五大發展理念、五大發展問題與五大治理范式

張晨

[摘要] 五大發展理念是在我國經濟新常態背景下提出的發展思想與發展理念，是以習近平同志為核心的黨中央對毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤發展思想的繼承和發展。五大發展理念是破解我國改革進程中尤其是新常態下發展的整體性問題的基本方略，它所蘊含的五大發展戰略——創新發展戰略、協調發展戰略、綠色發展戰略、開放發展戰略、共享發展戰略，直面解決當前國家發展過程中遇到的整體性問題——發展動力不足問題、發展不平衡問題、發展外部性問題、發展局限性問題、發展不均衡性問題。在國家治理體系和治理能力現代化視野中，其創新治理、協調治理、綠色治理、開放治理、共享治理也具有較高的探索價值。

[關鍵詞] 新常態 五大發展理念 發展問題 國家治理現代化 治理范式

 

黨的十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，是對“以人為本，全面協調可持續發展”的科學發展觀的全面深化。五大發展理念是破解我國改革進程中尤其是新常態下發展的整體性問題的基本方略，是對“發展是第一要務”的傳承和遵循，是今后一個時期我國持續科學發展的指導思想和重要推動力量。

一、五大發展理念的歷史脈絡

在改革與發展關系上改革促進發展。只有不斷改革，才能促進發展的不斷演變。發展具有傳承性，傳承的主要內容是一代人在上一代人的歷史進程中總結積累的寶貴思想資源以及獲得的可以共享的普遍歷史經驗。在這個“更高的發展起點”基礎上，人們在新的發展環境和發展條件下，所面臨的實際困難、時代問題，才得以有效應對和充分解決，形成一種社會運轉的良性循環，促進人類和社會的進一步發展。

中國共產黨人對發展及發展問題有著清晰的認識和完整的歷史脈絡。毛澤東同志關于發展的重要思想表明，發展問題始終是決定政黨和國家歷史走向的重大問題。毛澤東對發展問題進行了整體性認識，他關于發展的思想和觀點主要有：國情是發展基礎，社會主義是發展道路，對經濟社會發展不斷修訂的（從“五六十年趕上和超過美國”到“四個現代化”）發展目標，從“走工業化道路”到“以農業為基礎，以工業為主導”的發展途徑，以及“兩步走”的發展戰略。毛澤東關于發展的思考主要集中于政治領域、經濟領域和社會領域。鄧小平同志極為敏銳地認識到中國前進過程中的發展問題，做出了“和平與發展是當今世界的兩大問題”、“發展才是硬道理”等變革性的科學論斷。他認為：發展關乎國家興亡和民族興衰，發展的核心是經濟發展，發展的終極目標是全面發展，要通過時間的臺階式和空間的統籌協調實現發展。鄧小平的發展思想是鄧小平理論的重要構成，主要表現為：從“以蘇為鑒”到建設中國特色社會主義的發展道路觀，從“階級斗爭為綱”到“經濟建設為中心”的發展中心觀，改革也是解放生產力的發展動力觀，實行“兩步走”基礎上的“三步走”的發展戰略觀，中國處于社會主義初級階段的發展階段觀，從“戰爭與革命”到“和平與發展”的發展環境觀。由此可見，鄧小平的發展思想也主要集中于經濟領域，其“發展是硬道理”的科學論斷和“三步走”的發展戰略是鄧小平發展思想的主要代表。江澤民的發展思想繼承開拓了鄧小平發展理論，其發展觀的主要內容有：“以人民群眾為本位，以‘第一要務’為標準，以執政為民為選擇，以創新為動力，以全面協調發展為手段”，并且注重從單一經濟發展向協調持續發展轉變，從注重物的發展向關切人的全面發展轉變。10江澤民發展思想從經濟領域、政治領域滲透到生態領域、社會領域，黨的十六大報告還指明了“文明發展道路”。胡錦濤同志繼承發展了毛澤東、鄧小平、江澤民的發展思想，科學地提出全面、協調、可持續的發展觀。由此，中國共產黨人的發展思想也在理論形態上更加完善、完滿，科學發展觀具有辯證發展性、時代性、與時俱進性、發展為民性等理論品格。科學發展觀的提出，有效地解決了我國經濟社會發展過程中遇到的現實難題。

