五大發展理念視閾中的陸地邊疆及其治理

李朝輝

[摘要] 中國已經從國家建設時期進入到國家發展時期。作為國家疆域邊緣部分的陸地邊疆地區在國家發展中的地位更為凸顯，作用更加重要。其不僅拱衛國家發展，而且輻射周邊國家，還成為國家發展布局中的關鍵所在。可陸地邊疆及其治理在五大發展理念的審視下問題突出，迫切需要解決，因此，必須以創新、協調、綠色、開放、共享理念來引領和創新陸地邊疆治理，從而推動中國在全球化時代背景下的國家發展。

[關鍵詞] 五大發展理念 陸地邊疆 邊疆治理 國家發展

 

邊疆作為國家疆域中的邊緣性部分，是為了國家治理的需要，基于客觀條件而主觀構建起來的產物。中國的陸地邊疆面積廣大，戰略地位顯要，民族構成復雜，在這塊遼闊的邊緣性疆域上產生和存在著影響整個中國的矛盾和問題，即陸地邊疆問題，而對這些問題的解決過程，就是陸地邊疆治理，其對于新形勢下中國的治理及發展具有重大的戰略意義。中國已經從國家建設時期邁入國家發展時期，尤其是在現階段全球化背景下，面對變化迅猛的新形勢，五大發展理念被提出來以引領中國的發展。陸地邊疆及其治理在整個國家治理體系中占據重要的地位，其對國家發展的意義更為凸顯，因此有必要用五大發展理念來審視陸地邊疆及其治理，有效發揮創新、協調、綠色、開放、共享這五大發展理念對陸地邊疆治理的引領作用。

一、陸地邊疆在國家發展中的地位和作用

中國疆域面積廣大，國家發展面臨著“核心—邊緣”的結構化考量。“國家疆域有大小，總有‘中心’和‘邊緣’之分。”作為國家疆域邊緣部分的陸地邊疆在國家發展中占據重要的地位。

（一）陸地邊疆拱衛國家發展

從國內視角或者從“核心—邊緣”的視角看陸地邊疆，其從國家安全、政治穩定、經濟發展、民族團結四個方面拱衛國家發展。

1．陸地邊疆從國家安全層面拱衛國家發展

安全是國家的第一需要，或者說國家的首要職能是安全保障。國家作為普羅大眾的政治屋頂，如果其安全得不到保障，“政治屋頂”被強敵掀翻或損壞，那么國家的存在就會面臨嚴峻的挑戰，甚至國將不國。國家的存續需要安全保障，國家發展則更需要安全保障。作為國家疆域的邊緣部分的陸地邊疆，自然成為國家安全的首要屏障，從安全層面拱衛國家中部及沿海地區，為國家發展提供一個安全的發展環境。

2．陸地邊疆從政治穩定層面拱衛國家發展

國家發展需要政治穩定做支撐，政局動蕩不安，國家發展就缺乏最基本的國內政治基礎和條件。而陸地邊疆地區的政治穩定是整個國家政治穩定的關鍵所在。回顧歷史，我們可以發現許多國家的崩潰或滅亡都是始于陸地邊疆，邊疆地區局勢不穩定，局面混亂，不僅會給周圍強敵以可乘之機，而且也會給國內的分裂勢力以造反的機會，進而挑戰中央政權的權威，使得國家處于動亂之中，面臨崩盤的危險。即使國家最終有效地控制住了這種不穩定局面，也會耗損國家大量的人力物力財力，阻滯國家發展的進程。因此，國家發展必須以陸地邊疆地區的政治穩定為前提。

3．陸地邊疆從經濟層面拱衛國家發展

陸地邊疆從資源、市場、產業等維度拱衛國家發展。中國長期的高速發展離不開陸地邊疆地區對其源源不斷的資源輸送和支撐作用，而在面對經濟發展新常態的新階段，陸地邊疆對中部及沿海地區的資源支撐作用對于國家發展的意義不言而喻。此外，陸地邊疆地區面積廣大，人口眾多，其本身就是一個龐大的市場，擁有強大的內需動力，對于拉動整個國家的經濟持續發展意義重大。最后，從產業轉移的角度，陸地邊疆地區的自然資源優勢和勞動力資源優勢，使其可以承接整個國家發達省區的資源密集型產業以及勞動密集型產業的轉移，有利于國家經濟從區域協調角度的合理布局。

