第三節 憲法的基本原則

一、憲法基本原則概述

（一）法律原則與憲法原則

在東西方的語言中，“原則”一詞具有相同的含義，即根本規則。相應地，法律原則是指能夠作為規則的來源或基礎的綜合性、穩定性的原理或準則，法律原則根源于社會的政治、經濟、文化的現實之中，反映了立法目的，體現了法的本質，彰顯著一定社會的根本價值和社會發展趨勢。一般而言，法律原則可以分為公理性原則和政策性原則。公理性原則是得到社會廣泛認同并為世界各國通用而奉為法律之準則，政策性原則在不同國家或同一個國家的不同時期均有不同。法律原則又可分為基本原則和具體原則，基本原則調整的社會領域極為寬廣，而具體原則只調整某一具體社會關系領域。法律原則還可分為實體性原則和程序性原則，等等。法律原則因其自身特點，在現代社會的法治實踐中具有重要作用：從立法來看，法律原則是一定國家進行立法的依據和指導思想，具體的法律規則總是原則詳細化或具體化；從法的內在結構來看，法律原則是保障法律體系內部和諧統一的基礎，原則的自身特點決定其能夠防止和消除法律內部的不和諧性；從法的實施來看，法律原則對于法律規則適用過程中必須進行的法律解釋和法律推理具有指導作用，法律原則是克服法律的缺陷、強化法律調控功能的重要手段，法律原則是確定行使自由裁量權合理范圍的重要依據。

憲法原則是憲法的靈魂或者憲法的精神實質，相對于法律原則來說，憲法原則就是具體原則了。雖然它不預先設定具體而確定的事實狀態，亦不規定具體的權利和義務，更不規定確定的法律后果，但其指導并協調著一國的根本性社會關系的憲法調整機制。因而，所謂憲法原則是指形成憲法規則和規制憲法行為之基礎或本源的綜合性、穩定性原理和準則。關于憲法原則的分類，在我國憲法學界，過去一般都從社會制度性質的角度，將憲法原則分為資本主義憲法原則和社會主義憲法原則兩大類。這種分類對于認識資本主義憲法與社會主義憲法之間的本質區別，了解并把握它們各自的本質特征具有極為重要的意義，但這種分類的弊端在于忽視了憲法在不同發展階段間的歷史聯系，從而不利于研究和探尋憲法現象的客觀發展規律。

事實上，借鑒法律原則的分類方法，將憲法原則作以下分類更有價值。以憲法原則的內容為標準，將憲法原則分為公理性原則和政策性原則。公理性原則是指從各國憲法規范所調整的社會關系本質中抽象出來、已經得到廣泛認同并被奉為理解、處理憲法問題之準繩的公理。政策性原則是指一國或一國不同歷史時期，為實現某一政治決策而由憲法予以確認的原則，一般說來，涉及國家經濟、政治、文化等各方面的發展目標、戰略措施或社會動員等問題，因而具有較強的針對性。公理性原則與政策性原則相比，具有更強的普遍適用性。以憲法原則的抽象概括程度和影響程度為標準，將憲法原則分為基本原則和具體原則。關于憲法的基本原則下文將有詳細論述。

（二）憲法基本原則的概念和特點

關于憲法的基本原則，我國憲法學界有“憲法的基本原則”、“憲法的一般原則”、“憲法原則”等提法，但大多數學者使用“憲法的基本原則”的概念。我們贊同使用“憲法基本原則”這一提法，并強調其與憲法原則的區別，憲法原則概念的外延較大，實際上包括了憲法的基本原則和憲法的具體原則（如前所述）。所謂的憲法基本原則，是指憲法在調整基本社會關系、確認國家制度和社會制度時所依據的并反映其根本價值和作用的最基本的準則，是貫穿于立憲和行憲之中的基本精神。任何一部憲法都不可能憑空產生，都必須反映一國當時的政治指導思想、社會經濟條件和歷史文化傳統，憲法基本原則是對這些方面的集中反映。認真、全面地歸納和分析憲法的基本原則，對于了解憲法發展的規律性，特別是資本主義類型憲法與社會主義類型憲法間的歷史聯系將具有十分重要的作用。

作為憲法的基本原則，一般必須具有以下基本特征：第一，普遍性。既然憲法的基本原則是人們立憲、行憲的基本準則，那么任何立22憲國家，只要是真正以民主憲政為目的，就必須遵循這些原則，而凡在立憲、行憲中不遵循這些原則的就不是真正的立憲國家。第二，特殊性。憲法有獨特的調整領域，因而其調整對象有自身的特點，憲法的基本原則必須符合憲法所調整的基本社會關系，必須與憲法的特點相一致，而不能演化為一般的法律原則。第三，最高性。憲法的基本原則是憲法所調整的基本社會關系中的最高準則，不能把憲法的基本原則和其他部門法的特殊原則相混淆。同時，憲法本身貫徹的原則中也有著基本原則與具體原則之分，只有基本原則才具有最高性的特點，憲法的具體原則是憲法基本原則的具體化，是憲法基本原則與各國國情和具體歷史條件相結合的產物。第四，抽象性。憲法基本原則是人們在各種憲法現象和憲政實踐基礎上歸納、總結出來的，是人們抽象思維的結果。因此，對憲法基本原則的文字表述必須高度抽象概括。除個別基本原則通過憲法規范予以明確確認以外，其他基本原則一般都寓于憲法規范之中。第五，國別性與國際性。一國憲法的基本原則總是依據國情而成，由于各國在政治、經濟、文化、思想上存在著不同，因而各國憲法的基本原則總是存在差異。但是，憲法在現代可以稱之為世界通用文化，從其產生來看，各國之間也有著繼承和借鑒的關系，特別是隨著國際交往的加深，一些相互關聯或一致的憲法觀念在形成，因此，在認識憲法基本原則時，應該承認其國別性和國際性共存，而且國際性的趨勢在進一步發展。

