第二節(jié) 公共管理學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展

一、公共管理學(xué)在西方的興起

公共管理學(xué)作為一門新興學(xué)科，正式誕生于20世紀(jì)70年代的美國(guó)。導(dǎo)致公共管理學(xué)在西方產(chǎn)生的主要原因，一是學(xué)科發(fā)展的影響，二是深刻的時(shí)代背景。

（一）西方公共管理學(xué)產(chǎn)生的學(xué)科背景

公共管理學(xué)是一門跨管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策學(xué)、社會(huì)學(xué)等多門學(xué)科的科學(xué)，但若要探究其起源，就不能不論及公共行政學(xué)，因?yàn)椋补芾韺W(xué)是在公共行政學(xué)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。

眾所周知，從1887年威爾遜發(fā)表論文《行政之研究》之后，公共行政學(xué)便成為一門獨(dú)立的學(xué)科。此后，古德諾的《政治與行政》、韋伯的《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》以及懷特的《行政學(xué)導(dǎo)論》等論著又紛紛出版，使得公共行政學(xué)又得到了進(jìn)一步的豐富和發(fā)展。到今天，行政學(xué)已成為大學(xué)的重要專業(yè)和有關(guān)學(xué)科的必修課程，研究的機(jī)構(gòu)也遍及全球。從公共行政學(xué)的發(fā)展看，“行政二分法”和“行政基本原則”構(gòu)成了早期（20世紀(jì)40年代以前）的公共行政學(xué)研究的立足點(diǎn)，它既反映了早期公共行政學(xué)研究的理論成就，又充分暴露了其局限性。它采取靜態(tài)的研究方法，只注重對(duì)官僚體制（正式政府組織機(jī)構(gòu)）的研究，忽視了對(duì)非政府組織的研究；割裂了行政與政治的關(guān)系，忽略了政治環(huán)境對(duì)公共行政產(chǎn)生的影響，缺乏對(duì)政治環(huán)境的研究和了解，更沒(méi)有政治管理相關(guān)知識(shí)的研究和探討。這些缺陷從20世紀(jì)40年代開始受到了嚴(yán)厲的批評(píng)。羅伯特·達(dá)爾（Robert A.Dahl）在其論著《公共行政學(xué)的三個(gè)問(wèn)題》中，以政治學(xué)中的行為主義研究方法，從規(guī)范價(jià)值、人類行為以及社會(huì)環(huán)境三個(gè)方面入手，深刻闡釋了傳統(tǒng)公共行政學(xué)遇到的難題。達(dá)爾對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的批判，可謂是擊中要害，但由于他的研究使得“公共行政向政治學(xué)回歸”，所以，對(duì)于改進(jìn)公共行政實(shí)務(wù)來(lái)說(shuō)助益不多；此后，西蒙在《行政諺語(yǔ)》以及收入此文的《行政行為》一書中從管理學(xué)的角度對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)進(jìn)行了批判，他的觀點(diǎn)被認(rèn)為是“對(duì)公共行政學(xué)所做的直接而強(qiáng)有力的沖擊”。但是，西蒙也未實(shí)現(xiàn)公共行政學(xué)“范式”的完全轉(zhuǎn)換。到了20世紀(jì)60年代末，由沃多爾為代表的新公共行政學(xué)派回顧和檢討了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的發(fā)展歷程，討論了公共行政面臨的問(wèn)題，提出了新公共行政學(xué)（new public administration）的基本觀點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)好的管理、效率、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公平，認(rèn)為民主和公平才是公共行政真正的價(jià)值規(guī)范基礎(chǔ)，主張研究與社會(huì)環(huán)境、公眾、政策、政府及其官員相關(guān)的問(wèn)題，并要求采用新的研究方法。新公共行政學(xué)的出現(xiàn)是對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的批評(píng)的進(jìn)一步發(fā)展，可以說(shuō)是公共行政學(xué)的范式的一次改變，但由于它“缺乏概念上的連貫性，沒(méi)有明確限定的憲法基礎(chǔ)，沒(méi)能生根立足，容易被反對(duì)者當(dāng)作僅僅是一種情感的爆發(fā)而不予理睬”，所以，新公共行政學(xué)也未能最終取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)而成為公共行政學(xué)的主導(dǎo)范式。

應(yīng)當(dāng)指出的是，盡管沃多爾、西蒙以及新公共行政學(xué)派等一批行政學(xué)者在對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“審視”過(guò)程中都未能實(shí)現(xiàn)公共行政范式的變革，但他們所進(jìn)行的理論研究、實(shí)證研究及范式變革，已經(jīng)為公共管理學(xué)的興起奠定了一定的理論基礎(chǔ)。在這種背景下，伴隨著20世紀(jì)70～80年代經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organigation for Economic Cooperation and Development, OECD）國(guó)家的公共部門改革實(shí)踐，在美國(guó)出現(xiàn)了一種由公共行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策分析以及管理學(xué)等領(lǐng)域的學(xué)者發(fā)起的“公共管理”運(yùn)動(dòng)，它以解決政府和其他公共部門的管理問(wèn)題為目標(biāo)，通過(guò)融合各種相關(guān)學(xué)科的知識(shí)和方法，創(chuàng)立了一個(gè)公共管理的新知識(shí)框架。此后，克萊姆（Kraemer）、卡爾森（Garson）、奧托（Atto）、波茲曼（Barry Bozeman）、胡德（Hood）、休斯（Owen·E·Hughes）、法漢姆（Farnham）等一大批公共管理學(xué)者又都紛紛著書立說(shuō)，從不同的角度，對(duì)公共管理的涵義、價(jià)值取向、研究的途徑、管理的策略等內(nèi)容進(jìn)行了深刻的闡釋，從而豐富和發(fā)展了公共管理學(xué)的知識(shí)體系。盡管公共管理學(xué)界目前還未形成一種“一致的理論立場(chǎng)”和被普遍接受的“公認(rèn)的范式”，但這門新興的學(xué)科在不斷發(fā)展，已經(jīng)成為一個(gè)客觀的事實(shí)。

