn)行修正。

與之相關(guān)的是，隨著現(xiàn)代社會公共自由大量取代個人自由，如何維持憲政主義對個人價(jià)值的固有的、傳統(tǒng)的尊重？大量社會中間層及功能性團(tuán)體的出現(xiàn)，一方面使個人能量和政治參與效能在集體名義下得以提高；另一方面，個人形象卻在社會、政府和國家面前日益64渺小。當(dāng)個人作用相對減弱，他們的某些個人權(quán)利被剝奪了。正是在這種背景下，積極國家再次被呼喚，最突出的表現(xiàn)是：在福利政府名義之下，政府通過各種手段，廣泛介入社會公共領(lǐng)域，從實(shí)踐來看，這種廣泛介入在法理上和司法判決中逐漸獲得正當(dāng)性。

此外，基于人類對公共權(quán)力應(yīng)用方面的深刻反思，現(xiàn)代憲政主義的國際化逐步被認(rèn)同。由于傳統(tǒng)國家主權(quán)概念被過度尊崇，使得國家或政府的觀念登峰造極。無節(jié)制的主權(quán)行使及領(lǐng)土擴(kuò)充，對人類的犯罪也被當(dāng)成了主權(quán)的自然延伸，兩次世界大戰(zhàn)即為教訓(xùn)，它也促進(jìn)了自然法的復(fù)興。1945年的《聯(lián)合國憲章》和1948年的《世界人權(quán)宣言》以及1966年的《聯(lián)合國人權(quán)公約》等構(gòu)成了國際社會承認(rèn)和保障人權(quán)的基礎(chǔ)和行動綱領(lǐng)，同時也對任何一個政府的行動規(guī)定了起碼的判斷標(biāo)準(zhǔn)，是憲政主義的國際化的重要體現(xiàn)，同時也提醒人們傳統(tǒng)憲政主義的缺陷及不足。

（三）中國的憲政實(shí)踐狀況

我國的憲政實(shí)踐始于19世紀(jì)末、20世紀(jì)初，至今已逾百年。在過去的一百多年里，我國曾經(jīng)嘗試過君主立憲制、三權(quán)分立制、五權(quán)憲法體制，以及人民代表大會制。對憲法的分析，主要應(yīng)以公民權(quán)利保護(hù)與政府權(quán)力配置為標(biāo)準(zhǔn)，可以發(fā)現(xiàn)，在過去的一個多世紀(jì)里，我國的憲政實(shí)踐狀況存在某些同質(zhì)性特征。它們可以表述如下：首先，憲法被視為一種國家建設(shè)機(jī)制；其次，我國憲法對國家權(quán)力部門之間的關(guān)系強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)而制衡較少；最后，憲法的設(shè)計(jì)使權(quán)力機(jī)關(guān)能夠克制公民權(quán)利，而公民對權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督則體現(xiàn)得不夠。強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治權(quán)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系、主張個人權(quán)利與國家權(quán)力之間的統(tǒng)一性以及國家建設(shè)的需要，在我國共同地指向了一個強(qiáng)有力的、權(quán)力集中的政府。

荷蘭學(xué)者馬爾賽文的研究表明：“憲法是國家建設(shè)的媒介物。”而所謂國家建設(shè)，是指將全體居民的一體化引向民族共同體，并使情況復(fù)雜的人民具有國家目標(biāo)和國家利益的政治過程。第二次世界大戰(zhàn)以后所制定的憲法，比較強(qiáng)調(diào)國家建設(shè)的理念，而我國的立憲實(shí)踐，國家建設(shè)始終是一條重要的指標(biāo)。在中國，人民對于立憲的期望在于富國強(qiáng)民，往往要求個人的自由妥協(xié)于國家權(quán)力的一體化要求。孫中山曾提出“訓(xùn)政”之說，并在1919年《建國方略》中第一次提出了“以黨治國”的主張，更在1924年《中國國民黨第一次全國代表大會開幕詞》中指出：“我從前見得中國太紛亂，民智太幼稚，國民沒有正確的政治思想，所以便主張‘以黨治國’。”相應(yīng)地，中國的憲法中包含了大量公民義務(wù)性條款，這些義務(wù)的核心是為了促進(jìn)國家的團(tuán)結(jié)感、歸屬感，但同時也促使政府權(quán)力更加集中了。事實(shí)上，國家建設(shè)的理念可以存在，但是國家建設(shè)并不一定非要通過集權(quán)政府來實(shí)現(xiàn)。