新時期，習近平總書記進一步深化了科學發展觀，黨的十八屆五中全會提出了五大發展理念，全面闡述了今后一個時期我國經濟社會發展的總思路和總綱領，科學指導、有效解決了中國特色社會主義在全面建成小康社會的歷史進程中所遇到的整體性問題。總的來說，五大發展理念是對黨的發展理論的豐富和發展。

二、五大發展理念與五大發展問題

“創新、協調、綠色、開放、共享”，既是五大發展理念，也是五大發展方向；既是五大發展中遇到的問題，也是解決這些發展問題的五大對策；既是指引當前和今后發展的五大理念，又是深化、徹底解決我國經濟社會發展過程中所面臨的實際問題和實際困難的五個具有可操作性的落地方案。由此，我國發展過程中所遇到的重大整體性問題——發展動力不足問題、發展不平衡問題、發展外部性問題、發展局限性問題和發展不均衡問題等五大發展問題有了具體的創新發展策略、協調發展策略、綠色發展策略、開放發展策略和共享發展策略等五大落地措施和解決方案，五大發展問題的解決得到了五大政策措施方面的保障。

（一）創新發展，解決發展動力不足問題

我國傳統發展依靠投資驅動和貿易拉動，創新驅動發展動力不足導致發展質量不高，創新對國家經濟社會發展的貢獻作用有待加強，創新驅動發展的動力支持和機制構建需要重視。發展動力不足歷來是制約創新發展的關鍵性因素。只有正確認識創新驅動發展動力、擺正其位置，方能逐步提升創新發展對我國經濟社會發展的引領帶動作用。黨的十八大提出了實施創新驅動發展戰略。習近平在G20第十次峰會第一階段會議上指出，“總結歷史經驗，我們會發現，體制機制變革釋放出的活力和創造力，科技進步造就的新產業和新產品，是歷次重大危機后世界經濟走出困境、實現復蘇的根本。”

以科技領域為視角，科技創新與體制機制創新是解決發展動力不足問題的關鍵。《“十三五”國家科技創新規劃》明確提出“實施一批關系國家全局和長遠的重大科技項目”, “建成一批引領性強的創新平臺和具有國際影響力的產業化基地，造就一批具有較強國際競爭力的創新型領軍企業，在部分領域形成世界領先的高科技產業”。從科技創新的政策支持與制度安排方面來看，“中國已具備創新發展加速基礎”。在體制機制創新方面，我國相關體制機制仍處于改革深水區，隨著改革的進一步深入和擴大，必將逐步釋放體制機制活力、更好地激發能夠支撐創新發展驅動的持續動力。

（二）協調發展，解決發展不平衡問題

協調發展是“全面、協調、可持續”科學發展觀的基本要求之一，是五大發展理念的重要環節。其基本要義是通過統籌協調增強發展的整體性，講究彼此配合、相互協作，協同發展以解決發展之不平衡問題。在資源和能量匱乏時期，集中主要精力和主要資源解決主要矛盾、關鍵問題，尤其是主要矛盾的主要方面、關鍵問題的核心問題，是對矛盾分析方法的基本遵循。當社會資源總量充足時，我們就不能僅僅考慮主要矛盾和關鍵問題的解決，要通過利用各種社會資源，對次要矛盾和非核心問題進行有效解決。經過近四十年的改革開放與發展，我們創造了巨大的物質財富，物質基礎雄厚，我們已從“抓住主要矛盾決定成敗”的歷史節點過渡到“細節決定成敗”的歷史時期。面對發展的不平衡問題，我們要正視任何一個有發展缺憾的領域、任何一個有發展空缺的環節、任何一個有發展局限的空間，要通過細思縝密地構建和推進協調工作機制，集合各方資源，協同處理條塊分割下的“多線頭”煩瑣問題。

