第五節 公共部門人力資源管理

人力資源管理，是關于社會組織中的人如何進行科學管理的學問，它是一門獨立與完整的學科體系。在現代社會中，公共領域和非公共領域成為社會管理的兩大基本領域。在公共領域，代表社會公共利益，承擔社會公共事務的政府和非政府組織是主要組織形式，其運行遵循著公共生活的制度和規則。在非公共領域，企業構成了其主要組織形式，作為市場的主體，其運行遵循著市場的規則和規律。按照這兩大領域及其主體組織形式，我們可以把人力資源的管理劃分為公共部門人力資源管理和企業人力資源管理兩大類型。公共部門人力資源管理，是關于公共組織中的人如何進行科學管理的學問，它與企業人力資源管理大同小異。

一、公共人力資源管理與企業人力資源管理的相同之處

人力資源管理學是一門具有獨立體系的學科，其存在價值就是要研究人力資源管理過程中的規律和方法，以便對與組織管理中相關的人力資源進行科學合理的使用、充分有效的發揮與最大限度的開發，從而實現組織的目標與人力資源的發展。因此，無論是公共人力資源管理，還是企業人力資源管理，它們之間有著基本的相同之處。

1．兩者的基本理念是相同的

從理念上講，無論企業人力資源管理還是公共部門人力資源管理，都是把員工作為組織中目標實現的第一資源。江澤民同志代表我國政府，先后三次在亞太經合組織領導人會議上發表演講，反復強調人力資源開發的重要性。他說：“千百年來，人類為了生存和發展不斷發掘地球上的各種資源，經濟社會的發展和物質財富的增長在很大程度上取決于對物質資源的直接占有。物質資源的開發利用是人類社會發展的基礎，而人類智慧和能力的發展決定著對物質資源開發的深度和廣度。隨著社會的進步，人類自身能力不斷發展，顯示出越來越大的力量。經濟發展和社會進步，需要物質資源作基礎，更需要人的知識和能力作支撐。當今世界，人才和人的能力建設，在綜合國力競爭中越來越具有決定性的意義。人類有著無限的智慧和創造力，這是文明進步不竭的動力源泉。開發人力資源，加強人力資源能力建設，已成為關系當今各國發展的重大問題?！痹?1世紀的社會發展中，“知識不斷更新，科技不斷突破，經濟不斷發展，對勞動者素質的要求越來越高。加強人力資源開發，加強人力資源能力建設，從來沒有像今天這樣重要、這樣緊迫”。胡錦濤同志在2002年12月18日全國人才工作會議上特別強調人力資源中的人才開發對于黨和國家發展的關鍵性與決定性作用，強調了黨管人才的原則。

由此可見，公共部門與企業的人力資源管理理念，都是把人力資源作為實現組織目標的關鍵性與戰略性的第一資源進行管理。兩者都把人力資源管理作為組織管理中的一項基本職能，都是以提高勞動生產率、工作生活質量和取得社會的或經濟的效益為目的而對人力資源進行獲取、保持、評價、發展和調整等一系列管理的過程。

2．兩者的目標是相同的

公共人力資源管理和企業人力資源管理在目標上是基本相同的。公共部門承擔著提供公共產品，維持社會公共秩序的重要職能。公共部門人力資源是公共社會生產力發展的重要基礎，是公共部門的關鍵性要素。公共部門人力資源管理的目標與企業人力資源管理的目標，都是使員工通過有價值的工作能力與工作活動最終實現組織的目標與個人的目標，把促進組織的發展與個人的成功當作是每一個人力資源管理者的義務與其他員工的自覺行為，以提高員工個人和組織整體的業績。

