第二節 公共管理學的產生與發展

一、公共管理學在西方的興起

公共管理學作為一門新興學科，正式誕生于20世紀70年代的美國。導致公共管理學在西方產生的主要原因，一是學科發展的影響，二是深刻的時代背景。

（一）西方公共管理學產生的學科背景

公共管理學是一門跨管理學、政治學、經濟學、政策學、社會學等多門學科的科學，但若要探究其起源，就不能不論及公共行政學，因為，公共管理學是在公共行政學的基礎上發展起來的。

眾所周知，從1887年威爾遜發表論文《行政之研究》之后，公共行政學便成為一門獨立的學科。此后，古德諾的《政治與行政》、韋伯的《經濟與社會》以及懷特的《行政學導論》等論著又紛紛出版，使得公共行政學又得到了進一步的豐富和發展。到今天，行政學已成為大學的重要專業和有關學科的必修課程，研究的機構也遍及全球。從公共行政學的發展看，“行政二分法”和“行政基本原則”構成了早期（20世紀40年代以前）的公共行政學研究的立足點，它既反映了早期公共行政學研究的理論成就，又充分暴露了其局限性。它采取靜態的研究方法，只注重對官僚體制（正式政府組織機構）的研究，忽視了對非政府組織的研究；割裂了行政與政治的關系，忽略了政治環境對公共行政產生的影響，缺乏對政治環境的研究和了解，更沒有政治管理相關知識的研究和探討。這些缺陷從20世紀40年代開始受到了嚴厲的批評。羅伯特·達爾（Robert A.Dahl）在其論著《公共行政學的三個問題》中，以政治學中的行為主義研究方法，從規范價值、人類行為以及社會環境三個方面入手，深刻闡釋了傳統公共行政學遇到的難題。達爾對傳統公共行政學的批判，可謂是擊中要害，但由于他的研究使得“公共行政向政治學回歸”，所以，對于改進公共行政實務來說助益不多；此后，西蒙在《行政諺語》以及收入此文的《行政行為》一書中從管理學的角度對傳統公共行政學進行了批判，他的觀點被認為是“對公共行政學所做的直接而強有力的沖擊”。但是，西蒙也未實現公共行政學“范式”的完全轉換。到了20世紀60年代末，由沃多爾為代表的新公共行政學派回顧和檢討了傳統公共行政學的發展歷程，討論了公共行政面臨的問題，提出了新公共行政學（new public administration）的基本觀點：強調好的管理、效率、經濟和社會公平，認為民主和公平才是公共行政真正的價值規范基礎，主張研究與社會環境、公眾、政策、政府及其官員相關的問題，并要求采用新的研究方法。新公共行政學的出現是對傳統公共行政學的批評的進一步發展，可以說是公共行政學的范式的一次改變，但由于它“缺乏概念上的連貫性，沒有明確限定的憲法基礎，沒能生根立足，容易被反對者當作僅僅是一種情感的爆發而不予理睬”，所以，新公共行政學也未能最終取代傳統的公共行政學而成為公共行政學的主導范式。

應當指出的是，盡管沃多爾、西蒙以及新公共行政學派等一批行政學者在對傳統公共行政學的“審視”過程中都未能實現公共行政范式的變革，但他們所進行的理論研究、實證研究及范式變革，已經為公共管理學的興起奠定了一定的理論基礎。在這種背景下，伴隨著20世紀70～80年代經濟合作與發展組織（Organigation for Economic Cooperation and Development, OECD）國家的公共部門改革實踐，在美國出現了一種由公共行政學、經濟學、政策分析以及管理學等領域的學者發起的“公共管理”運動，它以解決政府和其他公共部門的管理問題為目標，通過融合各種相關學科的知識和方法，創立了一個公共管理的新知識框架。此后，克萊姆（Kraemer）、卡爾森（Garson）、奧托（Atto）、波茲曼（Barry Bozeman）、胡德（Hood）、休斯（Owen·E·Hughes）、法漢姆（Farnham）等一大批公共管理學者又都紛紛著書立說，從不同的角度，對公共管理的涵義、價值取向、研究的途徑、管理的策略等內容進行了深刻的闡釋，從而豐富和發展了公共管理學的知識體系。盡管公共管理學界目前還未形成一種“一致的理論立場”和被普遍接受的“公認的范式”，但這門新興的學科在不斷發展，已經成為一個客觀的事實。

