第二節 非政府公共部門的營運管理體系
一、非政府公共部門營運管理體系的構成
一般情況下，非政府公共部門的營運管理體系由使命確定與戰略規劃管理、組織管理、行銷管理、經費管理、人力資源管理以及監督與評估等內容構成。
（一）使命確立與戰略規劃管理
非政府公共部門作為一種特定性質的組織形式有其特有的使命、行為規則以及文化體系等，其中，組織的使命至關重要。非政府公共部門為了使命而存在，“它想要改變社會和自己的生活，這就是為了使命而存在，而且不可稍有或忘”。一個非政府公共部門從其初創時起，就應把使命的確立放在最優先的位置。盡管非政府公共部門的使命形形色色、紛繁復雜，但它們在公益性和利他精神方面卻是一致的。非政府公共部門首先應有自己的使命，然后在這種使命的驅動下設想組織的未來，確立組織活動所應達到的目標以及應如何去實現這些目標。這就要求非政府公共部門確立其戰略規劃。非政府公共部門的規劃戰略所涉及的內容主要有：如何了解組織活動的對象；如何對其活動目標進行定義，如扶貧的含義是什么，環境保護的含義是什么等；所關注的問題是單一問題還是多重問題；是采取單一方式還是多種方式開展活動，即是只搞操作性活動，或者只搞倡議、說服活動，還是兼有多種方式；是只在當地或者本國進行活動，還是在本國活動的基礎上開展跨國活動，在全球范圍積極發揮作用；是從長期和宏觀的角度規劃組織的活動，還是只采取一些相機性對策，根據即時情況確定活動的策略等。
（二）組織與決策管理
非政府公共部門要完成自己的使命并實現自己的戰略規劃，必須依托于合理的組織結構和科學的決策機制。一個非政府公共部門要想治理得好，需要在非政府公共部門內建立和維持適當的治理結構與決策程序。非政府公共部門應根據實現自己使命的需要去設置組織機制，如確立組織內的選舉程序，確立董事會（理事會）的組成和運作程序等。大多數非政府公共部門都是通過設立董事會（理事會）的形式來行使組織內部的決策和領導職能的。非政府公共部門董事會（理事會）的構成，對非政府公共部門的使命和戰略規劃的實現至關重要。非政府公共部門的管理還涉及決策民主與實施效率。非政府公共部門需要有民主的管理風氣，以調動工作人員的積極性。但如何在非政府公共部門內部實行民主化管理卻是許多非政府公共部門遇到的一個相當困難的問題。目前，在世界上眾多的非政府公共部門中，其內部管理既有專制的，也有民主的；既有規則的，也有隨意安排的。因此，要使組織的決策程序民主化、科學化，非政府公共部門就需要具備一種獨特的行政管理風格。它能夠通過內部管理將其工作人員的積極性充分調動起來，使每一個人都能夠揚其所長，避其所短。這樣非政府公共部門的實施潛力才能得到充分挖掘，組織的整體效率才能得到提高。
（三）行銷管理
行銷顧名思義就是行為營銷。它是一種影響個人行為方案的設計、執行及控制，以增進個人與公共利益的活動。在行銷活動中，雖然非政府公共部門用到的許多行銷術語和工具與商界沒什么兩樣，但其本質卻相距甚遠。同銷售行為相比，非政府公共部門的行銷活82動要比做市場調查、市場細分以及奉行顧客導向的觀念更進一步，因為非政府公共部門還需要知道自己提供的產品或服務是什么，對象是誰，什么時候去提供。非政府公共部門進行行銷時，首先要重在讓人們了解組織的使命，即強調自己是為了他人的、公共的利益而付出努力，以此來鼓勵公眾支持某項事業，從事有益于公眾利益的活動，這樣才能改變公眾的行為。其次要把全部精力集中在組織本身力所能及的事項上，這是通向有效行銷的關鍵。行銷時不能認為自己無所不能，尤其是不能將組織有限的資源偏灑在不會有收獲的“土地上”。第三要了解組織的“顧客群”。這也是實施組織戰略規劃的第一項內容。這項工作不僅需要認真的行銷態度，而且還要方式得當。如，不要說我們都知道什么是為他們好，而是應該去了解他們的價值觀是什么，如何才能打動他們等。
（四）經費管理