“五個統籌”是通過協調發展解決發展不平衡問題的有力舉措。在五大發展理念視野下，協調發展還應包括：既要統籌城鄉協同發展，又要關切大城市治理、鄉村治理與城鄉接合部，以及相關特定區域治理的銜接與匹配；既要統籌政治經濟社會發展，又要關注生態發展與文化發展，促進“五位一體”，實現經濟發展、政治發展、文化發展、社會發展和生態發展的同步協調；既要制定好經濟社會發展的宏觀政策，又要搞好配套措施、落地方案、實施手段與宏觀政策的搭配與契合；既要推動生產力發展、物質基礎的進一步發展，又要促進新的社會關系建構、上層建筑的建構，促進生產關系與生產力相協調、上層建筑與經濟基礎相協調；既要實現人的發展，又要維護自然的發展，并且促進人與自然的和諧發展。只有煩瑣的微小問題得到全面徹底解決，發展的不平衡狀態才能得到改善、改觀；只有“無盲區”地解決現實問題，“無縫隙”地化解現實矛盾，“無時差”地應對實際困難，“無疏漏”地糾治實際難題，方才是五大發展理念下“協調發展”之本意。

（三）綠色發展，解決發展外部性問題

發展帶來成就、成績和成果，但是發展也會產生外部性問題。確切地說，是外部不經濟。發展所依靠的自然資源、科學技術以及政策方略，不單純是使用、消耗了自然資源，還有破壞、污染自然資源，打破生態平衡，甚至嚴重影響到人身健康以及危害人類正常生活等方面。造成外部性的原因是多樣的，比如科學技術不成熟，生產工藝與工業產品價值不適應，更多的消耗、更多的付出，卻產出低價值的工業產品；比如政策方略不完善，產權歸屬不明確等制度空隙給資源采盜者打開方便之門，造成了部分地區、一些領域自然資源的極度破壞。在人與自然關系的認識方面，還停留在“認識自然、改造自然”的宏觀層面，具體的資源保護觀、生產節能觀、綠色發展觀尚未完全形成。在正常的生產生活中，工業企業“三廢”（廢渣、廢水、廢氣）、居民生活垃圾及建筑垃圾等沒有得到十分有效的處理，工業垃圾處理技術遲滯或技術處理經濟成本過大，生活垃圾掩埋技術落后、及時處理有現實困難，一些行業孤立式發展，其發展越迅速對相關行業發展帶來的阻礙和破壞越大。自然資源被分配在扭曲的市場定價范圍，初級的工業企業發展完全靠消耗一種或幾種資源來生產一種或幾種資源產品，生產的資源產品在貨幣體系中換取經過扭曲的市場定價價差。

盡管我國早已吸取西方工業發展“先污染后治理”的教訓，采取了諸如清潔能源、節能減排、碳排放配額分配機制等積極應對措施，但在綠色發展層面上的前進步伐依然緩慢，還處在工業領域的循環經濟、低碳經濟及生活領域的環境保護等層面。綠色發展要求我們綠色生產、綠色生活，人與自然融合發展，把自然及其資源視為共同體，它損我損，它榮我榮。要大力培植綠色產業，促進綠色生產，通過日益提高的生產流程和工藝技術把工業產品以外的附加產品充分利用到其他生產流程中，實現物質資源的無限循環與永續利用。在人們日常生活領域中，再也沒有故意污染破壞自然資源事件，人們均崇尚“以自然為母體、以自然為依存”的綠色生存觀，簡約生活、與自然環境相融合的綠色生活觀，人的發展不以自然資源的污染破壞為代價的綠色發展觀。綠色發展是治理外部性的良方，秉承綠色發展理念，實施綠色發展方略，人類生產生活過程中的外部性問題均可以得到妥善處理。

（四）開放發展，解決發展局限性問題

發展的維度是多面的，發展并非只是主體自身的內部發展，還要考慮其外部的發展條件、發展環境。封閉的發展方式不能有效處理好發展中遇到的整體性問題，有時也難以解決發展過程中遇到的實際難題。沒有開放發展，創新發展勢必會經常遇到困局和危機，協調發展的資源勢必會受到極大的限制，綠色發展的要義也勢必得不到舒展和伸張，發展主體必須考察實際的發展條件和發展環境，充分利用優勢條件和有效資源，廣泛吸收外部其他主體的發展方略、發展措施與發展手段，提高我國的發展效率、發展質量，維護、鞏固我國的發展利益。

