三、非政府公共部門興起的原因、理論基礎及其職能優勢

（一）非政府公共部門興起的原因

非政府公共部門作為介于政府和市場之間的組織體系，為什么能得以興起并在全球范圍內快速發展呢？究其原因主要有以下幾點。

1．歷史淵源

非政府公共部門的興起有其歷史淵源。眾所周知，在美國及其其他一些國家，社會的形成早于國家的形成。人們在處理共同面對的問題時就是通過先于國家形成的社區來解決的。而且人們漸漸發現，不同社區之間聯合而成的志愿組織來做這些事情更有益處，于是產生了志愿防火組織、學校、慈善機構等其他組織。由于害怕君主制和官僚主義的沉渣再次泛起，因此即便是政府成立之后，人們仍愿意繼續利用這些組織來處理共同面對的問題，直到人們認為政府的幫助是必要的。在我國宋代也有“合會”、“義倉”、“義社”等各種互助性、慈善性的組織。這些組織還經常協助政府完成其使命。以各種基金會為例，它就是擁有自己的主要資金來源，并有董事會和管理機構，旨在促進社會、教育、慈善和其他公益事業的非政府公共部門。

2．法律基礎

非政府公共部門的興起不僅有其歷史淵源，還有其法律基礎。在某種意義上說，非政府公共部門的發展是以公民權利的發展為基礎的。由于國際法和各國的憲法都規定了公民的結社自由，因此各國政府也都通過立法賦予非政府公共部門合法身份。1948年《世界人權宣言》的第19條和20條規定了保護公民個人“和平集會和結社”以及“自由發表意見和觀點”的權利，并且明確規定，除非為了維護國家安全或道德以及他人的自由和權利所必須，對這項權利的行使不得限制。雖然此宣言是一個不具有普遍約束力的條約，但它對非政府公共部門的發展產生了很大影響。1996年，《公民權利和社會權利國際公約》（這是一個具有普遍約束力的多邊條約，至少已有135個國家加入）要求其成員國要確保其通過立法認可并保護公約中的各項權利。只有當法律規定了某項權利限制（諸如對結社自由等權利），并且只有當這種限制在一個民主政治的社會中成為必要，能為國家安全、公共安全、公共道德、公共健康以及他人的權利和自由中的合法利益服務時，成員國才能對其權利加以限制。另外，幾乎所有國家的憲法都有保障公民結社自由的內容。盡管這種保障伴有一定的限制，但它已經為非政府公共部門的存在和發展提供了法律基礎。

3．“失靈”的問題

同歷史淵源和法律基礎相比，“市場失靈”和“政府失靈”所帶來的問題是非政府公共部門興起和迅速發展的最重要原因。市場在分配個人消費物品時是有效的，但它在配置那些普遍需要的公共物品時，則常常顯得無能為力。因為這些公共物品一旦生產出來，人們就完全有可能在不付任何代價的情況下，享受通過他人的“捐獻”而提供的公共物品和服務。這種現象在經濟學上被稱作“免費搭車”。“免費搭車”的結果就是戴維·休謨所說的“公共的悲劇”的出現。

市場機制的作用在公共物品和服務上的失靈，使得政府介入該領域成為必要。但是政府在公共物品的提供上是否完全勝任呢？我們再以教育這一公共物品（經濟學家把它稱之為準公共物品）為例來給出答案。教育是絕大多數人都需要的。但是，對于教育這樣的公共物品，有些人可能認為至少應受大學教育，另外一些人則認為高中教育足矣；即使他們在受教育年份上意見一致，不同的人對教育的質量的要求也會有所不同。于是，作為公共利益的代表者——政府就會做出反映“中間選民”的選擇。其結果是，一部分人對公共物品的過度需求得不到滿足，另一部分人的特殊需求也得不到滿足。這樣的結果不能不說是“公正的遺憾”。