（三）憲法基本原則的種類及內在聯系

憲法的基本原則是憲法學的一個基本理論問題，它對于正確地認識和把握憲法的基本精神具有重要的意義。綜觀世界各國憲法，雖然在其文本中并無“憲法原則或憲法基本原則”這一直接用語，然而在制定憲法時，統治階級總是遵循著一些基本精神和要求，使這些基本原則和要求貫穿于整個憲法之中，并具體指導著條文的擬訂。馬克思主義憲法學認為，西方國家的憲法原則就有兩個：一個是資本主義原則，一個是資產階級民主原則。前者是指經濟上保證資本家對生產資料的私人占有和他們的剝削地位，后者是指政治上保證資產階級的統治地位。社會主義國家也一樣，如毛澤東在談到我國1954年憲法時說的，我們的憲法原則基本上是兩個，一個是社會主義原則，一個是民主原則。

我們認為，憲法的基本原則應該從更普遍的意義上加以概括和論述，這樣論述有利于認清憲法的普遍性價值，增強人們的憲法理念，促進我國憲法的完善。當然，在闡述具體原則時，應當注意憲法基本原則在不同國家憲法中的不同表述及在各國憲政實踐中實現方式及程度的差異。根據憲法基本原則的上述主要特征，特別是結合世界各國憲法與憲政的理論與實踐，我們認為，憲法的基本原則主要有人民主權原則、基本人權原則、權力制約原則和法治原則。

至于憲法基本原則的內在聯系，有人認為這四大基本原則構成了憲法內在精神的統一體，成為現代民主憲政體制的基本支柱，具體說來即人民主權是邏輯起點，基本人權是終極目的，權力制約是基本手段，法治是根本保障。我們贊同這樣的主張，即憲法原則（憲法基本原則）并不是孤立和靜態的，它們之間既有著一致性，也并不必然是“內在精神的統一體”。憲法各基本原則的相互一致性主要表現為，這些原則共同服務于一個目的，即約束國家權力和保障公民權利。這些基本原則從不同方面確立、肯定和論證了國家權力必須以尊重個人權利為前提和依歸。同時，憲法各基本原則又有其相對獨立的價值屬性，代表了人們不同的價值追求，這些基本原則各自價值之間存在著內在的緊張和沖突。如人民主權原則的制度體現了民主主義和民主制度，表現為確立代議機關在國家機構中的中心地位。作為一個集體價值，這一原則和制度與體現個人價值的基本人權原則有著內在的沖突和緊張，即國會必須不能制定侵犯、限制和剝奪個人權利的立法。民主與個人自由同為人們的價值追求，憲法應盡可能在各基本原則之間謀求妥協，在建構真正的憲政國家過程中，各國政治制度的設計者總是考慮如何在各基本原則之間達成一致，以減少彼此之間的緊張。明確憲法基本原則的內在聯系，對于我們動態地看待、理解憲法基本原則，并運用它們解決政治實踐中的各種問題大有裨益。

二、人民主權原則

人民主權原則，又可稱為“主權在民”原則、國民主權原則，其在理論上所要解決的是國家權力即主權的歸屬問題。人民主權源于資產階級啟蒙思想家率先倡導的“主權在民”學說，認為國家是由人民根據自由意志締結契約的產物，所以國家的最高權力應屬于人民，而不屬于君主。與之對應的是“君主主權”或“主權在君”。“君主主權”是封建政治的支配性原則，它在總體上確立了國家權力屬于個人，而不是社會全體的封建政治體制，“朕即國家”就是這一原則的集中體現。在資產階級革命過程中，資產階級思想家和政治家為了從基礎上撼動封建政治統治的合法性，借助啟蒙思想家的理論，提出了對封建政治統治帶有顛覆性的思想，將國家主權的歸屬確定為社會全體，而不是某一個人。人民主權原則相對于君主專制時代的“主權在君”、“君權神授”無疑是一大進步。資產階級在革命勝利后，將人民主權原則上升為國家的憲法原則。