開放是一個雙向通行的渠道，既包含我國主動適應外部發展環境，借鑒、吸收外部發展經驗，接受外部環境、外部條件對我國發展現狀的影響和改變（機遇和挑戰），也包括我國的現實發展去影響甚至帶動外部發展環境、發展條件的改變。在開放發展體制中，任何一個國家既是發展因素的輸入國，也是發展環境的輸出國。在此意義上，進一步擴大開放，形成國別間及時有效的溝通對話機制，創造出更多的平等交往規則、摩擦糾紛化解機制和沖突解決規則，在經濟社會發展各領域廣泛達成共識，促進全球一體化發展，是開放發展的應有之義。中國政府主動參加聯合國2030年可持續發展議程，在開放發展的進程中更好地融入全球發展，徹底解決了部分發展領域不充分、相關發展進程緩慢等閉環發展、封閉發展導致的發展局限性問題。

（五）共享發展，解決發展不均衡問題

發展為了誰，發展成果由誰享有，不僅是發展成果和發展利益制度安排的公正性問題、發展成果具體分配方案的合理性問題，更是發展的正當性、發展的政治合法性問題。通常來說，發展是平衡而非均衡的，均衡的要求會帶來發展進程緩慢甚至倒退的代價以及發展成果分配方面的難題。作為發展過程中遇到的整體性問題，發展的不均衡并非指一個個體或多個個體的發展落后、發展困境，“均衡”不是完全量化意義上的平均，而是指基于社會共同體的一種普遍的最低限度的發展標準。結合中國語境，這個發展不均衡的最大實際問題就是有的地區早已全面實現了小康，而還有很多地區離全面實現小康還有很大距離，甚至一些地區仍然面臨貧困。協調發展可以解決發展不平衡問題，促進各地區、各領域協同發展、互助發展、扶持發展，卻不能解決面向所有發展主體的發展成果分配問題。

共享發展不同于協調發展的核心要義就在于發展成果對全體中國人民的全覆蓋、全保障。“以人民為中心是一種‘普照的光’，在它的普照下，五大發展理念始終指向人民”。全面建成小康社會，是中國共產黨人對中國人民的政治承諾和歷史承諾，是不打折扣的、必須全面實現的政治目標和社會發展目標。共享發展讓全體人民都有實現達到一定發展標準、特定發展目標的機會和渠道，國家的經濟社會發展為每一位公民的個體發展和每一個組織的組織發展背書，從政策層面保障其如期實現發展目標，保障其享有發展成果。共享發展確定了一個統一的發展標準和發展目標，是當前經濟社會發展歷史進程中最低限度的目標要求和實現標準，既有效解決了社會發展過程中遇到的整體性不均衡問題，又有效解決了微觀層面不同發展主體間的均衡性差異問題。

綜上，每一種發展方略都有一系列配套的策略叢，不同的具體發展策略叢彼此間互相聯系，又共同組成了新的綜合策略叢每一種發展方略都是針對發展過程中遇到的整體性問題的現實應對，而新的綜合策略叢又再一次表明五大發展方略彼此間的互相聯系與協作。如果以環節的視域考察，五大發展方略的各個環節彼此呼應，是統一的密不可分的整體。鑒于五大發展理念在理論形態上的未完全狀態，現試以國家治理的視角進行解讀。

三、五大發展理念與國家治理現代化視野下的五種治理范式

五大發展理念是一個有待進一步探索的精神指引，在國家治理體系和治理能力現代化視野中，其創新治理、協調治理、綠色治理、開放治理、共享治理也具有較高的探索價值。學理意義上講，一種治理范式的確證須解答說明此范式“何以可能”的問題。但本文并不涉及，筆者僅在國家“法治”治理范式下，對創新治理、協調治理、綠色治理、開放治理、共享治理等五種“小范式”（或曰“治理機制”）進行既往研究的梳理和探討。