4．陸地邊疆從民族團結層面拱衛國家發展

我國是一個少數民族眾多的國家，少數民族不僅數量多，而且絕對人口量也非常大，民族成分復雜，且少數民族大多分布在陸地邊疆地區，這就給國家發展提出了一個必須長期高度重視的命題，如何維護民族團結，通過積極有效的族際政治整合，增強對中華民族的認同，形成民族合力，有效發揮各民族的積極性和創造性。這是從民族的角度來審視陸地邊疆地區之于國家發展的意義。陸地邊疆地區的各民族團結，一方面是全國各民族團結的基礎，一方面有利于陸地邊疆地區的發展。陸地邊疆地區民族團結是國家安全、政治穩定、經濟發展的重要保障，是整個國家發展的重要基礎和必要條件。

（二）陸地邊疆輻射周邊國家

從國際視角或者“周邊國家—陸地邊疆”看陸地邊疆，主要從政治、經濟以及文化等方面輻射周邊國家。

首先，陸地邊疆地區作為與其他國家接壤的地區，對于營造良好的地緣政治環境意義重大。與我國陸地邊疆接壤的周邊國家有14個，接壤國家的國土面積總量超過2778萬平方公里。雖然在特殊時代，中國與某些周邊國家發生過摩擦甚至戰爭，但是自中國改革開放以來的周邊關系，互利合作是主流。伴隨著三十多年的飛速經濟發展，中國的政治影響力也更為增強，陸地邊疆地區對周邊國家的政治輻射也在加強，中國邊疆地區的穩定和繁榮對周邊國家產生了號召力、吸引力以及震懾力。

其次，與我國陸地邊疆接壤的14個周邊國家，絕大部分國家都處于發展進程中，不僅自然資源豐富，而且人口總量超過18億，市場容量和潛力巨大，具備發展的良好條件，在全球化時代背景下，周邊國家強烈的發展愿望以及中國“一帶一路”倡議的實施，極大程度地增強了我國陸地邊疆地區對外的經濟輻射功能的發揮，包括輸出資本、商品和服務、技術和人才等內容。2013年10月，習近平在周邊外交工作座談會上做出重要指示：“做好周邊外交工作是實現‘兩個一百年’奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢的需要，要更加奮發有為地推進周邊外交，為我國發展爭取良好的周邊環境，使我國發展更多惠及周邊國家，實現共同發展。”

再次，陸地邊疆地區是面向周邊國家展示中華文化的窗口。中國要在國際舞臺上擴大自身的影響力，不僅要依靠經濟、政治等硬實力，更要依靠與之相匹配的文化軟實力。陸地邊疆地區作為與他國直接接壤的地區，有著得天獨厚的區位優勢來展示中國的文化軟實力，擴大中國文化的國際影響，有利于樹立中國良好的國際形象。需要強調的是，這種包括以輸出親和力、感召力、吸引力為內容的文化輻射不會自動發生，必須建立在積極主動的宣傳中，建立在頻繁的交流、交往以及合作當中。因此，習近平主席在周邊外交工作座談會上提到：“要著力加強對周邊國家的宣傳工作、公共外交、民間外交、人文交流，鞏固和擴大我國同周邊國家關系長遠發展的社會和民意基礎。”

（三）陸地邊疆是國家發展布局中的關鍵

從地域范圍或國家整體與部分的角度來講，作為國家疆域中有機構成部分的陸地邊疆地區，其自身的發展對于國家整體的發展至關重要。換句話說，國家發展不僅需要中心地區的發展，也離不開陸地邊疆地區的發展，陸地邊疆地區的發展是國家發展的題中應有之義。