（一）主權學說的提出與歷史發展

主權，是指一國對內外事務的最高以及終局的決定權與處理權。主權理論是對發軔于16世紀歐洲大陸和17世紀英國現代化運動的一種理論上的論證與歸納。最早提出“主權”概念的是法國的布丹，他認為，主權就是“不受法約束，統轄公民和臣民的最高權力”。主權有對內主權和對外主權兩方面，“對內主權，即向構成國民集體的所有公民和所有居住于其國土之上的人發布命令的權利；對外主權，即代表全體國民并處理本國國民與其他國家國民關系的權利”。一般認為，主權有三要素，即意志的權力、發布命令的權力和獨立發布命令的權力。從法律特征來看，主權都有強制性、合法性和最高性。強制性表明任何人都要服從主權者的命令，相對于無政府主義而言，主權表示秩序；相對于暴力活動而言，主權表示有組織的暴力規范，否則，就比專制還要壞。合法性是說，只有主權者才能行使強制的權力，即不是一切強權都可稱為主權，只有合法的強制權力才是主權。當然，在主權的合法性上，各國也不一致，特別是在聯邦制國家，有州權和聯邦權的分野。最高性是指主權者意志的至高無上，即人民的立法權最高。

主權首先是在論證王權即絕對統治的合法性的基礎之上提出來的，君權神授理論是主權概念最初的系統闡述和通俗表述。主權概念提出后經歷了一系列的發展過程，在反對封建君主專制的斗爭過程中，資產階級在主權理論的基礎上又進一步提出了人民主權的思想，將主權的歸屬由君主轉向了社會全體即國民。開始從理論上來闡釋人民主權的是英國著名的思想家洛克，而明確提出人民主權并將其系統為一種理論的則是法國著名的思想家盧梭。但是，盧梭的人民主權學說忽略了權力自身的特性和公共意志的形成過程，而這兩者都可以威脅個人自由。人民主權理論在法國著名的憲法學家艾斯曼那里進一步得到闡釋，并將“人民主權”演化“國民主權”，即國民主權原理。人民主權理論經歷了由學說到原則的發展過程，1776年北美《獨立宣言》和1789年法國《人權宣言》均吸收了人民主權理論。美國總統林肯更是將人民主權表述為“民有、民治、民享”，從權力歸屬、國家和社會管理及利益分配和享有幾方面將這一理念具體化了。

馬克思主義經典作家也未否認人民主權這一思想，而是在主權理論的基礎上作進一步的闡發，并將其作為反對封建專制主義的理論武器。馬克思在批評黑格爾的君主主權思想時指出：“人民的主權不是從國王的主權中派生出來的，相反的，國王的主權倒是以人民的主權為基礎的。”恩格斯在談到盧梭的辯證法時也指出：“人民擁立國君是為了保護自己的自由，而不是為了毀滅自由，這是無可爭辯的事實，而且是全部公法的基本原則。”列寧也指出，民主共和制的本質是“全體人民享有全部權力”。馬克思主義批判吸收了人民主權的理論，并以唯物史觀為基礎充分論述人民是歷史的創造者這一原理，闡明了民主即人民當家做主的科學含義。

（二）人民主權原則的制度體現

人民主權理論經歷了由學說到原則的發展過程。1776年北美《獨立宣言》宣稱：“政府的正當權力來自被統治者的同意。”1789年法國《人權宣言》第3條規定：“全部主權的源泉根本上存在于國民之中，任何團體或者個人都不得行使不是明確的來自國民的權力。”人民主權學說、思想和原則的制度化體現為代議制，因此，議會至上和議會主權是人民主權原則的制度體現。各國制度經歷了一個逐步發展和完善的過程，體現人民主權原則的代議制度逐步由間接民主向直接民主過渡，發展了全民公決這一民主形式，以期更為徹底地實現人民主權。

從西方來看，1791年法國憲法將《人權宣言》作為序言記載下來以后，人民主權原則就成了資產階級憲法的最一般的原則。如1947年的《意大利憲法》規定意大利為民主共和國，憲法在“基本原則”第1條規定：“主權屬于人民，由人民在憲法所規定的方式及在其范圍內行使。”并具體規定實行兩院制，兩院采取不同的選舉方式產生議員。1949年《德國基本法》也確立了人民主權原則、實行國會中心主義，第20條第2項規定：“主權屬于人民。它由人民通過選舉和全民投票方式，以及通過立法權、行政權和司法權的專門機構行使之。”1958年《法國憲法》第3條規定：“國家主權屬于人民，人民通過自己的代表或者通過公民復決來行使國家主權。”“任何一部分人或任何個人都不得擅自行使國家主權。”

社會主義國家的憲法都無一例外地承認國家的權力屬于人民，并以此作為重要的憲法原則，我國憲法也同樣接受人民主權的思想，并且體現在制度和組織的建設上。但這個原則在理論基礎上和實踐方面都與西方不同。社會主義的憲法理論通常不承認“社會契約”，不認為主權是全民“共同意志”的體現，其權力觀與西方所認為的全體國民公意的“超階級”的觀點有所區別。按照馬克思主義的國家學說，國家乃是階級矛盾不可調和的產物，是階級壓迫的工具，所以人民主權具有階級性。關于人民主權，社會主義國家往往公開地申明自己的階級立場，鮮明地解釋“人民”這一概念的政治內容，指出在資本主義社會，人民主權只能是形式上的東西，而不可能在實際生活中真正實現。