2．兩者的基本職能相同

公共人力資源管理和企業人力資源管理的基本活動均可概括為獲取、保持、發展、評價和調整。其中，獲取包括工作分析、人力資源計劃、招聘、選拔和委派；保持包括兩個方面的活動：一是保持員工的工作積極性，如公平的獎勵、員工的溝通與參與、勞工關系的改善等，二是保持健康安全的工作環境；發展則包括員工的開發、培訓、職業的發展管理等；評價包括人員素質測評、工作分析與評價、績效考評、士氣調查等；調整包括人員調配、晉升及各項法律和制度的調整等。這些活動是任何類型的組織的人員管理工作應包含的基本內容，與組織類型無關。

4．兩者的主要理論與方法相同

無論公共人力資源管理還是企業人力資源管理，在人力資源開發與管理的原理與方法上，基本一致。它們都是通過工作分析、工作評價、工作分類、人員規劃、招聘與測評、選拔與晉升、培訓與開發、績效考評與管理、薪酬設計與管理、人員激勵、合同管理、社會保障、人員流動與離退等方式方法，進行具體的人力資源管理工作，以滿足組織發展與個人發展的需要。因此，從原理方法上說，人力資源開發與管理，沒有公共部門與企業組織之分，就像組織行為學在企業與公共組織中一樣，兩者沒有區分，都統一為組織行為學。因此，我們主張建立統一的組織人力資源學，用于專門研究不同組織中人力資源開發與管理的共同現象、共同規律、共同理論與共同方法。

二、公共人力資源管理與企業人力資源管理的不同之處

公共人力資源管理和企業人力資源管理的不同，主要體現在對于相關理論與方法應用的具體方式上。它們是由公共組織和企業的不同性質，組織活動的不同目標以及對人員素質的不同要求決定的。雖然這些差異并非本質與主流的，但是對于它們的區分認識，有助于提高我們管理實踐中的針對性與有效性。

1．價值取向不同

組織管理中的價值觀，主要體現在公平與效率兩方面。很顯然，公共部門由于其公共性，由于掌握著絕大部分資源的分配權，它在處理各種公共事務中首先必須公平和公正，通過手段上的公平和公正，實現整個社會資源分配、獲取資源的機會分配方面的公平和公正。一個不公平和不公正的社會，將導致混亂和競爭無序，社會也難以獲得真正的發展。其次，公共部門的工作應該有效率，通過自身的效率，為私人部門和其他組織創造良好的發展條件，實現社會整體發展的效率。作為社會資源的獲得者，私人部門考慮的是如何利用所獲得的社會資源創造更大的資源，它主要關注的是效率，它所管理和利用的人力資源也服務于這一目的。

價值觀的差別還體現在組織對政治的關聯度。公共部門所追求的價值，與組織的政治目標有極大的聯系。西方國家的公務員制度強調“政治中立”，而我國對“政治中立”持否定態度，我國的公務員制度是有明確的政治立場的。公共部門的一切活動首先必須服從最高的政治立場，而私人部門的人力資源管理與公務員制度不同，對政治的關聯度遠不如公共部門密切，而與經濟和市場的關聯度十分密切。

2．服務理念及強調的重點有所不同

公共組織的管理活動稱之為公共管理，它是以公共組織為依托，運用公共權力，為有效實現公共利益而進行的管理活動。政府是典型的公共組織，在社會生活中負有承擔公共服務的主要責任，政府進行的行政化管理是公共管理的主要形式，非政府的公共組織也是公共管理的重要形式。企業是以營利為目的而進行生產和服務的經濟組織，在市場經濟條件下，企業作為市場的主體，基本是以企業的個人身份進行活動的，相對于社會公共利益來講，企業的利益是個體利益，企業的管理也是為實現單個個體利益進行的管理活動。

公共管理部門，以實現公共利益為目標，以提供公共服務（包括管理公共事務）、供給公共產品為基本職能，其使命是提供穩定的社會環境，確保社會公平。公共組織關注的重點在社會效益而非經濟效益，公共管理具有壟斷性；而企業在實現產品價值的同時獲取最大的利潤，企業管理具競爭性，具有典型的經濟理性。