我國自古以來都極為重視邊疆地區的穩定意義，而相對忽視其發展意義；可一味強調其穩定，即使維持了邊疆地區的穩定局面，也只是一種最低程度的穩定，是一種依靠政權的強制力和暴力機器為后盾而獲致的穩定。這種穩定并非一種最佳的穩定。邊疆地區的落后很大程度上是造成邊疆地區不安定的重要因素。尤其是在資源豐富的邊疆地區，如果從國家整體考慮，只是一味地注重邊疆地區的穩定局面，而不顧邊疆地區的發展，只是源源不斷地將豐富的資源運往中心地帶以支持中心地區或發達地區的發展，邊疆地區的人民在本身和中心地區或發達地區相比較的過程中產生不平衡感的基礎上，更會產生一種剝離感，進而產生對中央政權的疏離感，增強對中央政權乃至國家的不認同；而這種不認同有可能激發邊疆地區動蕩，如此則會影響整個國家的穩定和發展。

與此同時，通過可持續的發展能夠解決邊疆地區所面臨的不少矛盾，從而有利于邊疆地區的穩定和發展，進而為整個國家的發展營造良好的環境。邊疆地區的發展是邊疆地區穩定和長治久安的保障，穩定最終要靠發展來支撐和維護。從長遠的角度來審視，邊疆地區民族大團結必須要可持續的發展來支撐，邊疆地區的長治久安必須要靠發展來解決各種邊疆問題而得到保障。但是，邊疆地區的發展并不能解決邊疆地區所面臨的所有問題和矛盾，或者說，邊疆地區的發展并不意味著解決一切問題，邊疆地區的落后與復雜的民族問題、宗教問題交織在一起，如果再加上境外反動勢力的利用和煽風點火，邊疆地區的安定就會出現問題甚至出現分裂的傾向。只有邊疆地區獲得了可持續的發展，奠定了良好的物質基礎，才可能為邊疆地區廣大群眾的生產生活條件的改善提供堅實的物質基礎，才可能使發展的紅利惠及邊疆人民，提高其生活質量和水平，從而有利于增強邊疆地區群眾對國家的認同，維持邊疆地區的穩定，進而營造出一種有利于國家發展的環境。

二、用五大發展理念審視陸地邊疆治理問題

（一）陸地邊疆治理模式滯后于國家發展需要

中國傳統的邊疆觀念著重于將邊疆看作是國家統治范圍的外圍區域，是蠻荒之地，從核心區的角度來看待邊疆，極為重視邊疆的軍事意義和安全意義，而忽視邊疆的發展意義。在這種邊疆觀念的影響下，中國所采取的邊疆治理模式追求的首要目標是穩定。加之新中國成立以后，黨和國家采取的積極有效的民族政策有效地解決了當時所遇到的族際關系問題，強化了陸地邊疆的“族際主義”治理模式，使得這種治理模式至今一直占據著主導地位。雖然說中國的陸地邊疆地區少數民族眾多，民族成分復雜，民族問題在邊疆治理格局中占有很重要的位置，但是民族地區畢竟不等同于邊疆地區，民族問題不等同于邊疆問題，除了民族問題以外，邊疆地區還存在許多其他方面的問題。尤其是伴隨著長期有效的民族工作與民族政策的實施，我國的民族問題得以很大程度的解決，最主要的表現是平等、團結的民族關系得以建立起來。盡管我國的民族問題依然存在，甚至在某種特定條件下還會凸顯，但畢竟不是邊疆問題中的首要問題了。再以這種解決族際關系為主導的“族際主義”治理模式來處理邊疆問題，既不符合邊疆地區所面臨的實際形勢需要，更不符合中國處于國家發展這個歷史性新階段的需要，現有的治理模式滯后于國家發展，亟待創新。

（二）發展不協調問題長期困擾陸地邊疆

雖然陸地邊疆治理的模式是著重于解決族際關系的“族際主義”模式，但是陸地邊疆地區也獲得了一定程度的發展，成效顯著，只是發展不協調的問題長期以來困擾著陸地邊疆治理，主要表現在以下三大不協調。

首先是邊疆與內地以及東部沿海地區發展不協調。從整個中國的區域發展來看，邊疆地區遠遠落后于內地以及東部沿海地區。盡管我國對邊疆地區越來越重視，也采取各種措施來推動邊疆地區的建設和發展，但畢竟原有的基礎條件、資源的分配量以及發展勢頭不能和內地以及東部沿海地區相比，貧富差距進一步拉大，產業結構存在顯著差異。陸地邊疆地區在經濟發展、社會發展、文化發展以及城鎮化水平等方面遠遠落后于內地及東部沿海地區。

