三、轉(zhuǎn)換政府角色的途徑

在一般情況下，政府通常對(duì)市場(chǎng)采取的應(yīng)對(duì)方式主要有三種：一是“駕馭市場(chǎng)”，即政府以為自己可以駕馭和控制市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”，可以通過(guò)所謂“強(qiáng)政府”和“產(chǎn)業(yè)政策”來(lái)超越特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段；二是“增強(qiáng)市場(chǎng)”，即政府以為市場(chǎng)是某種外在變量，可以通過(guò)關(guān)系型融資等構(gòu)想來(lái)使得市場(chǎng)機(jī)制更銳利；三是“緊隨市場(chǎng)”，即政府承認(rèn)自己經(jīng)濟(jì)干預(yù)能力的有限性，只是遵從市場(chǎng)信號(hào)盡量彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的缺陷。迄今為止，試圖駕馭和增強(qiáng)市場(chǎng)的國(guó)家毫無(wú)例外地已在承受市場(chǎng)的嚴(yán)厲懲罰，我國(guó)在全面實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中也有過(guò)慘痛的教訓(xùn)。可以明確地說(shuō)，中國(guó)參與經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的立足點(diǎn)就是要發(fā)揮自己的比較優(yōu)勢(shì)，但比較優(yōu)勢(shì)要轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，特別需要有效率的市場(chǎng)環(huán)境的支撐。強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的功能，并不是否認(rèn)政府的作用，但應(yīng)從根本上改變政府運(yùn)作的重心和方式。在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)將自己的主要注意力轉(zhuǎn)到創(chuàng)造有效率的市場(chǎng)環(huán)境上來(lái)，通過(guò)一系列改革摒棄傳統(tǒng)政府的種種弊端，成功實(shí)現(xiàn)角色的轉(zhuǎn)換。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能

政府職能的轉(zhuǎn)變，是轉(zhuǎn)換政府角色的最重要的內(nèi)容和最有力的方式。轉(zhuǎn)變職能作為政府體制改革的核心內(nèi)容，其主要目標(biāo)是將政府從一個(gè)公共物品和公共服務(wù)的壟斷的經(jīng)營(yíng)者變成一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)生產(chǎn)的組織者。為此，必須打破原有的政府提供公共物品和公共服務(wù)的壟斷經(jīng)營(yíng)體制，這樣才能使政府職能發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。政府職能的轉(zhuǎn)變首先應(yīng)注意通過(guò)設(shè)定規(guī)則來(lái)界定未來(lái)政府的職能，按照規(guī)則來(lái)管理社會(huì)事務(wù)。同時(shí)要保證規(guī)則的正義性，規(guī)則的制定必須強(qiáng)調(diào)公民的參與，強(qiáng)調(diào)規(guī)則的民意體現(xiàn)和規(guī)則的科學(xué)性、公開性。

轉(zhuǎn)變政府職能，就是要從重投資的行政干預(yù)型政府轉(zhuǎn)化為關(guān)注54公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)促進(jìn)型政府。政府的工作重心不是通過(guò)直接投資來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而是通過(guò)制定公共政策，提供公共服務(wù)，改善公共管理，解決公共問(wèn)題，來(lái)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù)。眾所周知，在傳統(tǒng)體制下，我國(guó)政府的功能滲透并延伸于社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，而且明顯帶有泛政治化的傾向。隨著改革的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，政府體制勢(shì)必要作功能性的調(diào)整，做到有退有進(jìn)，從那些不該管的領(lǐng)域退出，進(jìn)一步強(qiáng)化政府服務(wù)社會(huì)的功能；尤其是政府的工作重心應(yīng)轉(zhuǎn)移到制度安排上來(lái)。20世紀(jì)90年代中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革最輝煌的成果就是制度層面的進(jìn)展，例如現(xiàn)代企業(yè)制度創(chuàng)新、金融制度創(chuàng)新等，這些制度創(chuàng)新對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的繼續(xù)推進(jìn)起了巨大作用。

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府體制需要提供國(guó)家安全服務(wù)、公共福利服務(wù)、社會(huì)保障服務(wù)、法律服務(wù)、維護(hù)公平和正義等諸多服務(wù)，以確保轉(zhuǎn)型期的平穩(wěn)過(guò)渡。因此，強(qiáng)化政府服務(wù)功能的目標(biāo)還在于通過(guò)政府體制改革本身成為保障社會(huì)轉(zhuǎn)型的順利進(jìn)行。這樣，不僅政府體制改革本身成為社會(huì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在組成部分，而且還為社會(huì)轉(zhuǎn)型提供了安全保障。

轉(zhuǎn)變政府職能，還應(yīng)繼續(xù)減少微觀管理職能，強(qiáng)化執(zhí)法職能，進(jìn)行執(zhí)法改革，解決執(zhí)法層次過(guò)多、職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重執(zhí)法的問(wèn)題。過(guò)去政府眉毛胡子一把抓，不分主次，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)過(guò)多，雖然機(jī)構(gòu)林立、人員眾多，結(jié)果往往是不盡人意。今后，傳統(tǒng)政府的職能要實(shí)現(xiàn)部分社會(huì)化，加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織以及非政府組織的職能作用。未來(lái)社會(huì)的管理模式應(yīng)該是政府管理和社會(huì)自律相結(jié)合。