4．社會多元化

非政府公共部門得以興起的第四個原因就是社會多元化。它具有多層含義。從客觀上講，一個社會必然會存在著不同的階級、階層、職業群體、民族以及不同的信仰。從主觀上說，人們經常具有不同的意志、興趣和不同層次的需要，這些不同的意志、興趣和不同層次的需要會表現為不同的態度、行為和關注熱點。例如，經濟和政治精英可能更關心民主，中產階級可能產生扶貧的動機，女企業家可能72更關心農村貧困婦女并且力圖幫助她們，知識分子則可能想組織起來保護日益惡化的自然環境等。社會成員主觀和客觀上的多元需求需要相應的表達渠道，這就為非政府公共部門的興起創造了條件。

（二）非政府公共部門的理論基礎

非政府公共部門之所以在全球興起并迅速發展，除了因為客觀時代背景和社會原因外，還有其深刻的思想基礎。對非政府公共部門的興起和發展有較大影響的理論主要有以下幾種。

1．市場失靈/政府失靈理論

市場失靈/政府失靈理論認為，公共物品和服務指的是這樣的物品和服務，即“每個人消費這種物品或服務不會導致他人對該種物品和服務消費的減少。”同私人消費品相比，公共物品和服務具有兩個特性：即效用的不可分割性和受益的非排他性。這兩個特性使得花錢買這種物品的人無法阻止不花錢的人享受同樣的好處。比如國防、燈塔、道路、橋梁、環境保護等就是這樣的例子。該理論還認為，在公共物品和服務的提供上之所以有“公共的悲劇”的產生，是因為“市場無法通過供求雙方的力量為這種不可分割性和非排他性的公共物品求得一種“價格上的均衡”。要避免這種“公共的悲劇”的發生，非市場機制就應該介入該領域。面對“免費搭車者”，政府通常采取的措施就是用強制性的融資方式來解決公共物品或服務的提供問題了，即政府通過稅收的征收與分配這種方式來實現公共物品或服務的供給。然而，在這一過程中還是留下了“公正的遺憾”。原因是，客觀上，政府政策的一致性無法適應公眾在公共物品的偏好上存在的較大差異；主觀上，無論他們多么努力，政府官員不可能有能力預測公民需要什么樣的公共物品或服務（實際上，他們也不可能以一種完全盡職盡責的方式去滿足公眾的這些需求）。

2．公共選擇理論

如果說市場失靈/政府失靈理論從制度選擇的角度為非政府公共部門提供理論支持的話，那么公共選擇理論就是通過對政府決策過程的經濟分析，來論證由非政府公共部門提供公共物品和服務的可能性和必要性。該理論的基本特點是以“經濟人”的假定為分析武器，探討在政治領域中經濟人行為怎樣決定和支配集體行為，特別是對政府行為的集體選擇所起到的制約作用。在公共選擇領域中做出決定的人和其他人沒什么差別，既不更好，也不更壞，這些人一樣會犯錯誤。尤其是當政府部門中的“經濟人”在若干取舍面前進行選擇時，他們將更愿意選擇那種能為自己帶來好處的方法。正是基于以上分析，公共選擇理論認為政府存在普遍的失敗，并提出了自己獨特的解決問題的方式，即通過政府與市場、政府與社會關系的重新界定來解決政府所面臨的危機。他們認為公共服務既可以由政府來提供，也可以由社會來提供；應該打破公私界限，破除政府壟斷，在政府和社會之間、在公私之間形成競爭；應當給予公眾對公共服務進行選擇的機會，即“用腳投票”的機會。

3．委托代理理論

委托代理理論是微觀信息經濟學的重要基礎之一，它主要研究非對稱信息條件下市場參加者的經濟關系——委托代理關系，以及委托代理關系的激勵——約束機制問題。該理論把社會生活和政治生活理解為一系列委托人與代理人雙方發生交易的“合同”或協議關系。依據合同條款，代理人代表委托人完成各種任務，而委托人同意為此以一種雙方均接受的方式付給代理人報酬。委托代理雙方都具有理性行為，都追求自我利益和效用的最大化，都面臨著市場的不確定性和風險，以及之間存在著信息非對稱，從而構成了委托代理關系的基本特征。該理論認為，“委托代理關系一旦確立，委托代理問題（失靈）——代理人的目標同委托人（公共）目標發生偏離就可能會層出不窮。”因此，在委托代理關系中，委托人為了使代理人在其不能觀察的行為中采取與其自身利益最大化的目標相一致的行為，而需要設計一種能夠達到委托人目的，且代理人愿意接受的合同契約。在此意義上，委托代理理論最關注的是代理人的選擇以及對代理人的激勵。最初，委托代理理論主要用于因企業所有權與經營控制權分離引發的問題。但“當人們把目光轉向公共領域時，卻發現這種委托代理理論隨處可見?！?img alt="[荷]彼得B．博斯馬．現代公共管理的理論與實踐．中國行政管理，2001,11,37" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/F1AB6F/13173336605429206/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1752562663-RyjvmDoTNOgk3sNRwJDiLtTkDhNNRtj4-0-3750fa2cb622ba331b0b31a87421ee6f">