其次是陸地邊疆內部城鄉發展不協調。這是從陸地邊疆內部來審視發展問題，長期以來中國存在著城鄉二元結構，給邊疆地區的城鄉之間的發展造成了很大的影響。陸地邊疆地區的城鄉之間在基礎設施建設、居民收入水平、公共服務水平以及社會投資等方面，尤其是在涉及民生方面的教育資源分配、醫療保障和衛生服務以及社會保障體系等方面，存在巨大的差距。

再次是物質文明與精神文明發展不協調。改革開放以來，陸地邊疆地區的物質財富相較于過去獲得快速增長，可許多邊疆地區人民的精神文化生活依然非常貧乏，不少領域道德失范、誠信缺失問題很嚴重，居民素質及社會文明程度亟待提高，這已經成為制約陸地邊疆地區進一步發展的主要制約因素，也不符合全面建成小康社會的需要，因為小康社會不僅需要物質文明，更需要精神文明。

（三）陸地邊疆治理中的生態環境問題

陸地邊疆地區的生態環境既是整個國家發展的重要屏障，又是陸地邊疆地區自身可持續發展的物質保障。可伴隨著長期的建設和發展，陸地邊疆地區的生態環境遭到了嚴重破壞，主要表現在以下三個方面。

一是原始的生態環境遭到嚴重破壞，包括原始天然林的破壞，其面積不斷減少，原生植被數量不斷減少，從而導致基于植被的水土保持能力下降。除此以外，伴隨著原始天然林的破壞，珍稀動物的生存環境被破壞，使得其數量也在大量減少，從而對邊疆地區的生物多樣性造成嚴重影響。

二是整個邊疆地區的環境質量下降很快，主要是由于粗放型的經濟增長方式以及不良的生活方式造成的。工業生產、交通運輸、農業面源污染、城市污染以及當地居民和大量的外地游客的生活消費所造成的環境污染使得河流被嚴重污染、湖泊大面積萎縮、生態更為脆弱，邊疆人民原本擁有的山清水秀、藍天白云的生活環境受到破壞。

三是陸地邊疆地區原本豐富的各種資源被過度開發，造成資源的大量浪費，這種無節制的現象與資源節約型社會的構建格格不入。從整個國家的能源資源的自然分布來看，許多對國家經濟發展至關重要的能源資源主要分布在陸地邊疆地區，使得國家核心區及東部沿海地區需要大量的且源源不斷的能源資源支撐，加上整個國家在產業結構調整之前，主要是靠粗放型的經濟增長方式來推動經濟的發展，勢必造成邊疆地區的各種資源尤其是礦產資源和林業資源的過度開發以及資源的浪費現象出現。

（四）陸地邊疆地區的對外開放存在問題

我國陸地邊疆地區與14個國家相鄰，陸地邊境線長2.28萬公里，包含139個邊境縣，涉及45個少數民族，因此在陸地邊疆地區實行對外開放具有地緣優勢，能夠優化國家的對外開放格局，推動區域協調發展，對建設繁榮穩定和諧的邊疆意義重大。但是，受陸地邊疆地區的歷史、發展水平、地緣環境，尤其是受國家傳統邊疆觀念的影響，陸地邊疆地區的對外開放存在諸多問題。

一是開放合作的經濟規模小、層次低，經濟功能單一，基本上屬于邊貿，尤其以邊境小額貿易和邊民互市貿易為主，而且這種邊貿的層次較低，沒有規模和品牌支撐，更缺乏投資和生產功能。

二是從陸地邊疆地區的對外開放與國家總體開放戰略的關系來看，二者缺乏有機結合，核心區及東部沿海地區的經濟不能有效支撐邊疆地區的對外開放，這與其管理模式的兼容性缺失息息相關，使得邊貿層次難以提升，投資、生產難以實現，地緣優勢難以發揮。

三是合作機制和開放政策存在問題。現有的合作機制主要采取政策的形式，缺乏有效的法制規范和行業規范，而且在政策環節也存在著制定存在偏差，缺乏連續性、穩定性、可操作性等問題。