（二）西方公共管理學(xué)產(chǎn)生的社會(huì)背景

一門新學(xué)科的誕生，固然有賴于專家和學(xué)者們的辛勤勞動(dòng)，但社會(huì)發(fā)展的需要才是其深刻的根源。這不僅是因?yàn)樗苿?dòng)了人們把研究的觸角伸向科學(xué)的處女地，同時(shí)它還為新學(xué)科的產(chǎn)生提供了必要條件。公共管理學(xué)誕生于20世紀(jì)70～80年代的美國(guó)，是有其特定的社會(huì)背景的。公共管理學(xué)興起的社會(huì)因素主要包括以下幾個(gè)方面：

1．公共財(cái)政的壓力

20世紀(jì)70年代以來(lái)，英、美等西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)陷入了長(zhǎng)達(dá)10年的“滯漲”困境，經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前，通貨膨脹不斷提高，政府的宏觀調(diào)控難以奏效。一方面，“石油危機(jī)”加速了西方各國(guó)經(jīng)濟(jì)普遍衰退，公共財(cái)政收入減少；另一方面，社會(huì)福利政策的實(shí)施造成政府每年必須負(fù)擔(dān)龐大的轉(zhuǎn)移性財(cái)政支出，面臨日益嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。由此，引發(fā)了政治、經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定。在此背景下，通過(guò)政府改革以緩解公共財(cái)政壓力，就自然成為各國(guó)政府亟需解決的重要問(wèn)題。

2．國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的壓力

20世紀(jì)70～80年代以來(lái)，以信息技術(shù)、生物技術(shù)為代表的高新技術(shù)及產(chǎn)業(yè)得到迅猛發(fā)展，跨國(guó)公司、風(fēng)險(xiǎn)投資公司和機(jī)構(gòu)投資者為主導(dǎo)的公司治理結(jié)構(gòu)成為這一時(shí)期的主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)組織形式，人類開始邁入全球化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代。然而，“經(jīng)濟(jì)全球化”卻給了在指揮和控制機(jī)器大工業(yè)社會(huì)方面最為標(biāo)準(zhǔn)、也很有效的“科層官僚制”迎頭一擊，科層官僚制的先天性不足與時(shí)代的不適應(yīng)性日漸暴露出來(lái)了。“舊的、傳統(tǒng)的行政模式已經(jīng)不再起作用，并且被公認(rèn)為正在失去作用”。面對(duì)“經(jīng)濟(jì)全球化”帶來(lái)的壓力，如何促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，降低政府的施政成本，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力，自然成為各國(guó)執(zhí)政者面臨的核心課題。“政府首先對(duì)此有所認(rèn)識(shí)，并且開始對(duì)傳統(tǒng)的某些最基本的信念提出挑戰(zhàn)。”

3．公共物品品質(zhì)的壓力

第二次世界大戰(zhàn)以后，受凱恩斯主義的影響，西方國(guó)家政府推行混合經(jīng)濟(jì)政策和福利國(guó)家政策，廣泛介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了大量的干預(yù)，其結(jié)果一方面是政府難以滿足公眾不斷增長(zhǎng)的對(duì)高質(zhì)量公共服務(wù)的需求；另一方面，公共政策因現(xiàn)實(shí)社會(huì)中不同利益集團(tuán)所持的權(quán)力資源和能力不均衡而常常喪失中立性。在此情況下，公眾開始對(duì)政府喪失信心，希望能設(shè)計(jì)出一種新制度，保證公共政策、公共服務(wù)等公共物品的品質(zhì)不斷得到提升。

4．社會(huì)管理的壓力

20世紀(jì)70年代以來(lái)，科學(xué)技術(shù)特別是信息技術(shù)的迅猛發(fā)展推動(dòng)了人類社會(huì)的進(jìn)步。同時(shí)，它對(duì)人類社會(huì)的發(fā)展也造成了許多不良的影響，引發(fā)了許多社會(huì)問(wèn)題。例如，互聯(lián)網(wǎng)（Internet）的迅速發(fā)展給人們的工作和生活帶來(lái)諸多方便，同時(shí)，諸多的網(wǎng)絡(luò)陷阱也令人防不勝防，網(wǎng)絡(luò)道德面臨著巨大的挑戰(zhàn)；此外，社會(huì)治安問(wèn)題、環(huán)境惡化問(wèn)題、失業(yè)問(wèn)題、交通問(wèn)題、教育問(wèn)題、公共衛(wèi)生安全問(wèn)題等接踵而至，令政府應(yīng)接不暇，力不從心，政府的治理能力受到了前所未有的挑戰(zhàn)。因此，改革政府的呼聲，特別是縮減政府職能，讓公共服務(wù)回歸社會(huì)和市場(chǎng)的呼聲越來(lái)越高。在此壓力下，各國(guó)政府已經(jīng)不得不采取改革措施，提高自身的社會(huì)治理能力。

從公共管理學(xué)的發(fā)展歷程可以看出，公共管理學(xué)的產(chǎn)生、發(fā)展是同科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步緊密相聯(lián)的。它應(yīng)時(shí)代發(fā)展之需而生，又能對(duì)其他學(xué)科的優(yōu)秀成果兼容并蓄，所以，盡管公共管理學(xué)的歷史不長(zhǎng)，但發(fā)展迅速，影響巨大，且意義深遠(yuǎn)。這種新型的社會(huì)治理方式將日益成熟，并推動(dòng)著公共管理愈來(lái)愈走向科學(xué)化管理。