（一）創新治理范式

習近平在黨的十八屆五中全會上指出：“創新是引領發展的第一動力，必須把創新擺在國家發展全局的核心位置”。在國家法治的框架下提出創新治理，也是創新發展方略的應有之義。有學者明確提出“創新體系也須‘治理’”，尤其是科技創新領域。從創新治理機制構建角度來看，主要包括五個方面：在治理理念方面明晰價值導向，在治理主體方面界定主體權能，在治理對象方面明確利益主體，在治理內容方面規范主體定位，在治理方式方面明確路徑機制。創新治理的出發點在科技領域，科技領域創新治理重在科技體制改革、走中國特色自主創新道路。

有研究者以“國家創新治理體系和治理能力現代化”為研究對象，認為“推進國家創新治理體系和治理能力現代化就是要構建系統完備、科學規范、運行有效的科技創新制度體系，使各方面科技創新制度更加成熟更加定型”。相關研究者認為，在國家創新治理體系中，主要包含創新主體現代化、創新治理結構現代化、創新政策現代化三個方面；而國家創新治理能力現代化則體現在科學決策能力和有效執行能力兩個方面。此外，還應注重盡快把創新治理“落實到法治、規則和程序上”，擴大公眾參與，考核決策成本和決策效率等。

（二）協調治理范式

學界關于協調治理范式的研究，通常采用“協同治理”的說法，也有“合作、協調、協作、協商”之說。協同治理強調治理主體的多元化，并且是一種比“合作主體”更正式的關系。因而有研究者認為，“治理主體的發育與構建”是過程的，并非依據現有主體簡單定名。協同治理是一種新的治理范式，它的理論基礎源于“自然科學中的協同論和社會科學中的治理理論”。鑒于協同治理范式具有完整的學科理論支撐，并且在協同治理實踐中取得實際效果，有學者斷言：“協同治理應該是公共治理和社會管理創新的方向。”10協同治理關注多元治理主體的關系和治理結構，相關研究文獻以“國家—社會”關系為切入點，歸納了學界的主流認識。一是傳統社會皇權管制與鄉村自治，二是“上下分治”，三是“雙軌”政治，四是“鄉黨”之人治“鄉黨”之事的地方自治。總而言之，協同治理是一種治理方式（范式）的改善。

西方協商理論（民主協商理論）更多關注公眾理性參與，通過協商而非簡單投票；而中國協商理論以及協商實踐表明，公眾可以通過行政信訪、新聞媒介輿論、通過社會組織活動以及相關法律提案的征求意見活動等多種渠道參與到民意協商與公共決策中來。此外，中國還有民主黨派協商這一主要形式，協商的組織結構、參加渠道、規范性程序以及相關政策法律保障措施日趨完善。當然，協商主要集中體現在公共行政領域、政治領域以及經濟社會領域，隨著我國協商制度的完善發展、公眾理性協商素質以及公眾協商的訴求和愿望不斷提升，我國民主協商活動將日趨頻繁，覆蓋范圍更加廣泛，參加渠道和途徑更加多元。

由此可見，協同/協商治理范式并非局限于社會發展領域，其表達途徑、載體、渠道和手段也不僅僅是社會發展方略，在經濟政治文化等其他領域也發揮著重要作用。

（三）綠色治理范式

綠色發展需要綠色治理，聯合國副秘書長、聯合國環境規劃署執行主任施泰納認為，任何國家要走綠色化道路，就必須“提升國家綠色轉型治理能力建設”。中國環境與發展國際合作委員會外方副主席，德國聯邦環境、自然保護、建筑與核安全部部長亨德里克斯認為，綠色治理范式的治理主體應當以政府為主導、以公眾參與為必要補充，政府在環境領域的相關公共決策將起到引領性作用。環境保護部副部長李干杰指出，“提升環境治理能力不僅可以成為中國國家治理能力現代化建設的抓手和先導，也可以成為中國融入國際治理體系的重要切入點”。學界相關研究者認為，“綠色治理是建設美麗中國的必由之路”。中國“綠色生態環境治理經歷了從綠色政治、綠色行政到綠色治理的發展歷程和范式變遷”, “實現綠色治理需要建立政府、企業、社會組織、公眾、媒體、專家學者等協同合作的綠色治理體系，將綠色行政、綠色生產、綠色宣傳、綠色參與、綠色消費和綠色智慧等有效結合起來”。相關學者認為，綠色治理離不開協同治理，“有效的綠色協同治理體系不僅強調各主體之間的橫向協同，也強調各主體不同層級之間的縱向協同”。