四是邊境地區與他國之間互聯互通的便利程度低。陸地邊疆地區的偏遠、邊緣、貧困等特點突出，本身的發展水平相較于核心區及東部沿海地區滯后，而靠近國界線的邊境地區則更甚，其基礎設施落后，公共服務體系不健全，相關配套服務水平低下，尤其是金融配套設施及服務滯后，嚴重影響對外開放的便利化。

五是對外開放帶來的客觀問題。對外開放一方面帶來積極影響，另一方面也會伴隨消極影響，比如邊境地區的黃、賭、毒、艾滋病、社會治安等問題，隨著對外開放的力度加大，互聯互通的頻率增強，這些問題會更為凸顯。

（五）陸地邊疆地區的民眾共享發展所帶來的成果嚴重不足

改革開放以來，中國的經濟獲得快速持續的發展，取得了舉世矚目的成就，可陸地邊疆地區的民眾在這飛速發展的進程中共享發展所帶來的成果嚴重不足。

首先，陸地邊疆地區的貧困狀況雖有所緩解，但由于貧困面廣且程度深、貧困人口基數大且脫貧能力低下，陸地邊疆地區還是國家扶貧攻堅的最重要區域，許多民眾還沒有走出貧困的泥沼，自然難以享受到發展所帶來的成果。

其次，陸地邊疆地區的公共服務條件差、服務水平低，嚴重影響了邊疆地區民眾對發展成果的共享。邊疆地區的教育、醫療、衛生、食品安全、社保、就業等方面的條件和水平不僅遠遠落后于內地及東部沿海，即使在陸地邊疆地區內部，還存在著這些方面的資源在邊疆城市地區的聚集，使得大部分邊疆非城市地區的民眾難以享受到基本的公共服務。

再次，邊疆地區的民眾收入差距大，且有拉大的趨勢。一方面是邊疆地區貧困狀況嚴重，另一方面是邊疆地區民眾的收入差距過大，不僅體現在邊疆地區和非邊疆地區民眾的收入差距巨大，還體現在邊疆地區內民眾之間的收入差距大，嚴重影響著公平正義的實現，削弱了民眾原本脆弱且不足的獲得感，在有些地區，不少民眾甚至會產生強烈的被剝奪感，這與全面建設小康社會以及共享發展的理念極為不符。

三、以五大發展理念引領陸地邊疆有效治理

本文通過以“創新”“協調”“綠色”“開放”“共享”這五大發展理念對陸地邊疆及其治理的全面審視，梳理了存在于廣闊的陸地邊疆范圍內的諸方面問題，在謀求國家發展的新階段，有必要憑借五大發展理念來引領陸地邊疆有效治理。

（一）陸地邊疆治理模式創新：由“族際主義”向“區域主義”轉變

以處理族際關系為主的“族際主義”陸地邊疆治理模式越來越滯后于國家發展的需要，迫切需要進行治理模式的創新，盡快實現陸地邊疆治理模式由“族際主義”向“區域主義”的轉變。所謂區域主義的陸地邊疆治理模式，“不是要拋棄民族問題的解決和民族關系的協調，而是把邊疆治理的視野從以解決民族問題、協調民族關系為出發點和落腳點，轉到關注邊疆的重大公共問題的解決上來，僅僅把解決民族問題、協調民族關系看成邊疆治理客體中的一個問題，而不是焦點問題”。區域主義的治理模式要求從整個疆域的結構和布局來思考邊疆地區所面臨的各種重大問題，包括陸地邊疆地區的開發和建設、民族及宗教、社會組織及其管理、邊境的維護與管理、邊疆的安全與防御、邊疆的生態保護、多元文化與協調、中華文化及中華民族的認同等，直面這些公共問題，并以系統思維來全盤考量這些問題，不僅將這些問題納入邊疆問題系統中加以審視，更要從國家治理及發展的高度統籌規劃，從整體上提出解決重大邊疆問題的方案。

（二）協調發展陸地邊疆地區

首先，從國家層面必須繼續大力推進區域發展戰略，舉全國之力幫助陸地邊疆地區加快發展速度。之前的西部大開發戰略、振興東北老工業基地、興邊富民行動對于促進邊疆地區的發展起到了積極作用，但其中也不免存在許多問題。在區域發展失衡的現階段，必須總結以往的經驗教訓，推進和完善產業轉移政策，加大資源資金投入，尤其是財政性投資力度以及財政轉移支付力度，完善各種機制，包括市場機制、補償機制、幫扶機制、合作機制等，更好地發揮區域發展戰略對邊疆地區發展的助推作用。