非政府公共部門經費管理是實現非政府公共部門目標的基礎條件，是非政府公共部門自身發展的保證。非政府公共部門經費管理的內容主要包括：對非政府公共部門的經費進行積極籌劃，籌劃的方式主要有爭取專項基金贊助，收取會費、團費等，加強非政府公共部門決策過程中的經濟分析和經費預測、預算，并努力制度化，建立必要的規章制度，按照非政府公共部門經費使用的有關規定對經費使用情況進行及時檢查，用好用活經費。一般來講，不同類別的非政府公共部門會有不同的經費籌集和控制手段。對于那些完全依靠慈善捐贈支持的非政府公共部門，如各類基金會，在經費的籌集上只能考慮采用一種合適的慈善性資助組合：現金捐助、非現金捐助或者是志愿勞動。對于依靠慈善性支持所獲得的資金，非政府公共部門必須有完整的財務計劃，合理使用這部分資金并接受政府及社會各方面的監督。而作為政府監管部門也應強化對這部分資金的取得和使用的監督。對于部分自給（收費）的非政府公共部門，由于所收費用只能部分地補償其必要的經費開支，因此，它們仍需政府資助和相關方面的捐款。對于這些經費的控制，最有效的措施就是財務公開，以利于社會公眾和捐贈人的監督。對于自給自足型的非政府公共部門，其經費的來源主要是對提供的公共物品和服務進行收費。收費標準可以低于其平均成本，因為這類非政府公共部門很容易得到慈善性投資、志愿者以及非現金捐款等。因此對于這類非政府公共部門的經費控制，應重點加強對業務宗旨的把握，以防止組織的活動背離“為他人或公共利益”的宗旨。
（五）人力資源管理
人力資源管理是非政府公共部門存在和發展的基礎，是非政府公共部門完成使命的關鍵。非政府公共部門需要具有特定素質的工作人員。在吸收非政府公共部門工作人員時，要著重考察其是否具有利他主義的奉獻精神，對組織的使命是否認同，是否具有所需的專業知識和特定的技能等。非政府公共部門需要在組織內部設立相應的激勵機制，以增強組織的凝聚力和吸引力。盡管在德國和日本這樣的國家，非政府公共部門的工作人員像公務員那樣從事工作、接受培訓并領取相應的薪水，但在絕大多數國家里，非政府公共部門工作人員的社會地位較低，他們大多是以志愿者的身份參與非政府公共部門的活動，而且少有培訓。通常情況下，能夠對組織工作人員形成激勵，吸引他們參與非政府公共部門工作的因素不是個人的收入，而是能夠獲得良好的工作經歷，能得到做事的機會，以及為他人、公眾服務的奉獻精神等。然而，從組織的角度看，對非政府公共部門工作人員（也包括義務工作人員）的工薪、地位、提升和工作條件以及培訓的機會等都需要重視，這些都是增強組織吸引力的重要因素。需要特別指出的是，一個卓有成效開展活動的非政府公共部門，還需要有高素質的領導人。他要能在許多牢不可破的原則之間取得平衡，以求取得組織的最佳表現；他要能協調好非政府公共部門內部和外部的各種關系，從而為非政府公共部門存在與發展創造良好的環境。
（六）非政府公共部門營運的績效評估
由于非政府公共部門涉及同政府、捐款人、提供產品和服務的對象以及成員等多方面的利益關系，因此，對非政府公共部門進行績效評估就顯得及其重要。
1．評估主體的確定
對非政府公共部門進行績效評估，首先要確定評估主體。可以說，即使是同樣的目的和方法，由不同的評估主體進行評估也可能得84出不同的結論。因此，適當的評估主體對于評估成功有重要意義。評估是一項專業性和技術性都很強的工作，因此，評估人員必須包括相關領域的專家，或是具有一定評估技術水平的人員。需要指出的是，由于非政府公共部門在其組織發展和活動中必須向其服務對象、本組織成員、捐助人、政府以及社會公眾等各方負責，因此，讓非政府公共部門所涉及的各方的代表參加評估，會有利于評估工作的認真、公正、有效。
2．績效評估的內容和指標
績效評估的內容主要有政策執行、項目評價以及質量保證三個方面。對政策執行進行評估的目的包括確認組織的活動是否符合非政府公共部門的使命，控制活動的流程以確保組織目標的實現，同時還能向有關各方提供反饋信息。因此，需要對政策執行過程和效果的合法性（籌集經費的方式）、使命或戰略規劃在執行過程發生重大變化程度以及影響目標和戰略規劃實現的因素（如經費的落實與使用情況）等方面進行評價；項目評估的內容包括項目的目標及其社會政治影響（如能否促進社會公平和正義）、完成項目的影響因素、項目的成本和受益分析以及項目經驗是否可以推廣等。常用的項目評估方法主要有數據監測、社會調查以及成本效益分析。其中，成本效益分析法是一種較全面的方法。該方法的重點是項目預算和成本測量，因此會計人員和審計人員可以發揮重要作用；質量保證的評估其實就是對活動結果的評估，目的是保證服務對象得到良好的服務。它主要是對服務對象的心理狀況和生活狀況的改善情況，以及非政府公共部門的社會影響等方面進行評估。
