第五節 當前政府人力資源開發的問題與對策

人力資源實質上是一種特殊的資本性資源，對這一資源的有效開發和充分利用，是增加社會財富的真正源泉，是社會經濟良性運行與協調發展的起點和歸宿，也是人類自身發展的目的和重要組成部分。人力資源的戰略和人力資源的開發，正日益受到各國包括政府、企業和學術界等各方面的普遍重視。前面我們是從一般的角度介紹人力資源開發的理論與方法，在這一節，我們主要論述中國最大的公共組織——中國政府人力資源開發面臨的問題與策略。

一、中國政府人力資源開發面臨的問題

在制約一個國家發展的自然資源、物質資源和人力資源這三大戰略資源中，我國前兩項資源都明顯的相對不足，僅在人力資源方面具有潛在的比較優勢。因此要把沉重的人口負擔和潛在優勢變為巨大的現實優勢，就必須科學地審視和謀劃我國的人力資源開發工作，通過人力資源開發來提高人力資源質量。

我國政府一直都非常重視人力資源開發工作。新中國成立后，黨和國家就把提高民族素質、普及義務教育和掃除文盲作為一項重要的大事來抓。改革開放以來特別是近十年來，在鄧小平理論的指引下，我國政府積極實施“科教興國”戰略，大力發展教育事業，積極開發人力資源，努力提高人口素質，人力資源開發工作取得了很大的成績。但是隨著經濟和社會的發展，就目前而言，我國人力資源開發還存在許多問題和不合理的地方。

1．人力資源開發的任務繁重艱巨

2004年我國人口已經達到12億，人口數量多但是質量偏低，根據“五普”的數據顯示，2000年我國的文盲率為9.1%,15歲及以上文盲人口依然有8700萬左右。25～64歲人口平均受教育年限為7.97年，僅相當于美國100年前的國民整體受教育水平，人口整體文化素質與發達國家相比差距明顯。受過高等教育的人口比例依然比較小，勞動力文化結構重心低，中高層次人才短缺，從業人員中以初中及以下文化程度為主，高層次人才不足，公眾科學素養水平明顯低于發達國家。我國人力資源的現狀難以適應我國經濟快速發展的需要，而且隨著社會的發展和科學技術的進步，現代知識的不斷更新，勞動者知識的折舊速度也大大加快，這對人力資源開發也提出了新要求。因此我國人力資源開發的任務極其繁重和艱巨。

2．人力資源開發的水平不高，手段單一

我國目前的人力資源開發還是在低層次、低水平上進行，開發的效率不高。隨著知識更新速度的加快，知識老化的速度也大大加快。我國目前的開發內容明顯滯后，跟不上時代發展的要求。所開發的內容不是根據實踐需要來制定的，結果造成開發后的勞動者依然不能勝任工作的情況出現。人力資源開發的范圍狹窄，大量的農民工得不到培訓開發的機會。同時，開發的手段也很單一。人力資源開發的手段有很多種，如教育、職業培訓、流動、合理配置和使用人員等。但是我國目前的開發手段主要注重教育，其次是職業培訓，而其他手段考慮的比較少，這些都影響了人力資源開發和利用的效果。

2．人力資源開發的結構不合理

我國人力資源開發的結構不合理問題比較嚴重，大大影響了我國人力資源有效充分的利用。主要表現在以下幾個方面：

（1）勞動人口整體文化素質過低。第一產業半數以上從業人員受教育程度為小學及以下，嚴重影響第一產業人口的順利轉移以及技術水平和生產效率的提高；第二產業受過高等教育的比例僅為5.95%，影響了第二產業的結構調整和產業升級；第三產業尤其是高層次服務業的人力結構偏低，難以在知識創新方面獲得重大突破。

（2）城鄉之間從業人員文化程度差距明顯。大量低素質人口積淀在農村，特別是分布在西部地區農村。2000年我國農村15歲及以上人口平均受教育年限為6.85年，與城市平均9.80年的水平相差近2年，而且全國文盲、半文盲人口的90%以上集中在農村。第一產業不能夠為二、三產業提供所需的勞動力，嚴重影響了我國的產業結構調整升級和城鎮化進程。