其次，推進新型城鎮化以縮小陸地邊疆地區城鄉區域差距。城鎮與鄉村之間的差距主要體現在基礎設施、公共服務、社會治理、產業發展等方面，因此，推進新型城鎮化建設必須注重夯實這些基礎，尤其是推動公共服務向陸地邊疆地區農村延伸。同時要結合陸地邊疆地區的資源優勢和民族特色，發展適合當地特色的縣域經濟，集中培育有邊疆和民族特色的城鎮。需要強調的是，在推進城鄉一體化的同時，必須突出二者的差異性和互補性，在抓住二者的特色與差異以及現實條件的基礎上進行統籌規劃，處理好工業和農業、城鎮和農村的關系，在這方面，可以借鑒國外的先進經驗。

再次，推動陸地邊疆地區的物質文明和精神文明協調發展。陸地邊疆地區分布著大量的少數民族群眾，有著多種多樣的少數民族文化瑰寶，要在加強中華文化建設和認同基礎之上，傳承和發揚優秀的民族文化。加大對邊疆地區的教育投入，加強邊疆地區的文化教育，全面提升邊疆地區廣大民眾的科學文化素養。充分挖掘中華民族的美德文化、行為規范、禮儀禮節，注重優秀典型任務和事跡的宣傳和推廣，多層次多渠道傳播對于精神文明建設有益的因素，批判和弘揚相結合。加大對邊疆地區的健身娛樂及文化場所的建設，構建高質量的公共文化服務體系，注重豐富多彩的文化活動的開展以及高質量的文化產品的生產，來滿足邊疆地區民眾日益高漲的精神文明需求。

（三）多管齊下推動陸地邊疆地區的綠色發展

首先，要從空間布局的角度用生態線對所屬空間進行劃分及產業的合理布局，有些區域屬于于生態重點保護區域，必須限制發展，或者僅發展生態旅游業；有些區域則可以重點發展快速發展，著力推動新型城鎮化建設，加強工業化的推進；有些區域則面臨產業結構的優化調整。總之，要在綠色發展的理念指引下合理布局和發展陸地邊疆地區。

其次，陸地邊疆地區的經濟增長方式亟待轉型升級。生態環境問題在邊疆地區的凸顯，一個極為重要的原因是粗放式的經濟增長方式。毋庸置疑，這種增長方式確實促進了陸地邊疆地區經濟的發展，但是也帶來了許多問題，并且這種增長方式的不可持續性決定了必須進行轉型。如何處理好經濟發展和生態環境的關系，是擺在每一個邊疆地方政府領導者面前的重大問題。要優化產業結構，實現產業結構的升級換代，徹底改變之前以“三高”（高投入、高消耗、高污染）為特點的粗放型經濟增長模式，努力走出一條環境破壞小、效益高、排放低、可持續的綠色發展之路。

再次，樹立“美麗邊疆”理念，注重環境保護和資源節約，建設資源節約型和環境友好型邊疆社會。一方面，有必要通過制度設計和安排，將基本的環境質量視為一種公共產品，作為政府必須確保的公共服務，加強生態文明考核評價機制建設是重中之重。另一方面，通過宣傳與教育、懲戒與規范并舉的方式，努力提高邊疆地區民眾的環保素養，推動邊疆地區廣大民眾生活方式的綠色化，只有將建設美麗邊疆目標內化為邊疆地區廣大民眾的道德規范和行為準則，聚集全社會力量共同努力，才能建成資源節約型和環境友好型的綠色邊疆。

（四）改善和升級陸地邊疆地區的對外開放

我國“一帶一路”倡議的提出和實施，引起了沿線相關國家的強烈反響和共鳴，為我國加快陸地邊疆地區的對外開放帶來了千載難逢的歷史機遇。陸地邊疆地區必須抓住這次機遇，推動對外開放的改善和升級。

