中國對大湄公河次區域國家的公共外交：挑戰與應對

宋瑞琛

[摘要] 中國對大湄公河次區域國家的公共外交是保障“一帶一路”和“東南亞命運共同體”建設對外戰略的重要組成部分，也是“打造大湄公河次區域經濟合作新高地”的重要途徑。當前中國對大湄公河次區域國家的公共外交在投資、基礎建設、文化、醫療等方面取得了諸多成效，但還存在著民間外交和雙向互動薄弱、缺乏民意認可、效果評估體系不健全等困境。中國在展開對大湄公河次區域國家公共外交中需要擴大與GMS國家的共同利益，以“親誠惠容”外交理念為指導，重視民間外交，注意雙向溝通，建立健全效果評估體系，發揮國際規則在公共外交中的作用，探索中國未來展開對大湄公河次區域國家公共外交的建設路徑。

[關鍵詞] 大湄公河次區域 公共外交 挑戰 應對

 

大湄公河次區域（The Greater Mekong Subregion，以下簡稱GMS）國家是中國西南地區連接南太平洋和印度洋出海口重要區域，近年來中國屢次在GMS國家投資碰壁，“中國威脅論”甚囂塵上，加之美國、日本、韓國也不斷加大對GMS國家的活動力度，使GMS國家再次成為區域關注的焦點。2015年3月，我國國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，其中指出要“發揮云南區位優勢，推進與周邊國家的國際運輸通道建設，打造大湄公河次區域經濟合作新高地（以下簡稱‘打造新高地’），建設成為面向南亞、東南亞的輻射中心”。要實現這一目標，需要中國付出相應的公共外交努力。中國對GMS國家的公共外交不僅是雙方政治、經濟交流與合作向更高層面推進的體現，是中國發展周邊關系的重要內容，是中國與GMS國家共同利益的反映，也是中國參與全球治理發揮話語權的重要舉措，將有力促進亞洲命運共同體建設，為推動中國與GMS國家關系發展和區域合作發揮積極作用。當前中國對GMS國家的公共外交盡管取得了一定成效，但仍存在一些不足。在此背景下，研究中國對GMS國家的公共外交是十分迫切和重要的。

一、中國對GMS國家公共外交的成效

近年來，中國對GMS國家的公共外交呈現出新的特點，取得了諸多成就，但也存在著一些問題，一定程度上影響了中國在GMS國家中的形象以及GMS國家對中國的好感度和支持度，中國與GMS國家的溝通錯位，使GMS國家對中國外交政策的疑慮和擔心增加。

第一，公共外交活動涉及領域廣，使中國的發展成果惠及GMS國家，成為中國對GMS國家公共外交和雙邊關系的“壓艙石”。

在投資合作交流方面，中國目前已經成為GMS國家的投資來源國，投資主體主要是國有企業，投資合作對象集中在官方或軍方企業；投資以資源開發為主，主要集中在水利、油氣、礦產等領域。在“一帶一路”建設中，中國已援建GMS國家公路、鐵路、港口等項目；中緬油氣管道建成通氣；云南連接緬甸光纜傳輸系統已建成，中國與泰國就曼谷—坎桂、坎桂—瑪塔卜、坎桂—呵叻，以及呵叻—廊開四條鐵路路線建設計劃達成一致。中國與GMS國家的經貿合作為中國與GMS國家發展、區域發展提供了平臺和機遇。

在環境、醫療衛生交流方面，中國積極與GMS國家共同推動GMS核心環境計劃與生物多樣性保護廊道規劃項目，該項目旨在完善GMS環境規劃和保護機制、戰略及管理，其中二期項目由中國與其他GMS五國共同實施和完成，共投資2099萬億元。在醫療衛生方面，中國云南省和廣西壯族自治區自2001年起就開始與越南、老撾和緬甸就區域衛生展開了湄公河流域疾病監測項目。2009年中國承辦了GMS瘧疾控制和消除培訓班，“在瘧疾消除地區行動計劃、指標體系、瘧疾治療方案、抗藥性監測、邊境地區瘧疾防治戰略等方面為GMS國家提供了專業指導和培訓”。同時中國還與老撾、緬甸、越南設立了艾滋病和結核防控合作，將中國與GMS國家衛生防控部門聯系起來，為防治跨境疾病傳播和提升GMS國家醫療水平提供了平臺。2015年10月云南舉辦的首屆“孟中印緬衛生與疾控合作論壇暨鄉村地區衛生人員傳染病地方病防控培訓項目”也促進了中國與GMS國家的官員、專家學者、基層醫務人員就開展衛生疾控領域合作，提高了共同應對非傳統安全挑戰的能力。