有學者認為，綠色治理是一種新范式的出現。“綠色治理和綠色政治、綠色行政一樣，以生態環境問題為中心”，但是“綠色治理的主體除了政府以外，還包括其他各種公共組織、私人組織、民間組織、非營利組織、企業、行業協會、科研學術團體和社會個人等，只要能對生態環境問題的解決獻計獻策的組織或個人”。

（四）開放治理范式

學界未見有“開放治理范式”的相關文獻，但是關于“開放治理”的研究議題比比皆是。與開放治理范式相關度較大的理論有四個。一是講求“治道變革”的多中心治理理論。顧名思義，治理主體不再是單一的政府中心論，而是多主體參與的多元共治格局。多中心治理理論“特別強調自發性在多中心秩序中的重要性，自發性決定了多中心秩序中個人依據動機進行創造或建立關系時能夠進行自我生產或將自我組織起來，這種自發性如果在個人建立關系方面是存在的，那么在不同層次上的行為中，自我組織的傾向就必然發生”。二是全球治理理論。全球治理被認為是跨國治理，早期全球治理理論堅持“沒有政府的治理”思想和“沒有政府”的治理模式，主體主要為“跨國非政府組織”和“其他專業性公民社會團體”等“非國家行為體”。目前，全球治理在環境保護、非傳統安全以及經濟領域達成較多共識。中國主動參與全球深度治理，更廣泛地參與全球經濟合作事務（在此領域還專門成立了體制化的官方機構，如“商務部國際經濟合作事務局”），主動承擔“大國責任”，開展“大國治理”。三是開放政府理論。學界相關研究者對源于美國“開放政府”（Open Government）改革理論做本土化研究，提出了中國在互聯網時代的社會治理問題。四是參與治理理論/合作治理理論。源于“新公共服務運動”的參與治理思潮認為“應在國家公共事務管理上建立起‘公共管理機制’”，并且“通過多方參與、協同解決的方式有利于維護現有的社會基本秩序”。有學者研究發現，“即使在公眾參與活動開展得最為成功的國家政治生活中，也未達到這樣的理想。所以，它在很大程度上只是一種政治學家們用以自慰的假想。”他認為，合作治理是一種更好的治理模式，社會中的每一個“自治系統”在共生中以部分個體自主性為代價，“通過互相交換和互相參與，獲得新的自主性層次，在環境中建立更高的協調系統”，且共生環境中的自主系統也會融合為一個統一體。

學界關于開放治理范式理論淵源及其相關研究的探索還在征途。此外，也有學者采取獨特的路徑進行研究。

（五）共享治理范式

學界關于共享治理的討論，主要是將其視為一種策略、機制、格局。也有研究者在全球治理框架下將其作為治理范式進行討論，認為在全球治理失靈的情況下，“共商共建共享”具有積極意義，“共商共建共享”能夠“推動全球治理體制更加公平合理，為世界各國的繁榮發展創造和平穩定的世界環境”。而關于共享治理范式的研究未見有成果，這也與實踐層面上共享治理的類型化程度不足有關。整體而言，不同類型的治理范式是過程的，彼此間有交叉、融合，其類型化道路受到了治理主體選擇偏好的決定性影響。毋庸置疑，無論是理論界還是實踐層面，大家都在尋求一種更好的治理，這是人類社會的共同心愿。

根據以上梳理，創新治理范式和綠色治理范式研究較為成型，已經初步形成了（科技）創新治理體系和治理能力現代化、綠色治理體系和治理能力現代化的理論模型，且綠色治理在實踐層面已經落地，并開展了充分的國際合作。其他類型的治理范式研究還拘泥于探討層面，學界共識有限，實踐指導意義沒有體現出來，并且存在“以其名、不以其務”的現象。本文缺憾：一是五大發展戰略的邏輯關系尚未明證；二是五大發展戰略與發展整體性問題的針對性闡述不夠，尚沒有準確針對具體的發展問題進行學理說明或對策性研究；三是尚未對五大治理范式進行學理研究和理論說明。

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