由于以上區別，公共部門人力資源管理和企業人力資源管理在對員工的價值取向和服務理念上強調的重點內容是有較大不同的。公共部門要求員工以維護和促進公共利益為己任，強調要依法運用公共權力，并接受公共監督；而企業的人力資源管理則要求員工以提高經濟效益和企業盈利水平為責任，強調要處處以市場為導向，以經濟性為最大原則，其對公共利益和公民個人合法權利的著眼點是“不損害”。

2．對人員素質和要求不同，基本職能的具體實現方式有所不同

首先，公共部門和企業在人員的工作分析、招聘、選拔以及培訓、發展等方面存在不同。兩種類型的組織對人員素質要求不同。公共部門行使公權，面對的是公共利益，因此要求有較高的政治素養和道德水準，其活動對全社會有示范性和導向性，一般要求“講政治”；企業人員行使的是私權，其活動從本企業的要求出發，更看重的是經營能力和市場開拓能力。公共部門的人員，要求相對穩定，由于嚴格的層級制、指揮與服從的關系，各種個性的發揮會受到一定的限制；企業中被管理者具有更大的主動性和不穩定性，個性發揮的空間比較大。

其次，工資收入來源不同，這使公共部門和企業在對員工物質激勵方面的依賴程度互不相同。公共部門人員的工資來源于國家財政支出，是國家征收稅款的二次分配，剛性極強，不經法定程序不能增減；企業人員的工資和工資外收入來源于企業自身的利潤，企業可以自由決定分配比例，剛性弱，在物質激勵方面靈活性強。

最后，績效考評存在差異。公共部門人員工作的績效多表現為社會公共效益，涉及到眾多因素和主觀評價標準，考核評估難度較大；企業人員的績效可以直接或間接地以利潤形式衡量，考評相對較容易。

4．管理者的差別

管理者的差別源于上述幾個差別。由于組織的價值觀、目的、管理方法的不同，管理者在觀念、行為方面也有不同。私人部門管理者比公共部門管理者具有更大的主動性和不穩定性。如果不能創造利潤，或其創造的利潤不能達到組織預定的目標，私人部門管理者就可能主動辭職或被辭退。但是，一個業績平平的公共部門管理者往往不是簡單的被撤職或辭退，因為決定公共部門管理者績效的因素是復雜的，決定人員去留與升降的因素并非業績一項，其中存在許多政治因素。

三、公共部門人力資源管理發展的趨勢

20世紀80年代后，“新公共管理”理論在西方國家盛行，在該理論的指導下，西方國家相繼開展了大規模的行政改革運動，并取得明顯成效。這場改革的指導思想是在政府管理中引入市場理念和競爭機制，引入公共責任、公共產品、行政成本等新的概念和主題，特別是將私營部門的管理方式引入公共部門，提出以企業家精神重塑政府的口號。于是，公共部門人力資源管理開始借鑒企業人力資源管理方面的先進的理念和技術做法，這使得企業人力資源管理和公共部門人力資源管理開始互相融合和借鑒。

在改革運動中，美國、英國、新西蘭等國家把市場中的競爭和激勵機制引入到政府部門，以私人部門的管理技術取代傳統的公共部門管理方法，以此打破傳統公共部門的壟斷地位，提高效率。結構上，采取分散政策制定和政策執行的權利，利用私人組織或半私人組織提供公共服務，將大的部門分解成若干小的機構或將職權下放給較低層的政府機關，這些機關目標單一，因而比以前的部委機關更能夠對市場壓力以及其他直接評估工作成績的方法做出反應。同時，以市場為導向進行人事和財政的管理，把公眾定位于“消費者”或“顧客”。新公共管理理論為公共部門人力資源管理和企業人力資源管理的互相融合和借鑒，奠定了科學的基礎。

總之，公共部門人力資源管理的發展趨勢表現為以下的具體特點：

1．管理理念現代化與人本化。

2．管理方式企業化。

2．管理手段現代化。

4．管理人員資格化。

5．管理制度規范化。

6．管理成本簡約化。

7．管理責任明晰化。

8．管理績效考評化。