從世界各國的憲法內容看，各國憲法一般都從三大方面體現人民主權原則：第一，明確規定人民主權原則。第二，通過規定人民行使國家權力的形式來保障人民主權。各國憲法都規定人民通過兩種形式實現當家做主：一是間接的代議制；二是直接的形式，如有些國家憲法規定公民有創制權、復議權等。第三，通過規定公民廣泛的權利和自由來體現人民主權。我國憲法既規定了這一原則，又落實了相關制度。《憲法》第2條第1款規定了“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，說明國家權力屬于人民而非屬于某一個人或團體。該條第2、3款進一步規定：“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”第3條第1、2、3款規定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”

三、基本人權原則

人權，又可稱為公民權利、基本權利，是指每個人作為人應當享有的基本權利。人權是一個十分廣泛的概念，基本人權包括生存權、發展權、人身自由權、政治權、經濟社會文化權，這些權利不僅是現代社會人之所必需，而且為大多數國家的憲法所確認，也為國際社會所普遍認可。人權原則最初是作為君權和神權的對立物而提出的，與之對應的是君權和神權的至高無上性。當君權和神權位于世俗社會的權力的頂峰，作為社會成員的人的存在和應有權利得不到相應的關注和重視，個人權利保障無法成為社會政治的目的與評價政府正當運行的標準。資產階級啟蒙思想家的天賦人權理論，將世俗政府的管理和服務目標限定為個人而不是君主和神，人權因此成為評價政府存在和運行的標準之一。資產階級在取得革命勝利后，將其上升為憲法原則，具體列舉或規定了個人所應享有的權利，并輔以具體的制度以實現這些權利。

（一）人權理論的歷史發展

人權里的人是指抽象的人，即不考慮人所生活的固定的社會背景、歷史條件及每個人的具體情況，僅以人性為基礎，主張人所應該享有的權利。從歷史角度看，系統闡述人權理論的是自然權利說或者天賦人權說。所謂的自然權利或者天賦權利是這樣一種權利，它是人在自然狀態下就享有的，是人生而有之的，是人之作為人的結果和表現，不是國家所賜，也非政治社會的讓與，因此是與生俱來、不可轉讓、不可剝奪的。這些權利就是生命、自由、財產、安全和反抗壓迫，國家的目的就在于負責保護這些權利，如果背離了這一目的，則人民有權起來反抗之，人權思想逐漸成為評價社會政治的基本原則之一。天賦人權學說的產生推動了資產階級革命的發展，并且從政治宣言到表現為憲法原則。1776年北美《獨立宣言》中載明：“我們認為這些真理是不言自明的：人人生而平等，他們都從他們的‘造物主’那里被賦予了某些不可轉讓的權利，其中包括生命權、自由權和追求幸福的權利。”1789年法國《人權宣言》集中體現了人權思想，其中第2條規定：“一切政治結合的目的都在于保存自然的、不可消滅的人權；這些權利是自由、財產權、安全權和反抗壓迫。”第16條規定：“凡權利無保障和分權未確立的社會，就沒有憲法。”

人權的內容在不斷發展、變化和增加，早期的權利內容僅為自然權利，是一些不要求政府積極行為就可以實現的權利。隨著社會的發展，體現平等價值的社會經濟權利逐漸成為憲法的內容，各國憲法在權利的內容方面有所增加。最初的資產階級憲法多著重于公民在政治方面、人身方面和對私有財產的保護方面的權利，而現在許多資本主義國家的憲法又增加了公民的社會經濟權利和教育科學文化方面的權利，明確規定公民的所有權、企業參與權、繼承權、勞動權、休息權、環境權、勞動保險和社會救濟權利，以及著作權、發明權、藝術權等，一些國家憲法還規定了公民的罷免權、創制權和復議權等，使憲法中的人權內容大大擴展了。

國際社會也逐漸加入到人權保護機制中，簽訂了一些國際性的文件、條約、區域性的權利保護憲章等。1948年的《聯合國憲章》宣布：“決心要保全后世以免再遭我們這一代人類兩度親身經歷的慘不堪言的戰禍，重申對于基本人權、人格尊嚴和價值以及男女平等權利和大小各國平等權利的信念。”1948年12月10日，聯合國大會通過了《世界人權宣言》；1966年12月16日，第21屆聯合國大會同時通過了《經濟、社會及文化國際權利公約》和《公民權利和政治權利國際公約》；1986年12月4日，第41屆聯合國大會通過了《發展權利宣言》；1959年1月4日在羅馬簽訂了《歐洲人權公約》，1961年歐洲理事會通過了《歐洲社會憲章》，歐盟于2000年10月通過了《基本權利憲章》；等等。除這些國際人權文件和區域人權文件之外，聯合國和一些區域組織還成立了保護人權的機構，如聯合國人權委員會、歐洲人權委員會、美洲國家人權委員會等。我國積極參與聯合國人權領域的活動，目前已批準加入了25項國際人權公約，在基本人權保護問題上逐漸與國際接軌。

（二）基本人權原則的憲法體現與制度保障

現代各國不僅將自然權利作為一項基本原則，而且作為實在的法即權利載明于憲法，并輔以相應的制度保障機制，自然權利轉變為公民的基本權利，并進而具備了約束和限制國家權力的可能性。