第一，堅持統籌規劃、因地制宜的原則，各邊疆省區要根據自身的區位優勢和資源特色定好位。云南省要打造成大湄公河次區域經濟合作新高地以及面向南亞、東南亞的輻射中心。廣西要加快推進北部灣經濟區及珠江—西江經濟帶建設，打通面向東盟的國際通道。西藏要深化與尼泊爾等國的邊貿及旅游文化合作。新疆作為向西開放的重要窗口，必須深化與周邊國家的交流與合作，打造成絲綢之路經濟帶的核心區。內蒙古、黑龍江、吉林、遼寧要加強與俄羅斯的交流與合作，建設成向北對外開放的重要窗口。這些邊疆地區必須加強基礎設施的建設，營造便利的互聯互通交流合作環境。

第二，加強與國內及沿海發達省區的聯系與合作，增強邊疆地區管理模式的兼容性，提高貿易和投資便利化水平，使其能夠有效支撐邊疆地區的對外開放。

第三，注重合作機制及開放政策的創新，包括邊疆地區金融機制、產業轉移機制、與毗鄰國地方政府之間的工作機制等。

第四，在產業升級方面，陸地邊疆地區要因地制宜發展特色農業、生態旅游業、新能源產業、加工制造業、高技術產業、服務業等，支持在重點地區承接國內外產業轉移，發展外向型產業集群。

第五，注重公平正義以促進陸地邊疆地區的共享發展。

首先，必須持續推進邊疆地區精準扶貧工作，以盡快解決邊疆地區民眾的貧困問題。這是實現邊疆地區共享發展的首要問題，也是關系到公平正義陽光普照邊疆的首要問題。要注重精準扶貧工作流程的科學設計，包括貧困戶的精準識別、精準幫扶、動態管理、精準考核等主要環節。精準扶貧首先要精確識別貧困人員，關鍵是發揚基層民主，讓基層群眾真正擁有識別權。在此基礎上，有針對性地采取幫扶措施。在整個幫扶過程中，要進行實時跟蹤和管理，根據情況變化適時動態調整。精準考核確保對扶貧效果的評估。精準扶貧不僅要關注物質上脫貧，更要重視精神上脫貧，因此必須加大對鄉村教育的重視和投入，“把貧困地區孩子培養出來，這才是根本的扶貧之策”。精準扶貧還必須形成政策體系，以因地制宜為原則，兼顧統一性和靈活性，包括金融政策、社會救助體系、產業發展等，不僅重視“輸血”，更要依靠“造血”。

其次，加快發展陸地邊疆地區的公共服務。公共服務關系到邊疆地區民眾的切身利益以及幸福公平的獲得感，教育、文化、衛生、醫療、就業等方面的問題在邊疆地區表現得最突出也最嚴重，為讓邊疆地區民眾共享發展帶來的成果，必須舉全國之力優先發展陸地邊疆地區的基本公共服務，切實提高邊疆地區的公共服務水平。要實現這一目標，必須從公共服務理念、地方政府職能轉變、公共服務機制和體系、服務方式和手段等方面進行創新。

再次，縮小邊疆地區民眾的收入差距。一方面，邊疆地區與中部及東部沿海地區民眾的收入差距明顯；另一方面，邊疆地區范圍內的民眾收入差距也很大。對此，必須積極構建更加公平的收入分配制度，通過政策傾斜，盡可能實現邊疆地區民眾收入增長和經濟增長同步，在兼顧勞動生產率的同時逐步實現收入的公平。此外，還可通過調整稅收手段、收入監測手段等措施來縮小收入差距。與此同時，邊疆地區的社會保障制度作為兜底，并弘揚慈善文化，推動全民慈善對陸地邊疆地區民眾的幫扶。

參考文獻

[1]周平：《邊疆在國家發展中的意義》, 《思想戰線》2013年第2期。

[2]鄭汕：《中國邊疆學概論》，昆明：云南人民出版社2012年版。

[3]《為我國發展爭取良好周邊環境 推動我國發展更多惠及周邊國家》, 《人民日報》2013年1月26日。

[4]周平：《陸地邊疆治理：從“族際主義”轉向“區域主義”》, 《國家行政學院學報》2015年第6期。

[5]方盛舉：《對我國陸地邊疆治理的再認識》, 《云南師范大學學報》（哲學社會科學版）》2016年第4期。

[6]《習近平的“扶貧觀”：因地制宜“真扶貧 扶真貧”》，人民網2014年10月17日。