（2）東西部地區之間從業人員文化素質存在強烈反差。2000年全國四分之三以上的文盲、半文盲人口集中在西部農村。全國城鄉受教育年限差距超過2.5年的省份均集中在西部地區。西部地區人力資源開發的任務更加繁重，如果處理不好，會直接影響我國西部大開發的方略，進而影響我國經濟的協調發展。

（4）不同層次的人員結構失衡。我國目前的從業人員中，大部分都屬于中低層次人才，高層次人才稀缺。2000年，25～64歲勞動力人口中，具有高等教育學歷的比例僅為5.2%，其中具有本科學歷和研究生學歷的高層次人才比重僅占1.28%。高層次人才的匱乏嚴重影響了我國的創新能力，高層次、高水平的研究成果少，導致我國在國際上的科技競爭力不強。

我國人力資源在產業、行業和地區間結構的不合理，嚴重影響了其他資源的利用效率。

4．人力資源開發的投入不足

人力資源開發本質上講就是對人力資本進行投資，這種投資主要包括教育投資、培訓投資、保健投資、勞動力流動遷移的費用投資、為提高勞動生產率而支付的利息和技術推廣費用，其中教育和培訓投資是人力資本投資的主要部分。就我國目前而言，政府與全社會的教育經費投入力度不夠，2001年教育總經費、財政性教育經費占GDP的比例分別只有4.82%和2.19%，與發達國家差距明顯，不足以支撐近12億人口的大國的教育。義務教育經費中政府承擔比例依舊不足，各級政府分擔責任尚未明晰。優質教育資源嚴重匱乏，義務教育發展的基礎相當薄弱，高中階段教育嚴重滯后，高等教育入學率依然偏低。同時職業培訓在我國也是剛剛起步不久，企業的培訓費用投入也遠遠不能適應生產和工作的實際需要。大量的農民工缺乏必要的培訓，嚴重影響了這些轉移人口的就業能力，造成了很多不良后果。

5．人力資源開發存在很多制度障礙

我國人力資源開發還面臨很多制度性的障礙，這些主要體現在：

（1）人員流動方面的制度障礙。人員的合理流動和有效配置是人力資源開發的一個重要手段。但是就我國目前的情況而言，人員仍舊不能完全地自由流動，戶籍制度、檔案制度等有關的人口管理制度大大限制了人員的合理流動，從而不能充分地利用人力資源，開發效果不理想。

（2）用人方面的制度障礙。首先體現在勞動力市場的壁壘，特別是城鄉壁壘。目前的戶籍制度人為地把勞動者分為兩類人，我國很多城市都制定有外來人口務工的管理體例，這些嚴重地削弱了企事業單位的用人自主權，阻礙了我國經濟的發展和勞動力市場的進一步完善。其次，勞動力市場存在嚴重的就業歧視，比如性別歧視、年齡歧視、身份歧視等等。國外研究表明，勞動力市場上的歧視會大大降低市場配置資源的效率，而在我國，歧視現象司空見慣，嚴重影響了人力資源的利用和開發。最后，我國在用人方面還存在行業壟斷。目前勞動力市場還不夠有效率，這是一個重要原因。行業壟斷不能給勞動者提供更多的就業和創業機會，限制了勞動者進入該行業進行競爭，限制了人力資源的有效利用和開發，也人為地限制了本行業的發展，對個人和行業都不利。

（2）分配考核方面的制度障礙。人力資本是對人力資源進行開發性投資而形成的，作為一種資本，投資就要求有回報，如果沒有合適的回報，顯然人們不會在人力資源開發上進行投入。所以考核分配制度對于人力資源開發同樣有很重要的影響。就我國目前的情況而言，許多企事業單位的考核手段單一，缺乏科學性和公正性，不能有效地對人員做出有效的評估，從而導致分配的結果缺乏足夠的公平性，大大地挫傷了勞動者學習和提高自己的積極性，同時造成了大量優秀的人才外流，給我國的人力資源利用和開發帶來不良的后果。