天賦人權說以憲法規范的形式表現出來而構成憲法的基本人權原則，現代資本主義國家憲法體現基本人權的方式有以下幾種：其一是美國《權利法案》的形式。美國將人權的內容規定在憲法前十條修正案中，隨著時代和社會的發展，其后的修正案中又逐漸增加了其他方面的權利內容，如選舉權、男女平等的權利等，最高法院通過解釋第14條修正案，還逐步擴大了權利保護的范圍。其二是法國式。法國原則上確認基本人權，并對公民基本權利作出少量規定，法國憲法在序言中聲稱：“忠于1789年人權宣言所肯定的、為1946年憲法的序言所確認并加以補充的各項人權和關于國家主權的原則。”其三是德國式的。德國在憲法典中具體規定公民的基本權利。其四是意大利式的。意大利在基本原則中承認人權，又以專章“公民的權利和義務”規定公民權利的具體內容。其五是英國式的。英國是不成文憲法，基本權利不是寫在紙上的、明示的憲法條款，決定公民基本權利內容依靠“法律至上”原則，即只要是法律未加禁止的，就是公民自由的范圍。也就是說，英國公民權利存在于刑法、民法和行政法所不加禁止的范圍的上面。當然，基本人權規定后還必須有具體的制度保障才能實現，如果缺乏這一機制，則人權就是一紙空文，公民權利也就所得無幾。許多國家賦予法院或者中立機構通過審查議會制定法、行政法規及法院判決的合憲性否定那些含有侵犯公民權利內容的立法、行政法規和判決，還通過其他類似制度使公民基本權利得到了切實的保障。

馬克思在談到人權問題時曾說：“這種人權的一部分是政治權利……這些權利屬于政治自由的范疇。可見用憲法規定公民的基本權利和自由就是確定基本人權原則。”社會主義國家出現以后，它們的憲法普遍規定了廣泛的公民權利和自由，特別是擴大了社會經濟權利方面的內容，在自己的憲法中體現了基本人權原則。不過社會主義國家的憲法一般不使用保障人權之類的字樣，他們認為不存在抽象的人權，而只有公民權，憲法中也沒有出現人權之類的字樣，只規定公民的基本權利，而且社會主義國家人權原則的權利理論以及本質與資本主義國家的憲法有所不同。一般認為，資本主義國家憲法以保護資本主義的私有財產所有權為核心，以人權的普遍性掩蓋了人權的階級性；社會主義國家憲法以維護社會主義公有制為核心，其基本人權原則表現了鮮明的階級性。

我國《憲法》第二章“公民的基本權利和義務”專章規定和列舉了公民的基本權利，體現了對公民權利的憲法保護。隨著改革開放的進程，我們逐漸認識到了人權概念的積極意義，1991年《中國的人權狀況》白皮書的發表標志著我國人權觀念上的根本轉變。1993年中國人權研究會成立，表明我國人權研究已超出了單一的憲法學范圍。2004年，我國通過了憲法修正案，把“國家尊重和保障人權”寫入憲法，這具有重大意義。首先，它意味著國家的目的以經濟建設為中心，開始向國家尊重和保障人權的方向轉化。其次，它昭示著人權條款對國家立法權、行政權、司法權形成約束。再次，它為我國當代憲法的實施、憲法解釋以及違憲審查提供了價值尺度。最后，它為我國憲法觀念從工具主義向憲政主義轉變提供了契機。2009年，國務院批準發布的《國家人權行動計劃（2009—2010年）》是首份以人權為主體的國家規劃，明確了在未來兩年促進和保護人權方面的工作目標和具體措施，體現了國家重視人權、促進人權全面發展的決心。

四、法治原則

法治原則的中心和實質含義是對國家權力的約束與對個人權利的尊重。它是在資產階級反對封建專制統治的過程中提出來的，與之對應的是“人治”。在人治社會中，君主言出法隨、朝令夕改，國家權力和個人自由處于一種隨意和不穩定狀態，個人自由因此無法得到保障。資產階級提出了法治原則，以此抨擊封建統治的任意性，要求實現法律的統治，推崇法律至上、樹立法律權威，從而抵制權力的隨意性狀態，保障個人自由。

（一）法治的含義

法治，也稱法的統治或者法律至上，法治確認了法的統治而不是人的統治。要正確理解“法治”的概念，首先必須澄清“法”的含義。西方意義上的法一直有兩種含義：一是自然法；一是人為法或者實定法。在確立法治原則的過程中，自然法在其中占據重要的支配性地位和作用。社會存在著一套普遍理性，自然法就是永恒正義的體現。實定法是國家意志的產物，強調法的主觀性，從而在對相關社會行為作價值判斷時其正當性不如自然法。兩種法治觀念都包含了同樣的認識，即政府機構的設立、權力范圍、運行權力的程序必須遵守和符合法律的預先設定。西方意義的法不僅僅是體現自然正義的永恒理性和客觀普遍秩序，它還是正義、理性和權利的代名詞，要求政府公平對待每一個人，尊重和保護每一個人所擁有的那一份權利。“法律面前人人平等”的表述，即暗含了政府對個人權利的尊重。如果說法治一方面的含義是約束政府，法律面前人人平等則確立了政府尊重個人權利的理論認識，它們是一個事物的兩個方面，對政府權力的約束同時也是對個人權利的尊重。