（二）西方公共管理學產生的社會背景

一門新學科的誕生，固然有賴于專家和學者們的辛勤勞動，但社會發展的需要才是其深刻的根源。這不僅是因為它推動了人們把研究的觸角伸向科學的處女地，同時它還為新學科的產生提供了必要條件。公共管理學誕生于20世紀70～80年代的美國，是有其特定的社會背景的。公共管理學興起的社會因素主要包括以下幾個方面：

1．公共財政的壓力

20世紀70年代以來，英、美等西方國家經濟陷入了長達10年的“滯漲”困境，經濟發展停滯不前，通貨膨脹不斷提高，政府的宏觀調控難以奏效。一方面，“石油危機”加速了西方各國經濟普遍衰退，公共財政收入減少；另一方面，社會福利政策的實施造成政府每年必須負擔龐大的轉移性財政支出，面臨日益嚴重的財政危機。由此，引發了政治、經濟的不穩定。在此背景下，通過政府改革以緩解公共財政壓力，就自然成為各國政府亟需解決的重要問題。

2．國際競爭的壓力

20世紀70～80年代以來，以信息技術、生物技術為代表的高新技術及產業得到迅猛發展，跨國公司、風險投資公司和機構投資者為主導的公司治理結構成為這一時期的主導經濟組織形式，人類開始邁入全球化的市場經濟時代。然而，“經濟全球化”卻給了在指揮和控制機器大工業社會方面最為標準、也很有效的“科層官僚制”迎頭一擊，科層官僚制的先天性不足與時代的不適應性日漸暴露出來了。“舊的、傳統的行政模式已經不再起作用，并且被公認為正在失去作用”。面對“經濟全球化”帶來的壓力，如何促進國內經濟的發展，降低政府的施政成本，提升國際競爭能力，自然成為各國執政者面臨的核心課題。“政府首先對此有所認識，并且開始對傳統的某些最基本的信念提出挑戰。”

3．公共物品品質的壓力

第二次世界大戰以后，受凱恩斯主義的影響，西方國家政府推行混合經濟政策和福利國家政策，廣泛介入社會經濟生活，對社會和經濟進行了大量的干預，其結果一方面是政府難以滿足公眾不斷增長的對高質量公共服務的需求；另一方面，公共政策因現實社會中不同利益集團所持的權力資源和能力不均衡而常常喪失中立性。在此情況下，公眾開始對政府喪失信心，希望能設計出一種新制度，保證公共政策、公共服務等公共物品的品質不斷得到提升。

4．社會管理的壓力

20世紀70年代以來，科學技術特別是信息技術的迅猛發展推動了人類社會的進步。同時，它對人類社會的發展也造成了許多不良的影響，引發了許多社會問題。例如，互聯網（Internet）的迅速發展給人們的工作和生活帶來諸多方便，同時，諸多的網絡陷阱也令人防不勝防，網絡道德面臨著巨大的挑戰；此外，社會治安問題、環境惡化問題、失業問題、交通問題、教育問題、公共衛生安全問題等接踵而至，令政府應接不暇，力不從心，政府的治理能力受到了前所未有的挑戰。因此，改革政府的呼聲，特別是縮減政府職能，讓公共服務回歸社會和市場的呼聲越來越高。在此壓力下，各國政府已經不得不采取改革措施，提高自身的社會治理能力。

從公共管理學的發展歷程可以看出，公共管理學的產生、發展是同科學技術的發展和社會的進步緊密相聯的。它應時代發展之需而生，又能對其他學科的優秀成果兼容并蓄，所以，盡管公共管理學的歷史不長，但發展迅速，影響巨大，且意義深遠。這種新型的社會治理方式將日益成熟，并推動著公共管理愈來愈走向科學化管理。