4．交易成本理論

交易成本理論是現代經濟學中的一個重要分支，是新制度經濟學誕生的標志。它通過分析交易成本產生和增大的原因，證明了交易成本增大是市場經濟的屬性，進而論證了市場機制失靈的可能性以及企業（組織）存在的根源。該理論認為，企業（組織）之所以存在，是因為交易成本。交易成本就是交易過程中發生的費用，它包括在交易前了解有關市場行情和狀況、談判協商與達成合同以及實施與監督合同的費用等。導致交易費用增大的原因包括人的理性有限，機會主義的存在，不確定性以及廠商數目少等。人們之所以選擇企業的形式，以組織代替市場，是因為利用價格機制是有成本的，利用企業這種組織可以節約交易費用。該理論還認為，交易成本會對企業的組織形式和行為模式產生影響。從更廣泛的角度講，交易存在不同的類型，而且，交易的方式和復雜程度不同，則交易發生的費用也有所不同。“如果引入新的交易方式或建立某種組織可以成功地節約交易費用，那么新的制度和組織就會誕生。”非政府公共部門的誕生也是這樣的道理。

5．志愿失靈理論

正如市場失靈和政府失靈一樣，非政府公共部門也有其自身的局限性，使之無法單靠自己的力量推進慈善和公益事業的發展。這種局限性可以被稱作“志愿失靈”。這種“志愿失靈”最突出的表現是慈善和公益活動所需要的開支與非政府公共部門能募集到的資源之間存在著一個巨大的缺口，因此有的學者稱之為慈善不足。在世界各國，志愿捐款通常只占非政府公共部門開支的很小一部分。志愿失靈還包括以下三個方面：一是慈善活動的狹隘性，志愿組織活動的受益對象往往只是某些特定的社會群體，如特定地域的居民、特定的年齡層、特定的性別、特定的疾病患者等。二是慈善組織的家長作風，理論上志愿組織的活動要靠志愿人員的支持，但實際上那些掌握志愿組織經濟命脈的人對如何使用資源有很大發言權。他們所作的決定既不必征求受惠人的意見，也不必對社會大眾負責。因此，富人偏好的服務（如高雅藝術）往往得到優先考慮，而窮人渴望的基本服務卻難以排上議事日程。這顯然是不合理的。三是慈善組織的業余性，對窮人、精神病患者等救助對象的照顧主要是由好心的業余工作者來承擔的。隨著社會學、醫學和心理學等方面的進展，這種傳統的做法逐漸被揚棄。人們現在意識到這些社會問題也需要具備專業知識的專業人士來處理。但是，由于志愿組織強調義務工作，且往往不能提供有競爭性的工資，因此很難吸引專業人士加盟。這無疑影響了其活動的效率。志愿失靈理論為非政府公共部門同政府開展合作奠定了理論基礎。