在人文交流方面，一是智庫交流頻繁。其中云南省2016年4月成立了瀾滄江—湄公河創新智庫，廣西社會科學院每年舉辦的“中國—東盟智庫戰略對話論壇”“中國—南亞智庫論壇”都聚焦湄公河區域內經濟社會發展重大戰略需求，服務于中國對GMS國家的政府決策，為區域發展提供智力支持。二是文化交流增強。中國與GMS國家高校、研究機構等通過舉辦文化周、圖片展、大型文藝晚會、旅游推介會等形式，增進GMS國家對中國文化的認識和傳播。2015年，中國駐泰大使館、泰國泰中文化經濟協會、中國人民對外友好協會在曼谷聯合舉辦了“中泰青年精英交流項目”研討會，組織100名中泰青年共同參觀和生活。2014年，柬埔寨王家研究院舉行了中國高校展，中國高校展體現了中柬兩國在教育領域合作的不斷深化。三是教育交流合作顯著。中國許多大學如云南大學或教育機構紛紛與GMS國家進行合作，通過互換留學生、學術交流、技術合作與聯合設計課程等方式為“一帶一路”建設培養人才、提供技術支持，產生了良好的公共外交效果。

第二，中國在開展對GMS國家的公共外交中形成了高層部門之間、中央與地方之間、官方與非官方之間相互結合的多層次的公共外交框架。首先，是中央高度重視對GMS國家的公共外交。如習近平主席訪問GMS國家時，通過在GMS國家媒體公開發表署名文章、在會議上進行演講等形式向GMS國家闡釋中國的周邊外交、中國的政策和今后的發展計劃，呼吁GMS國家參與“一帶一路”建設，共同構建命運共同體，促進周邊共同繁榮發展，引起了GMS國家的巨大反響，也通過這種信息的傳播互動為中國展開對GMS國家的公共外交提供了重要平臺。2015年3月“瀾湄合作”機制的形成也是中國對GMS國家公共外交的重要成果。首屆瀾滄江—湄公河合作機制領導人會議上，中國與GMS國家探討了共同發展的機制和未來，會議還通過了《瀾湄合作首次領導人會議三亞宣言》及《瀾湄國家產能合作聯合聲明》等文件，為中國與GMS國家更好地展開合作、增進地區國家間理解提供了保障。其次，地方政府也積極參與對GMS國家的公共外交，主要是與GMS國家建立友好城市關系，如瑞麗與緬甸木姐、南寧與緬甸仰光、柳州與緬甸曼德勒市、昆明與泰國清邁等建立友好城市關系，這不僅是貫徹我國“以鄰為伴、與鄰為善”的總體外交方針，服務于國家整體外交需求，也凸顯了開展與GMS國家公共外交不可替代的重要作用。再次是非官方層面的公共外交，如中國公共外交協會、中國人民外交協會、察哈爾學會、上海合作組織公共外交研究院也積極發揮各自優勢，通過舉辦主題論壇、會議，進行人才項目培訓等方式與GMS國家共同探討發展問題，如，由察哈爾學會、美國公誼服務委員會和廣西民族大學共同主辦的“湄公河和平之旅：青年公共外交”項目，就通過邀請GMS國家的專業人士為學員開展培訓，學員同時造訪在中國從事民間外交、環境保護、跨境援助方面的民間和學術機構，學習中國在應對環境和社會問題方面的經驗，也取得了GMS國家相關方面的認可。

從上述來看，中國對GMS國家的公共外交是當前中國構建合作共贏新型外交關系，全面推進“一帶一路”倡議和“東南亞命運共同體”與“打造新高地”戰略的重要內容和步驟，也是中國主動發展與GMS國家的合作伙伴關系的重要舉措。

二、中國對GMS國家公共外交面臨的挑戰

中國對GMS國家的公共外交形成了寬領域和多層次的特征，但是從外交實踐來看，中國對GMS國家的公共外交仍然存在著一些問題，影響著中國與GMS國家的關系發展，主要體現在以下幾個方面。