（二）明確政府權(quán)能的邊界

之所以討論這個(gè)問(wèn)題，是因?yàn)橐哉疄榇淼墓矙?quán)力有著侵犯私人領(lǐng)域的可能性。眾所周知，公共權(quán)力首要的追求目標(biāo)是政治系統(tǒng)的穩(wěn)定和統(tǒng)治者階層的利益，因而對(duì)社會(huì)變革的需求和新生的社會(huì)力量往往會(huì)采取壓制的辦法，甚至運(yùn)用強(qiáng)大的國(guó)家暴力機(jī)器進(jìn)行扼殺。這樣，公共權(quán)力就成為個(gè)人自由和社會(huì)自由擴(kuò)展的障礙物。更為嚴(yán)重的是，公共權(quán)力（權(quán)威）的過(guò)分強(qiáng)大或?qū)λ饺祟I(lǐng)域的過(guò)分入侵，將導(dǎo)致對(duì)個(gè)人創(chuàng)造力的扼殺和窒息。我國(guó)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，其目的是充分利用市場(chǎng)機(jī)制在資源配置當(dāng)中的作用，激發(fā)社會(huì)成員的創(chuàng)造力。因此，明確政府權(quán)能的邊界勢(shì)在必行。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，界定我國(guó)政府權(quán)能的邊界應(yīng)注意以下幾點(diǎn)。

1．要有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行

充分利用市場(chǎng)機(jī)制在資源配置當(dāng)中的作用，激發(fā)社會(huì)成員的創(chuàng)造力，其目的就是使社會(huì)經(jīng)濟(jì)能夠健康地、良性地發(fā)展。政府權(quán)能過(guò)多過(guò)大的教訓(xùn)我們已經(jīng)有過(guò)，但是，政府不恰當(dāng)?shù)臋?quán)能讓渡也會(huì)帶來(lái)危害。因此，我們?cè)诮绶终畽?quán)能的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)立足于本國(guó)的實(shí)際，科學(xué)地界定政府的權(quán)能邊界，從而促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

2．要正確處理政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)以及政府與社會(huì)之間的關(guān)系

現(xiàn)階段，政府在處理同這三者之間關(guān)系的過(guò)程中，存在的主要問(wèn)題是：自己的崗位沒(méi)站好，越位和缺位現(xiàn)象同時(shí)并存。這些問(wèn)題得不到解決，政府同市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)的關(guān)系就難以處理好。所以弄清政府應(yīng)該干什么，不應(yīng)該干什么這一問(wèn)題是我們正確處理政府同市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)三者之間關(guān)系的前提。

3．要有法律保障

在當(dāng)今世界的多數(shù)國(guó)家，合理界定政府權(quán)能的邊界已經(jīng)成為共識(shí)，各國(guó)都從憲法上保障了公民的基本權(quán)利；同時(shí)，為了防止公共權(quán)力的任意擴(kuò)張，保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)的自發(fā)秩序，在憲法上還明確規(guī)定了公共權(quán)力的活動(dòng)范圍和活動(dòng)方式。對(duì)于轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)政府權(quán)能的界定來(lái)說(shuō)，也需要從憲法和法律上提供充分和全面的保障。

（三）鼓勵(lì)公民參與公共政策

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政治民主的迅速發(fā)展，公共政策已經(jīng)成為政府調(diào)控現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和進(jìn)行社會(huì)管理不可或缺的重要工具之一，其作用和影響愈來(lái)愈突出。然而，由于政府失靈的存在和公共事務(wù)日趨復(fù)雜等因素，單靠政府的力量已很難制定出適應(yīng)社會(huì)需要的科學(xué)、合理、公正的公共政策，政府能力也因之被逐漸削弱。因此，引導(dǎo)公民參與公共政策不但已經(jīng)勢(shì)在必行，而且成為公共政策的運(yùn)行基礎(chǔ)。隨著公民素質(zhì)的提高和自主性的增強(qiáng)以及信息技術(shù)的高速發(fā)56展，也使得公民參與的效率越來(lái)越高。公民參與對(duì)于提高公共政策的質(zhì)量進(jìn)而取得良好的實(shí)施效果，具有舉足輕重的作用。而且，這也成為政府改革的普遍趨勢(shì)。世界銀行出版的《1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府》一書中提出“重整政府機(jī)構(gòu)的能力”，主要在三方面：第一，規(guī)則與制約，即建立執(zhí)行法律條例的機(jī)制；第二，競(jìng)爭(zhēng)性壓力，壓力來(lái)自政府官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部，來(lái)自國(guó)內(nèi)私人部門以及國(guó)際市場(chǎng)；第三，使人民表達(dá)自己的意愿，特別是使人民在政府政策制定中擁有更大的發(fā)言權(quán)。