在歷史上，人治與法治的論爭由來已久。我國古代著名思想家孔丘是人治的倡導者，“為政在人”、“其人存，則其政舉；其人亡，則其政息”即為其觀點體現；而法家的代表人物韓非則主張“嚴刑峻法”，實行“法治”。古希臘著名思想家柏拉圖明確主張賢人政治，公開提出應由哲學家擔當“理想國”的國王，而亞里士多德則堅持法治優于一人之治。但古代所謂的法治與近代的法治存在著根本區別，“法治”一詞并不只意味著單純的法律存在，不能簡單化地以是否有人的作用和是否運用法律為標準來區分法治和人治。劃分法治和人治最根本的標志在于：當法律權威與個人權威發生矛盾沖突的時候，是法律權威高于個人權威，還是個人權威凌駕于法律權威之上？凡是法律權威高于個人權威的都是法治，而法律權威屈服于個人權威的則是人治；而且當二者出現矛盾沖突的時候，不是個人權威屈從于法律權威，就是法律權威屈從于個人權威，二者必居其一。潘恩曾經說過：“在專制政府中國王便是法律，同樣地，在自由國家中法律便應成為國王。”由此可見，法的權威高于人的權威，由法律支配權力是法治的根本。

從各國憲法對法治原則的規定和法治實踐來看，法治是指憲法或法律在管理國家事務的過程中居于最高地位，國家的一切權力必須來源于法律，由法律設定權力的分配、權力的范圍及行使權力的程序。法治的核心內容是：憲法是國家的最高法律；一切國家機關及官員都必須依法治理國家；憲法和法律必須符合正義，是良法；法律面前人人平等，反對任何組織和個人享有法律之外的特權，保障公民的權利和自由；司法獨立，只服從于憲法和法律。法治包含了兩個重要的原則：一是依據法律約束政府；一是平等對待每一社會成員。前者要求國家和政府必須服從法律，后者表現為公民在法律面前一律平等。

（二）法治理論的歷史發展

近代的法治理論從西方古代的法治思想發展而來。古希臘亞里士多德最早提出法治思想，他認為：“凡是不憑感情治事的統治者總是比感情用事的人們優良，法律恰正是沒有感情的；要使事物合乎正義（公平），須有毫無偏私的權衡，法律恰正是這樣一個中道的平衡。”他還在《政治學》中指明了法治一詞的基本要素：“法治應包含兩層意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”亞里士多德的法治思想雖然還不完善，但對近代法治理論的產生有很大的影響。在近代法治理論的創建過程中，盧梭貢獻最大，他的法治理論可歸納為：人民擁有立法權，法治與共和政體相結合，法治意味著平等。他較為系統地論述了法治理論，可以說，盧梭是近代法治理論的奠基人。

進入20世紀以后，法治理論有了新的發展。比如，1959年在印度召開的國際法學家會議上通過的《德里宣言》將法治概括為三個方面：一是立法機關的職能在于創設和維護使每個保持“人類尊嚴”的各種條件；二是不僅要為制止行政權的濫用提供法律保障，而且要使政府能有效地維護法律秩序，借以保證人們具有充分的社會和經濟生活條件；三是司法獨立和律師自由是實施法治原則必不可少的條件。

到了20世紀60年代，美國自然法學家富勒提出了法治的八項原則：一般性或普遍性，公開性，不溯及既往，明確性，不矛盾或避免矛盾，有遵守可能，穩定性，官方行為與已公布的規則的一致性等。早在19世紀80年代，法國一些學者認為，應從三方面對法治進行分析：一是法律秩序觀念在社會中實現的狀況；二是國家受法律約束的狀況；三是現行法律內容的科學論證和技術完善水平。到了20世紀90年代，西方一些學者關于憲法和法律不僅要限制國家權力，而且要保障國家權力有效運轉的進一步強調，使法治理論又得到了新的發展。

（三）法治原則在各國憲法和制度中的體現

法治作為17、18世紀資產階級啟蒙思想家倡導的重要的民主原則。資產階級革命取得勝利，建立起資產階級政權時，各國憲法便先后確認了法治原則。法國《人權宣言》首創了先例，第5條規定：“法律只有權禁止有害于社會的行動。凡未經法律禁止的一切行動，都不受阻礙，并且任何人都不得被迫從事未經法律命令的行動。”第6條規定：“法律是公共意志的表現。全國公民都有權親自或經由其代表去參與法律的制定。法律對于所有的人，無論是施行保護或處罰都是一樣的，在法律面前，所有的公民都是平等的。”當《人權宣言》成為法國第一部憲法的序言時，便以國家根本法的形式確認了法治原則。爾后，世界各資本主義國家，在制定各自的憲法時，都普遍接受法治原則，在憲法中規定了公民在法律面前一律平等，公民的基本權利和自由應得到法律保障，以及反對特權等基本內容，使法治原則成為一項重要的憲法原則。