（三）非政府公共部門的職能優勢

相對于政府組織而言，非政府公共部門在職能方面有以下幾個方面的優勢。

1．創新能力強

非政府公共部門在創新方面有著突出的優勢。這種創新的優勢既表現在新技術和新的生產方式的創新，如引用和推廣新的適用的技術，發展新技能，使需要技能的人能夠有效地運用這些技術，采用新的生產方法；也表現在新的社會組織方式的創新，如提高特殊群體的覺悟，促使他們組織起來，建立組織，通過合作的努力去積極參與同他們的切身利益攸關的各項事業和決策過程。非政府公共部門具有創造聯系的能力，這些聯系有的是正式的，多數則是非正式的，從而建立新的伙伴關系。非政府公共部門可推動人們去發揮制度的適應性和創造性，并可向不適當的組織制度提出挑戰。例如，“印度非政府公共部門在創新方面有不少突出表現。印度的社區初級保健體系，無煙爐的使用和推廣，衛生廁所的發明和推廣等都是由非政府公共部門主持實施而實現的?！?img alt="趙黎青．非政府公共部門與可持續發展．北京：經濟科學出版社，1998,86" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/F1AB6F/13173336605429206/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1752562663-RyjvmDoTNOgk3sNRwJDiLtTkDhNNRtj4-0-3750fa2cb622ba331b0b31a87421ee6f">非政府公共部門在促進國際新制度的建設方面也發揮著重要作用，如它們參與國際新制度的創議、協商和決策過程，還在國際場所對各國政府進行監督，促使各國政府承諾、遵守國際組織所制定的規則。

2．彌補“公正的遺憾”

非政府公共部門的最大優勢是最大限度地彌補“政府失靈”留下的“公正的遺憾”。相對于政府而言，非政府公共部門更能接近社會基層中易受損害（或忽視）的群體，促使這些成員參與同他們切身利益有關的決策和資源分配。非政府公共部門有能力深入社會基層，如農村和城鎮社區，特別是在政府與國外援助機構都難以達到的邊遠貧困地區，非政府公共部門尤其能表現出自己的優勢。非政府公共部門可以吸收窮人參與發展項目，因此，它具有同社會基層和偏遠地區的貧窮民眾保持密切聯系的能力。總之，非政府公共部門能夠通過對籌集到的大量的社會資金的重新分配（依其目標），使資金、技術、智力形成從城市向農村、從高層階層向低社會階層、從發達地區向不發達地區甚至從發達國家向不發達國家的流動來最大限度地實現公平，以彌補“公正的遺憾”。

3．風險承受能力強

在許多國家，由于受當地的歷史、傳統、文化以及政治等條件的影響和限制，許多活動很難由政府直接開展。相對于政府而言，非政府公共部門則有更大的優勢。因為作為民間團體，非政府公共部門便于從事一些帶有風險的、前景不明確的活動，在取得成功的經驗之后，其方法可以為政府、企業和政府間國際組織采納和推廣。例如，在印度，由政府主持的計劃生育事業曾受到很強烈的抵制，甚至導致劇烈的政治動蕩，而在政府支持下由民間組織為主開展的計劃生育宣傳活動則成效顯著。

4．便于社會溝通

非政府公共部門在公共生活中扮演著重要角色。它是溝通政府同基層民眾的重要橋梁。通常情況下，非政府公共部門既能深入到社會基層的民眾中間，又能同政府保持較密切的關系。它可以宣傳和普及國家的法律和政策，教育和動員民眾，使他們認識自己的權利和義務；同時，又可作為傳達民情的渠道，反映民眾的愿望和意見，去影響政府政策和計劃以使其更適合民眾的需要。非政府公共部門還可以作為一條重要的紐帶，在其所服務的社會基層民眾同企業、學術界、新聞媒介以及社會公眾之間發揮著溝通作用。在國際上，非政府公共部門可以發揮更為廣泛的溝通作用。非政府公共部門是具有國際性的組織體系。在非政府公共部門的國際聯系中，各非政府公共部門之間互通信息，進行協商與合作。

5．適應性和靈活性強

非政府公共部門在組織體制、組織結構以及活動方式上有很大的彈性，便于根據不同地區、不同領域的條件變化及時做出調整，因此，具有很強的適應性。非政府公共部門的政治性不強，官僚化程度低，便于去做政府不方便去做的事情。在許多方面，非政府公共部門比國家具有更大的靈活性和適應性，更便于調整其組織結構、工作方式以適應各種各樣的地域和人群的需要。非政府公共部門活動的反應較快，隨后采取的行動也較為迅捷。非政府公共部門比政府具有較大的靈活性，它可以將其他地方先進的技術引進來，并進行適當選擇，使其同本地區各方面條件相協調。非政府公共部門還會對民眾的需求做出及時的有創意的反應。