二、中國政府人力資源開發的對策

我國目前在人力資源開發過程中存在的上述問題，是我們無法回避的現實。我們必須正視這個現實，通過對人力資源現狀和未來經濟發展趨勢進行深入的分析，找出解決矛盾和問題的辦法，研究對策，提出相應的人力資源開發戰略，從而探索出一條合理開發人力資源的有效途徑，更好地促進我國的經濟和社會發展。

1．轉變觀念，把“人力資源是第一資源”戰略落在實處

轉變觀念，首先要求各級官員轉換思想，真正理解在我國當前進行人力資源開發，提高人力資源質量的重要性，從而把開發人力資源作為中國最基本的戰略和國策并落實到行動中去。中國人均自然資源的相對貧乏決定了中國必須走集約型、資源節約型的經濟發展道路，走可持續發展的道路。然而，中國能否實現可持續發展，既取決于人力資源、自然資源和物質資源的相互協調與利用，又取決于人力資源、自然資源與物質資源本身的可持續發展狀況。在這三大資源中，人力資源處在主導性與決定性的地位。而對于中國而言，人力資源恰恰是我國惟一在世界上具有比較優勢的資源。因此，不論從長期角度看，還是從當前的發展角度看，我國都只能走優先開發人力資源的道路，通過對人力資源的開發和利用來發展經濟、轉換經濟增長模式，實現可持續發展。

其次還要樹立起人的全面發展既是手段更是目的的觀念。從根本上來說，僅僅把人力資源看作是參與生產過程的簡單生產要素，把人力資源的開發看作是發展經濟的手段還是遠遠不夠的。應該把人的全面發展作為最高和最后的目的，更自覺、更主動地進行人力資源開發。

2．繼續實行“科教興國”與“教育立國”戰略，構建學習型社會

人力資源開發的主要手段是教育，大力發展教育事業是提高全民素質的關鍵。要堅持“科教興國”、“教育立國”的戰略，大力加強基礎教育，注重對學生思維能力的培養，使其向智能化方向發展。著力推進素質教育，重視培養學生的創新精神和實踐能力，促進學生德智體美全面發展。擴大高中階段教育和高等教育規模，加強職業教育，鼓勵民辦教育，促使教育投資主體多元化，擴大教育的覆蓋范圍。

黨的十六大指出，“終身學習是當今社會發展的必然趨勢，一次性的學校教育已經不能滿足人們不斷更新知識的需要”，我國要“形成全民學習、終身學習的學習型社會”。隨著信息化社會的到來，知識、技能、價值觀變化的速度越來越快，產品更新，科學研究成果轉化為產品、商品的周期越來越短，學習不再是人生某階段或受一次性教育就一勞永逸的事情，教育與培訓第一次真正成為以這種或那種方式貫穿于人一生的過程的事情，其目的和形式必須適應人在不同發展階段上的需求，這就是“終身學習”的觀念。要大力提倡和宣傳終身學習的觀念，努力使我國的勞動者具有終身學習的能力和習慣要利用現代網絡技術，大力發展遠程教育和網絡教育，使教育進入企業和社區，使我國社會各個組成“細胞”——各種組織都建成“學習型組織”。讓人們的學習從單純的求知變為一種生活方式，讓教育與學習貫穿于社會的任何領域、任何時候和任何過程之中，從而把我國構建成全體公民熱愛學習、終身學習的學習型社會。

2．加大對人力資源開發的投資力度，采用多種手段進行人力資源開發

人力資源開發，教育需先行。長期以來，我國教育經費投入水平低，要加大對人力資源的開發力度，就必須加大對教育的資金投入。在加強政府投資的同時，應廣泛開辟企業、民間投資、國外投資等多種融資渠道，調動各方面投資教育的積極性，進一步增強人力資源的開發力度。同時應改善投資結構，把資金主要投向成人教育、中小學教育和職業教育，投向西部貧困地區和少數民族地區，投向廣大的農村。