《日本憲法》第14條規定：“任何國民在法律上一律平等。其在政治上、經濟上或社會關系上之關系，不得因人種、信仰、性別、社會的身份及門第而有所差別。”第97條規定：“本憲法為國家的最高法規，與本憲法條款相違反的法律、命令、詔敕，以及有關國務的一切行為的全部或一部，一律無效。”《意大利憲法》第1條第2款規定：“主權屬于人民，由人民在憲法所規定的方式及在其范圍內行使。”第3條規定：“全體公民，不問其性別、種族、語言、宗教、政治信仰、個人地位及社會地位如何，均有同等的社會身份，并在法律上一律平等。”《德國基本法》第20條第3項規定：“立法權受憲法的限制，行政權和司法權受法律和法治的限制。”第3條規定：“（1）在法律面前人人平等。（2）男女享有同等的權利。（3）任何人均不得因性別、世系、種族、語言、籍貫、出身、信仰、宗教或政治觀點而受到歧視或享有特權。”

從實踐來看，法治原則在各國憲法中大致有如下幾種表現形式：第一種形式是在憲法條文中明文宣布為法治國家；第二種形式是在憲法序言中宣告為法治國家；第三種形式是雖不直接使用法治字樣，但從其他文字中比較清楚地表明該憲法是以法治為基本原則；第四種形式既不直接宣布實行法治，也不用其他條文間接反映法治精神，而是用“基本原則”為章名或在其他各章中體現法治的政治體制。在過去，法治原則在我國憲法中得到了一定程度的體現。比如，憲法序言中規定憲法具有最高的法律效力，一切政黨、團體、組織和個人必須在憲法和法律的范圍內活動；總綱中規定國家維護社會主義法制的統一和尊嚴，任何組織和個人不得有超越憲法和法律的特權；在公民權利和義務中規定公民在法律面前一律平等，公民的人身自由不受侵犯，公民具有遵守憲法和法律的義務；在國家機構中規定人民法院、人民檢察院依法獨立行使審判權、檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。這些都在一定程度上體現了法治精神。

1997年9月，中共十五大通過的新《黨章》再次重申了這項原則。十五大的政治報告提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的任務，特別強調“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障”，把法治提高到了國家的“基本方略”的高度。中共十五大對法治問題的觀點說明：第一，確認法治是人類文明的一個標志，從而消除了長期以來我們對西方法治片面的和消極的看法；第二，明確我國現在還不是一個完全的法治國家，而這對我國的社會進步是一個阻礙；第三，到2010年要形成有中國特色的社會主義法律體系，全面建成國家的法治基礎；第四，從“法制”到“法治”，標志著從注重形式上的法律完備到注重實質上的法律實施的觀念轉變。因為按照“法制”觀，實際上古今中外的任何國家都是法制國家，而只有在法律面前人人平等的社會才可以稱為法治國家，一字之差，表明的是質的飛躍。1999年九屆全國人大第二次會議修改憲法，在《憲法》第5條中增加1款，作為第1款：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”這就在憲法上正式確立了法治原則。

五、權力分立與制衡原則

權力分立與制衡原則，又稱分權原則，是指國家權力的各部分之間相互監督、彼此牽制，以保障公民權利的原則。該原則在國家權力對國家權力的制約的表象下，深層次體現了公民權利對國家權力的制約。就憲法的基本內容來說，保障公民權利或人權始終處于核心、主導地位。因而，權力分立與制衡原則是人權保障的具體制度和輔助機制，通過權力之間的分立與制衡來防止國家權力的不當行使，從而確保人權的具體實現。

（一）權力分立與制衡學說的歷史發展

權力分立與制衡原則，包含了權力的分立與制衡兩個方面，與之相對應的是專制與集權。封建統治者將所有國家權力集中于某一個人或者某一機構，權力集中導致了權力的任意與不加約束，任何掌握權力的人都極易導致專制與殘暴，這極大增強了權力對個人的危險性。因此，為了確保人權的徹底實現，資產階級采納了權力分立與制衡的思想，作為政權機構組織和運行的指導原則。權力分立與制衡是指國家權力按性質分成三種，即立法權、行政權和司法權，三權由三種機構分別行使，彼此之間相互制約，并達到平衡。

古希臘、古羅馬的思想家最早闡述了分權的必要性，近代思想家在古希臘、古羅馬分權制衡思想的基礎上進一步發展了分權理論。英國的洛克提出了分權理論，他認為，國家有三種權力，即立法權、行政權和對外權。三種權力必須由三種機關掌握，并且，立法權雖然是國家的最高權力，但也必須受到限制，因為其權力來自人民的委托，因而必須受委托條件的限制。在此基礎上系統闡述該理論的是法國的孟德斯鳩，結合對英國政治實踐的考察，他進一步發展了這一理論。他認為，國家權力應分為三種，即立法權、行政權和司法權，三權分別由三個機關行使。他從權力自身的特性出發論證了權力制約的必要性，認為權力的特點是擴張性的，即“一切有權力的人都容易濫用權力，這是亙古不變的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”因此，要防止濫用權力，就必須制約權力。孟德斯鳩的分權制衡思想以保障個人自由為出發點。他指出：“司法與立法、行政不分離，就無自由可言。”