實(shí)踐證明，政府在制定和實(shí)施公共政策時(shí)，更多地采納民意，尊重民眾的呼聲，政府的有效性就會(huì)更高。所以，政府應(yīng)積極培育公民參與機(jī)制，并不斷增強(qiáng)公民的參與能力，通過(guò)合作、協(xié)商等方式形成互動(dòng)的局面，這也是轉(zhuǎn)換政府角色的重要途徑。

（四）借鑒新公共管理的理念，重塑政府形象

“新公共管理”一般是指20世紀(jì)80年代以來(lái)在英美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家興起的關(guān)于政府改革的理論和實(shí)踐模式。其主要理論來(lái)源是公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)理論的一些關(guān)于政府改革的理論設(shè)想，以及對(duì)近20年來(lái)OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）國(guó)家政府改革具體做法的理論概括。鑒于相關(guān)內(nèi)容我們還將在本書的最后一章中詳細(xì)闡述，在這里我們僅從轉(zhuǎn)換政府角色的角度加以探討。

1．將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域

政府應(yīng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的需要來(lái)界定自己的角色，進(jìn)行市場(chǎng)化改革，并把市場(chǎng)制度的基本觀念引進(jìn)公共領(lǐng)域。在政府公共服務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，能夠打破政府提供公共服務(wù)的壟斷地位。一方面提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，另一方面也緩解了政府的財(cái)政壓力。例如，在具有壟斷性質(zhì)的電信、電力、鐵路運(yùn)輸、自來(lái)水和燃?xì)夤?yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中允許和鼓勵(lì)私營(yíng)部門參與，就可以改變我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的“瓶頸”現(xiàn)象，從而提高公共服務(wù)的有效供給，產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

2．將科學(xué)的企業(yè)管理方法引入政府管理

目前，政府運(yùn)行的低效率，使得采用新的政府治理模式取代傳統(tǒng)的官僚制成為必然的選擇。政府公共管理與私營(yíng)部門的管理雖然在目的、對(duì)象和方法上有種種差異，但也存在著跨越公私差別的一般管理特性。因此，政府可以研究和借鑒私人部門管理中先進(jìn)的原則、方法和技術(shù)（如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、分權(quán)、預(yù)算、成本核算等），以提高政府工作績(jī)效，改善公共服務(wù)的質(zhì)量。不過(guò)，由于公共部門和私人部門具有本質(zhì)的區(qū)別，所以不能簡(jiǎn)單移植企業(yè)管理技術(shù)，而主要是引入私人部門管理中有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等，并根據(jù)政府部門自身的特點(diǎn)加以轉(zhuǎn)化吸收，轉(zhuǎn)變思維方式，改進(jìn)管理方法，從而提高行政效率，降低行政成本。

3．健全市場(chǎng)機(jī)制

政府轉(zhuǎn)換角色的過(guò)程中，許多原來(lái)由政府承擔(dān)的職能需要交給市場(chǎng)。這種轉(zhuǎn)變成敗的關(guān)鍵在于市場(chǎng)能否有效地承擔(dān)政府讓渡的職能。如果市場(chǎng)發(fā)育不健全，不能有效發(fā)揮資源配置作用，政府職能的轉(zhuǎn)變?nèi)匀徊荒軐?shí)現(xiàn)。政府的宏觀調(diào)控職能，只有借助于市場(chǎng)機(jī)制這條紐帶的中介效應(yīng)，才能到達(dá)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；也只有以市場(chǎng)為中介才能全面地調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，對(duì)企業(yè)產(chǎn)生指導(dǎo)作用。所以，政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵要素就是穩(wěn)定的市場(chǎng)秩序，規(guī)范的市場(chǎng)主體，健全的市場(chǎng)組織，完善的市場(chǎng)機(jī)制。也就是說(shuō)，轉(zhuǎn)變政府職能與培育市場(chǎng)機(jī)制是相輔相成的。只有形成了健全的市場(chǎng)機(jī)制，政府職能轉(zhuǎn)變才可能真正到位。

4．健全社會(huì)組織

政府職能轉(zhuǎn)變也使許多職能從政府轉(zhuǎn)移到社會(huì)，如果沒(méi)有相應(yīng)的社會(huì)組織承擔(dān)政府讓渡的職能，必然導(dǎo)致大量社會(huì)事務(wù)的管轄主體缺位。因此，健全的社會(huì)組織同樣是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的基本保障。社會(huì)組織主要包括社會(huì)自治組織和社會(huì)中介組織。社會(huì)自治組織指各種行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)術(shù)性組織等；社會(huì)中介組織指各種律師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所以及資產(chǎn)評(píng)估、廣告中介等。社會(huì)組織的分化和專業(yè)化是現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。在一定意義上，現(xiàn)代化進(jìn)程就是社會(huì)功能不斷分化的過(guò)程，政府簡(jiǎn)政放權(quán)和社會(huì)自治空間的形成，為實(shí)現(xiàn)這種分化提供了前提條件和推動(dòng)力量。社會(huì)組織是政府管理公共事務(wù)的重要中介和有效途徑，因此，政府對(duì)社會(huì)組織要積極予以引導(dǎo)和管理，使其不斷健全和完善，從而有效地分擔(dān)傳統(tǒng)體制下政府的部分職58能。