除了教育外，還要注重采用多種形式來開發人力資源，比如企事業單位的在職培訓，加大培訓費用的支出。合理地利用人，把合適的人用到合適的位置上。

4．通過人力資源開發優化人力資源的配置結構

實現人力資源的合理配置，有利于產業結構的升級和優化，有利于促進地區之間經濟的協調發展。隨著我國加入WTO，產業結構的調整升級以及西部大開發的逐步展開，人力資源開發的重點應面向農村，提高廣大農民的科學文化素質，促進農村剩余勞動力向非農產業轉移。應面向金融、信息、通訊、旅游等第三產業，以促進產業結構升級和增加就業，培養造就一批懂業務、會管理的新型人才。應面向西部貧困地區和少數民族地區，抓緊培養經濟發展急需的各類人才，搞好各級各類職業培訓，做好少數民族科技骨干培訓，充分發掘人力資源的巨大潛力。應面向國際，響應全球人力資源競爭的態勢，著力培養具有創新精神和國際意識的高層次的通用型和開放型人才。

5．改革不合理制度，完善勞動力市場體系，為人力資源開發和利用提供良好的環境

要保證人力資源開發的效果和效率，必須對現存的不合理制度進行改革，大力完善勞動力市場體系。人力資源市場體系的建立與完善，是提高中國人力資源開發利用水平的基礎條件。應該重點加強以下三個方面的制度建設：

（1）人力資本投資與回報制度。市場經濟運行中一個最基本的規則是投資主體與收益主體的一致性和排他性。要調動人力資本投資主體的積極性，就必須構建人力資本投資與回報的合理機制。要確保勞動者提高其素質的投資在收益上體現出來，強化提高勞動技能的激勵機制，從根本上調動勞動者投資自身素質的積極性，從而提高其整體素質。這就要求在考核分配制度上做出必要的改進，考核能夠評估出這種提高，分配能夠體現出對這種提高的收益上的回報。

（2）人力資源流動制度。在市場經濟條件下，人力資源的流動實際上是尋求“私有財產”投資的行為，是開發其人力資源的一種手段。因此，人力資源流動制度必須要以保護這種投資行為為出發點，使其通過市場這個中介體，得以尋找最佳歸宿。這就要求相應的失業制度、社會保障制度、戶籍制度、所有制身份制度、檔案制度等必須做出必要的改革，以與之配套。

（2）人力資源使用制度。人力資源的有效使用和合理配置也是人力資源開發的一個重要方面。必須打破勞動力市場的就業壁壘，消除就業歧視，確保勞動者有平等自由的就業權和擇業權。同時也要確保企事業單位作為法人主體擁有完全的用人權和辭退權。企業依據利潤最大化原則也要求勞動力的最優配置，這樣勞動者在失業風險和職業競爭的壓力下，會激發其自身不斷提高素質的積極性，從而更有效地開發人力資源。

6．建立人力資源開發管理機構，制定相關的法律法規，為人力資源開發提供組織支持和政治保障

政府要大力鼓勵和支持人力資源開發機構的建設，促進其快速實現與國際的接軌。政府部門應加快制定相應的市場準入和運作規范，大力促進中國人力資源開發機構的建設，確保其健康快速發展。要努力把人力資源開發機構建設成為“所有的求學者均有理想之處”，讓我國的公民可以根據需要自主選擇學習內容、地點、方式、進度等，使人們的學習自由化。

政府要提倡和鼓勵對人力資源開發的相關理論研究，鼓勵結合我國人力資源現狀提出有戰略價值和指導意義的人力資源開發理論，鼓勵針對我國的實際情況提出切實可行的人力資源開發形式，以此來提高我國人力資源開發的水平。

現在越來越多的國家認識到，沒有法律和制度保證，教育培訓就不可能有效落實。而教育培訓作為社會發展戰略的一個有機組成部分，正在被越來越多的國家納入法制化與制度化的軌道。例如，美國教育培訓的特點就是立法領先。早在1928年6月24日，總統頒布7916號行政命令，規定聯邦文官委員會掌管聯邦政府雇員訓練事宜。此后，美國便不間斷地出臺各種有關教育培訓的法案，使教育培訓為建立學習型組織的觀念。我國也應該借鑒發達國家的做法，盡早進行教育、培訓等相關的人力資源開發的法律制定，把人力資源開發納入到法制化和制度化的軌道上，為人力資源開發提供有力的支持和保證。

可以預見，在黨中央的領導下，經過全黨和全國人民的共同努力和開拓，我國人力資源開發的水平和效率肯定會不斷地提高，人力資源的巨大潛能也必將得到充分發揮。