馬克思主義思想家和理論家也在一定程度上肯定了分權思想，并指出其實質是權力和職能的一種分工。馬克思在總結歷史上第一個社會主義性質的政權即巴黎公社的經驗教訓時，指出應該強調監督，說明他們并未完全否定這一思想，而是肯定分權思想的合理性及正確行使人民委托的權力的重要性。事實上，將國家權力劃分為三種權力，只是按照某一標準進行的分類，權力的劃分并不是絕對的。第二次世界大戰以后，為加強憲法的實施，保障人權，很多國家設置了憲法法院，由憲法法院監督國家各種機構的運行。實際上，憲法法院所行使的權力就不屬于傳統三權之中的任何一種，而是獨立于三權之外的一種權力，也有人稱之為第四種國家權力。辛亥革命之后，孫中山在考察西方國家三權分立政體的基礎上，結合中國封建政治的考試權和監察權，提出了五權憲法思想，認為國家的權力應分為立法權、行政權、司法權、考試權和監察權，五權分別由五個機關行使。38因此，究竟國家權力應該做幾種劃分并沒有絕對標準，但是無論如何，權力的分立與制衡總是必需的。

（二）權力分立與制衡原則在各國憲法中的體現

權力分立與制衡原則是17、18世紀歐美資產階級革命時期，資產階級根據近代分權思想確立的，他們在革命成功后建立國家、制定憲法的過程中，將其表現為憲法的基本原則。1787年《美國憲法》就按照典型的分權、制衡原則，確立了國家的政權體制。法國《人權宣言》稱“凡權利無保障和分權未確立的社會，就沒有憲法”。受美、法等國的影響，各資本主義國家的憲法均以不同形式確認了分權原則。《日本憲法》雖沒有明確規定分權原則，但相關條文卻體現了這一思想。如第41條規定：“國會為國家之最高權力機關，并為國家之唯一立法機關。”第65條規定：“行政權屬于內閣。”第76條規定：“一切司法權屬于最高法院及由法律規定設置的下級法院。”《德國基本法》第20條第2項規定：“主權屬于人民。它由人民通過選舉和全民投票方式，以及通過有立法權、行政權和司法權的專門機構行使之。”

各國權力分立與制衡原則的制度體現并不完全一致，而是有較大出入，表現為各種國家權力在政權機構中和憲法上的地位不完全相同。有些國家實行三權分立，各種權力之間是平權的，美國是三權分立的典型。有些國家則實行“議會至上”，英國和歐洲大陸多數國家奉行議會至上，議會在國家各機關之間居于最高的法律地位。作為典型的三權分立國家，美國憲法規定，立法權屬于國會，行政權屬于總統，司法權屬于法院。國會有權要求總統條陳政策，有權批準條約，有權建議和批準總統對行政官員和法官的任命，有權彈劾總統和最高法院的法官。總統有權否決國會的法律，有權提名聯邦法院的法官。最高法院有權解釋國會制定的法律，可以判定國會立法與憲法相抵觸而無效。法國的體制較為特殊，法國于1958年《憲法》中確立了以總統為代表的行政權優位的體制，該《憲法》第5條規定：“共和國總統監督對憲法的遵守。總統進行仲裁以保證國家權力的正常行使和國家的持續性。共和國總統負責保證民族獨立、領土完整，以及條約和共同體協定的遵守。”

應當指出，三權之間并不是嚴格意義上的分離，從各國的實際情形來看，某一職能可能由許多機關共同行使。以美國為例，立法權由國會行使，但法院有解釋憲法和法律的權力，法官造法，法院也在一定程度上擔負著立法的職責。司法權由法院行使，但一些帶有裁判性質的權力正越來越多地由行政機關行使。這些都說明，嚴格意義上的權力分立是不存在的。同時，隨著社會事務的增多，社會關系越來越復雜化，體現各種社會關系的權力在三權之間的分配也呈現出不平衡的狀態，議會功能一度出現了衰敗的趨勢，而行政權呈膨脹之勢，司法也開始加強了對國會立法和行政權的審查。

當然，分權原則在不同意識形態下有更多爭論。社會主義國家原則上不承認這一理論，認為國家權力是一個有機的整體，因而權力之間無法分立，此外，權力分立導致各機關之間相互扯皮，工作效率低下，影響人民權力的實現。有人認為，社會主義國家實行監督原則，它是由第一個無產階級專政政權巴黎公社所首創的。馬克思指出：公社是由巴黎各區普選選出的城市代表組成的，這些代表對選民負責，隨時可以撤換。巴黎公社首創的這一原則，被后來的社會主義國家奉為一條重要的民主原則。我國是社會主義國家，我國憲法明確規定了民主集中制原則，并規定全國人民代表大會是國家最高權力機關。

其實，無論是監督原則，還是民主集中制原則，本質上并無多大差別，社會主義國家并不否認權力之間可以進行分工，各權力相互之間也需要監督。我國現行《憲法》第3條第1款和第4款分別規定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。”“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”第57條規定：“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會。”第58條規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。”并且，我國憲法還設置了各機構之間的相互監督，特別是最高國家權力機關對其他機關的監督。《憲法》第3條第2款規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。”第3款規定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”