3．評估應遵循的原則
對非政府公共部門進行績效評估，應在公正、客觀、科學的前提下遵循以下原則：首先是社會目標與經濟目標相結合的原則。社會目標與經濟目標是密不可分的，它們相互依存，相互制約。對于非政府公共部門來說，應該是“使命為先”。偏離了組織的宗旨，非政府公共部門將會失去其存在的意義。但是，良好的社會效益還需要相應的經濟條件作為保證，而且，適當的經濟指標也是科學衡量社會效益必不可少的尺度。其次是微觀利益同宏觀利益相結合的原則。在評估的過程中，從非政府公共部門本身的角度評估活動微觀層面的社會效益和經濟效益是必要的，但不應忽視是從國民經濟的大局出發去考察它宏觀層面的社會效益和經濟效益。因為政府不會允許只顧“小團體”利益而違背國家利益的非政府公共部門存在。第三是短期利益同長期利益相結合的原則。應該說，短期利益和長期利益在總體上是一致的。但是，對于非政府公共部門而言，立即取得經濟效益和社會效益的回報（即短期利益）是有相當難度的。而且，過分追求短期利益，還會損害長期利益。因此，把短期利益同長期利益結合起來，有利于正確、客觀地評價非政府公共部門的營運績效。
4．非政府公共部門營運中存在的問題
非政府公共部門在公共生活中已經取得了令人注目的成就，并且還在不斷地發展。其原因主要是服務對象的參與、有效的領導與管理、良好素質的工作人員和有利的外部環境。但是通過評估也可以看出，非政府公共部門在其營運過程中還存在一些不盡人意的問題。
首先，管理方式缺乏靈活性。在很多情況下，非政府公共部門并沒有天然的比較優勢，只有在采用了適當的管理方式的條件下，才能夠發揮出其相對于政府的優勢潛力。非政府公共部門的特性決定了它的每一項活動都會涉及多方利益，而且，不同的利益方要求也不相同（有時甚至是向左的），這就需要非政府公共部門以靈活的方式和手段去協調各方利益。但在實際生活中，一些非政府公共部門不是因一味迎合資助者的需要而使組織活動背離組織使命，就是因不能（或者是不知道怎樣）滿足資助者的相關要求而使組織項目受到的注意和資助減少（如研究和知識的傳播等項目）。
其次，服務與需求難以平衡。對于相關領域的需求，非政府公共部門并非都能滿足。雖然非政府公共部門比政府更接近普通群眾，但在接近最貧窮的群體方面也存在一定的局限性。非政府公共部門活動的地方通常是政府管理力量薄弱的地區，如貧困或邊遠地區，在那樣的地區從事活動會遇到較多的困難，費用也較高，但卻較難獲得成效。因此，在最需要提供服務的地方，同樣也是非政府公共部門最難取得成果的地方。
第三，非政府公共部門也存在腐敗。這里所謂的腐敗，不僅是指金錢上的腐敗，而且還有更廣泛的含義。非政府公共部門的工作人員可能會挪用或貪污活動經費，不負責任地濫用資源，更嚴重的是非政府公共部門有可能在活動中偏離其使命，成為個人或少數人、甚至某些利益集團謀取私利的工具。對非政府公共部門的評估表明，非政府公共部門內部不僅存在著產生腐敗的可能，而且實際生活中已經發生了一定程度的腐敗現象。非政府公共部門如要避免腐敗，就必須建立一套科學的監督和評估機制。
5．關于評估的結果
對非政府公共部門進行績效評估不是目的，而是一種手段。因此，應當重視對評估結果的應用。要應用評估結果，首先要保證評估結果的公開性。在我國的許多組織中，往往可以看到這樣的現象：評估活動進行時，興師動眾；評估結果出來后，悄然無聲。這既不利于績效差的組織改進工作，也不利于績效好的組織進行經驗推廣，導致評估活動流于形式，失去了其真正的意義。因此，非政府公共部門績效評估結果的應用，其本身就是評估目標實現的過程，同時也是檢驗評估活動有效性的試金石。