分權(quán)與制衡原則是西方憲政理論中最重要的原則之一，然而當(dāng)三權(quán)分立原則引進(jìn)中國時，卻逐漸被各種各樣的集權(quán)論與分工協(xié)作理論所代替。這些觀點(diǎn)的核心是，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的協(xié)調(diào)而非制約。孫中山所設(shè)計(jì)的五權(quán)憲法方案是對傳統(tǒng)代議制和三權(quán)分立的批評和修正，五權(quán)政府以分權(quán)與分職統(tǒng)一為原則，在中央與地方關(guān)系上反對聯(lián)邦制的中央與地方的分權(quán)與制衡。社會主義時期的憲法雖規(guī)定了由不同的國家機(jī)關(guān)行使立法、行政和司法權(quán)，但是支配他們之間關(guān)系的原則是“分工配合”和民主集中制，從不同政府機(jī)關(guān)之間的實(shí)際關(guān)系模式上看，權(quán)力運(yùn)作與憲法上的規(guī)定是一致的。

西方立憲主義的基礎(chǔ)是自然法觀念，權(quán)利是人生而固有的利益，在憲法中規(guī)定權(quán)利是為了抵抗政府權(quán)力的濫用。與此相反，中國的憲法傳統(tǒng)理論認(rèn)為權(quán)利產(chǎn)生于國家權(quán)力，服務(wù)于國家權(quán)力，并且最終服從于國家權(quán)力。清末的學(xué)者接受了法律實(shí)證主義的“有機(jī)體說”，作為有機(jī)體成員的公民權(quán)利就是來源于國家權(quán)力的授予，公民成為國家權(quán)力的客體。西方個人主義傳統(tǒng)往往強(qiáng)調(diào)個人利益，這在中國也非重點(diǎn)。馬克思主義傳入中國之后，“個人利益服從集體利益和國家利益，短期利益服從長期利益”成為社會主義社會的生活信條，強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力與社會整體利益的傳統(tǒng)在社會主義中國存在，這種權(quán)利觀念在新中國成立之前已有廣泛影響。

四、憲法與憲政之比較

（一）憲法與憲政的關(guān)系

在實(shí)行憲政或立憲政府的條件下，一切國家機(jī)關(guān)、官員和公民都必須遵守憲法和法律，但一個國家僅有憲法或憲法性法律，并不意味這個國家已真正建立了憲政或立憲政府。《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》指出：“單有一部憲法與立憲政體還不是一回事。實(shí)際上，當(dāng)今所有的國家都有一部保證要實(shí)施立憲政體的正式憲法，但是從受制約的、反應(yīng)迅速的和負(fù)責(zé)任的政府的意義上說，享有立憲政體的只是其中的一小部分。”國內(nèi)也有學(xué)者認(rèn)為：“憲政與憲法是不同的概念……只有憲法得到全社會的普遍尊重、重視和實(shí)施，惟有人民的權(quán)利和自由得到切實(shí)的保障，唯有政府的權(quán)力受到實(shí)際的制約和監(jiān)控，惟有全社會在憲法的作用下整體上實(shí)現(xiàn)了自由、效率、平等、公正、穩(wěn)定和發(fā)展，才能說到憲政。”這就為我們提出了憲法與憲政的關(guān)系問題。

憲法與憲政之間，存在著非常密切的關(guān)系。從邏輯上看，憲政以憲法為起點(diǎn)，沒有憲法便談不上憲政，而離開了憲政，憲法則成了一紙空文。從內(nèi)容上看，憲法的內(nèi)容直接決定憲政的內(nèi)容，憲政的產(chǎn)生、存在、發(fā)展和變化都必須服從于使紙上的憲法成為現(xiàn)實(shí)的憲法的目的。從價(jià)值取向上看，憲法和憲政都以限制國家權(quán)力、保障公民權(quán)利為根本精神和價(jià)值取向。因此可以認(rèn)為，憲法是憲政的前提，憲政則是憲法的生命，憲法指導(dǎo)憲政實(shí)踐，憲政實(shí)踐完善憲法。更有學(xué)者把憲法與憲政的關(guān)系比作建筑物的設(shè)計(jì)圖紙和建筑物的關(guān)系，即認(rèn)為：“憲法與憲政的道理也是一樣，如果我們想建設(shè)一個完整的憲政國家，我們必須有良好的憲法，因?yàn)閼椃ň褪菍?shí)施憲政的藍(lán)圖。”

