一、我國食品安全監管體制沿革

（一）以保障食品數量安全為主階段

從中華人民共和國成立初期到1997年間，食物供應量不充足、種類較為單調，食品安全主要解決的是“吃飽”問題。改革開放后，隨著我國逐步推進政府職能轉變，進行了三次行政管理體制改革，食品監管部門逐步由衛生行政部門增加為衛生行政、質量技術監督、工商行政管理等部門，分別實行衛生和質量雙要素管理；食品衛生法、產品質量法等法律法規陸續出臺，食品管理工作得到逐步規范，但相關配套法規、規范性文件較少，相關的衛生標準、質量標準也為數不多，管理以確保數量安全為主。

隨著改革開放的不斷深人，我國經濟持續快速增長，食品的供給形勢發生由短缺到充裕的轉變，人們生活水平顯著提高，對食品的需求也發生了質的變化。然而由于社會、文化、經濟、科技等原因，摻假造假問題也逐漸出現并日漸嚴重，食品安全事件呈現多發、頻發的趨勢。而此階段，食品生產經營領域仍實行多部門雙軌制雙要素管理，部門交叉管理、多頭管理、職責不清、推諉扯皮的矛盾和問題日漸突出，食品監管體制亟須進一步改革。

（二）以保障食品衛生為主階段

以強化政府市場監管職能為背景的監管體制改革：

分段監管體制正式確立。1998年開始，我國啟動了第四次行政管理體制改革。2001年國務院辦公廳印發了《國家工商行政管理總局職能配置內設機構和人員編制規定》（國辦發〔2001〕57號），明確將由國家質量技術監督局承擔的流通領域商品質量監督管理的職能劃歸國家工商行政管理總局。

綜合監督與具體監管相結合的監管體制確立。2003年，我國進行了第五次行政管理體制改革。此次改革的重點之一是加強食品安全監管體制建設，在國家藥品監督管理局的基礎上組建國家食品藥品監督管理局，為國務院直屬機構，其主要職責增加了對食品、保健食品、化妝品安全管理的綜合監督和組織協調，依法組織開展對重大事故的查處。自此，我國食品安全監管進人了綜合監督與具體監管相結合的新時期。

“單軌”監管體制初步探索。2004年阜陽劣質奶粉事件后，國務院決定實施“雙軌”變“單軌”體制改革。2004年9月1日，國務院印發了《關于進一步加強食品安全工作的決定》（國發〔2004〕23號），明確提出要按照一個監管環節由一個部門監管的原則，采取分段監管為主、品種監管為輔的方式，進一步理順食品安全監管職能，明確責任。其中，農業部門負責初級農產品生產環節的監管；質檢部門負責食品生產加工環節的監管，將由衛生部門承擔的食品生產加工環節的衛生監管職責劃歸質檢部門；工商部門負責食品流通環節的監管；衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管；食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故。2004年12月14日，中央機構編制委員會辦公室下發了《關于進一步明確食品安全監管部門職責分工有關問題的通知》（中央編辦發〔2004〕35號），確定農業部門負責初級農產品生產環節的監管；質檢部門負責食品生產加工環節質量衛生的日常監管；工商部門負責食品流通環節的質量監管；衛生部門負責食品流通環節和餐飲業、食堂等消費環節的衛生許可和衛生監管，負責食品生產加工環節的衛生許可。

（三）以確保質量安全為主階段

以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務部門為背景的體制改革：

一是新的綜合監督與具體監管相結合的監管體制建立。2008年，我國開始了新一輪行政管理體制改革，探索實行職能有機統一的大部門體制，明確由衛生部承擔食品安全綜合協調、組織查處食品安全重大事故的責任，組織制定食品安全標準，同時將國家食品藥品監督管理局改由衛生部管理，負責食品衛生許可，餐飲業、食堂等消費環節食品安全監管，以及保健食品和化妝品衛生監管。

二是“單軌”監管體制確立。2008年，國務院辦公廳在印發衛生部、國家食品藥品監督管理局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家工商行政管理總局的“三定”規定中明確提出，在食品生產和流通領域，實行由“兩證”監管轉為“一證”監管，即在食品生產和食品流通領域，不再發放衛生許可證，而只發放食品生產許可證和食品流通許可證。

以突出依法行政為背景的體制改革，確立了綜合監督與具體監管相結合、行政監管與技術支撐相配合的新的食品安全監管體制：

高層次議事協調機構成立。2009年，《中華人民共和國食品安全法》（2009年2月28日第十一屆全國人大常委會第七次會議審議通過，2009年6月1日起實施，以下簡稱《食品安全法》）、《中華人民共和國食品安全法實施條例》（2009年7月8日國務院第73次常務會議通過，自2009年7月20日起施行）頒布實施，明確了一個監管環節由一個部門監管、綜合監督與具體監管相結合的監管體制。同時，還要求國務院設立食品安全委員會，加強對食品安全監管的協調和指導。2010年2月6日，國務院印發《關于設立國務院食品安全委員會的通知》（國發〔2010〕6號），國務院食品安全委員會及其辦公室正式宣告成立。2010年12月6日，中央編辦印發《關于國務院食品安全委員會辦公室機構設置的通知》（中央編辦發〔2010〕202號），明確國務院食品安全辦的主要職責和內設機構。為進一步加強食品安全綜合協調、重大事故調查和重大信息發布工作，強化食品安全監管，2011年11月11日，中央編辦印發《關于國務院食品安全委員會辦公室機構編制和職責調整有關問題的批復》（中央編辦復字〔2011〕216號），明確國務院食品安全辦劃人衛生部食品安全綜合協調、牽頭組織食品安全重大事故調查、統一發布重大食品安全信息等三項職責。

各環節具體監管部門職責明確。農業行政管理部門負責初級農產品生產環節的監管，質檢部門負責食品生產加工環節的監管，工商行政管理部門負責食品流通環節的監管，食品藥品監管部門負責餐飲服務環節的監管。此外，衛生行政部門負責食品安全標準制定，開展食品安全風險監測和評估。

（四）納入公共安全體系階段

近年來，隨著經濟全球化和貿易自由化的不斷發展，食品安全與經濟發展、社會穩定、政府形象關系愈加密切，對國家和民族的生存與發展的影響愈加重要。黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確將食品藥品安全納人了公共安全體系，并將食品藥品監管體制改革作為創新社會治理體制的重要部分，強調要完善統一權威的食品藥品安全監管機構，建立最嚴格的覆蓋全過程的監管制度，建立食品原產地可追溯制度和質量標識制度，保障食品藥品安全。

2013年，我國新一輪行政管理體制改革啟動，整合加強食品藥品監管部門成為國務院機構改革的首要任務。組建國家食品藥品監督管理總局，負責對生產、流通、消費環節的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統一監督管理，負責對食用農產品進人批發、零售市場或生產加工企業后的監督管理。