應(yīng)當(dāng)看到，憲政必須以憲法為前提和依據(jù)，沒有憲法即沒有憲政。正如有學(xué)者指出的那樣：作為現(xiàn)代憲政價(jià)值的一個核心概念，政府權(quán)力應(yīng)受到法律限制是憲法的產(chǎn)物，而不是相反，沒有憲法就沒有現(xiàn)代憲政的出現(xiàn)。不過，在討論憲法與憲政的關(guān)系時，泛泛而談憲法是憲政的前提和依據(jù)是不夠嚴(yán)密的，作為實(shí)際存在的憲政必須以良憲為前提和標(biāo)志。有學(xué)者指出，只有具有正當(dāng)性的憲法，才能真正地與憲政價(jià)值產(chǎn)生具有邏輯上固定性的線性因果關(guān)系。

當(dāng)然，憲政實(shí)踐在憲法面前也不是完全被動的。溶進(jìn)人們對理想價(jià)值成分追求的憲政實(shí)踐，可以通過反作用使紙上的憲法更加符合人們所追求的價(jià)值取向。從觀念上講，憲政可以先于憲法而存在，憲政的觀念、憲政的思想對良憲的產(chǎn)生有重要的作用，其反作用的表現(xiàn)主要有：第一，通過憲法慣例、憲法解釋的方式，在現(xiàn)實(shí)中矯正憲法內(nèi)容的偏差；第二，根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)、政治、文化條件的變遷，對憲法進(jìn)行修改；第三，通過憲法訴訟或違憲審查，監(jiān)督憲法的正確實(shí)施。所以，憲法依賴憲政實(shí)踐得以實(shí)施、維護(hù)和發(fā)展，憲法權(quán)威的樹立、憲法的實(shí)施、完善和發(fā)展寓于憲政之中。

（二）憲法與依法治國

1997年9月的黨的第十五次全國代表大會明確提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略。1999年3月15日，九屆全國人大二次會議審議通過了新的憲法修正案，在現(xiàn)行《憲法》的第5條中增加了1款，即：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，這標(biāo)志著“依法治國”具備了憲法上的效力，標(biāo)志著我國走上了法治之路。那么，憲法對依法治國，建設(shè)社會主義法治國家究竟有什么意義，它們之間究竟是一種什么樣的關(guān)系呢？

憲法是法治的前提條件和法律依據(jù)，良性憲法是依憲治國的基礎(chǔ)，實(shí)際也就是依法治國的基礎(chǔ)。憲法的產(chǎn)生是近代法治確立的標(biāo)志，憲法的內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)法治的直接法律依據(jù)，憲法至上是法律至上的核心。憲法在依法治國中具有重大作用：憲法及以它為核心的社會主義法律體系是依法治國方略確立和實(shí)行的前提和依據(jù)；以憲法為核心的社會主義法律是實(shí)行依法治國的準(zhǔn)則和程序；憲法具有最高的法律地位、最高的法律效力和至上權(quán)威，因而是依法治國的根本保障。

依法治國首先要求全面準(zhǔn)確地實(shí)施憲法，不實(shí)施憲法，依法治國就喪失了法律正當(dāng)性的大前提，依法治國的核心是依憲治國，依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的實(shí)質(zhì)就是依憲治國、建設(shè)社會主義憲政國家，而依憲治國必須要加強(qiáng)憲法的實(shí)施。

事實(shí)上，憲法與依法治國之間是一種互動的關(guān)系，依法治國必須以憲法為根本準(zhǔn)則，而依法治國的實(shí)踐必然會推動憲法的發(fā)展與完善，這是一個不斷向前發(fā)展的互動過程。但同時我們要強(qiáng)調(diào)的是，憲法與依法治國之間這樣一個良性的互動關(guān)系并非不可能自發(fā)實(shí)現(xiàn)的，有憲法并不必然導(dǎo)致依法治國，關(guān)鍵在于憲政制度的建立，只有良憲才能作為依法治國的根本依據(jù)和準(zhǔn)則。