第一，過于依賴政府外交。首先，中國企業習慣于依靠政府間對話獲得合作項目，而本身只對合作項目的承建、運營、成效負責，極少參與到政府主導的公共外交活動中。但是由于GMS國家經濟迅速發展，一些國家內部局勢的變化，例如緬甸形成了軍隊、議會、利益集團、非政府組織共治的國內社會，以往傳統的中國政府—緬甸政府間的公共外交模式受到挑戰，中國政府公共外交的影響受到沖擊，大大削減，中國企業以往通過政府外交的途徑面臨困境。其次，中國通過政府間形式對GMS國家在資金技術等方面的支持和幫助，GMS國家往往僅通過政府單一渠道輸送下去，而GMS國家的其他利益群體對中國的公共外交卻了解甚微。以緬甸為例，“當前緬甸面臨著多元主體共享權力的共治結構，新興的利益集團由于與政府爭奪權力、對自身利益維護的需求，開始重新審視和對待中國的公共外交活動”，甚至質疑中國對GMS國家公共外交的動機。緬甸吳登盛政府時期就曾認為中國政府與前軍政府關系過密，導致緬甸過于依賴中國，中國在緬影響過大。加之近年域外國家公共外交政策的影響，一些GMS國家對與中國的合作項目缺乏信任，使一些原本單純的經濟問題擴大到政治領域，對中國與GMS國家的公共外交造成了一定負面影響。再次，中國的企業較為缺乏公共外交意識和能力。一方面，中國企業參與公共外交流于形式，其公共外交部門主要是由企業內部相關人員臨時組成或由國內媒體和公關人員組成，公共外交的形式多是宣傳中國投資項目對GMS國家的益處，或邀請對方國家政府官員、具有影響力的媒體進行宣傳，公共外交仍然沿襲上層路線，主要目的是引起對方國家政府關注和重視，常以政府是否參與和支持作為公共外交成效的評判標準。另一方面，中國企業參與公共外交是預防和應對政治風險的需要。中國對GMS國家的投資合作項目除了可能遭受自然和商業風險外，還可能受到GMS國家政治局勢變動、周邊國家政治關系的影響，盡管目前中國已經制定了一些規避中國企業對外投資合作中自然和商業風險的政策和舉措，但是由于政治風險難以準確預測和評估，所帶來的損失遠遠超出自然和商業風險，因而對于政治風險的擔保難上加難，降低和規避政治風險發生也正是中國企業參與對GMS國家公共外交的重要目的。

第二，雙向互動上較為薄弱。GMS國家盡管不斷與中國加深合作，但對中國所提倡的“親誠惠容”外交理念和中國在區域重要問題上的立場并沒有完全認同，在實際的公共外交活動中，中國所追求的價值觀和標準由于各國不同的文化背景也沒有完全被GMS國家所接受。如2011年中國對緬投資的密松水電站因環境和移民問題被緬甸政府叫停擱置，緬甸方面就認為，密松水電站可能會“破壞密松的自然景觀，破壞當地人民的生計，破壞民間資本栽培的橡膠種植園和莊稼，氣候變化造成的大壩坍塌也會損害電站附近和下游的居民的生計”。密松電站引發了緬甸近年來罕見的全民討論。顯然，政府與反政府武裝的政治考量、政府水電項目決策民主性，已經成為緬甸反對中資公司投資的重要方面。除此以外，2012年中緬萊比塘銅礦也因當地居民抗議被迫停工，緬甸甚至有一些聲音認為中國對緬甸投資不僅造成緬甸國內的環境和移民問題，而且對國內的相關行業形成競爭壓力。可以看出，在對GMS國家經濟外交加強的同時，強調單向輸送價值，容易忽視對象國的效果和反應，難以實現有效的雙向互動，因而中國應反思如何協調包括民眾、政府等各方利益，如何將中國的利益和立場準確地闡釋傳達給GMS國家，被GMS國家接受。

第三，對公眾民意的重視有待加強。中國對GMS國家的公共外交盡管多以領域合作形式呈現，但公共外交不同于合作機制，公共外交追求他國公眾對本國形成穩定積極的認同，但是GMS國家公眾對中國合作項目的收益和利弊缺乏準確的整體認知，對中國公共外交內容和目標的理解還不夠深入，只是一味追求中國企業合作項目的透明化，使GMS國家公眾容易對中國的公共外交產生抵觸心理，這種抵觸心理可能轉化為公眾與當地政府之間的矛盾，進而外化為中國與GMS國家海外利益的矛盾。中國企業在對GMS國家的公共外交中發揮著有限的主動性，在面對公眾指責因投資產生環境和移民問題時，經常使用國內慣用做法，通過當地政府對公眾進行一次性環保和搬遷補償，而較少關注公眾是否及時獲得補償款。而事實上，GMS國家當地政府在落實和執行補償款上還存在拖延現象，結果導致中國付出了一定資金代價，但與當地公眾的矛盾并沒有解決。除此以外，非政府組織在公共外交中充當著政府與公眾的橋梁，利用其非官方和非營利的民間身份，在公共外交中更具有親和力，能夠為政府與公眾創造較為緩和的溝通氣氛，在一些公共事務中發揮著政府所不能替代的作用。但是許多中國的非政府組織由于受到政府資助，在公共外交中往往成為政府的代言人和追隨者，沒能發揮其在公共外交中的積極作用。

第四，公共外交效果評估體系不健全。目前，中國對GMS國家的公共外交做了大量工作，如援建基礎設施、設立孔子學院、文化交流、媒體宣傳等，但這些工作的實際效果是否達到預期目標，還缺乏科學和系統的評估體系。由于公共外交效果的復雜性，其評價也面臨著諸多困難，如GMS國家民意的改變受到外界諸多環境因素影響，但未必是公共外交的產物。中國對GMS國家的公共外交追求的效果越直接，越不大容易評估公共外交活動的獨立效果。如何科學評估我國的公共外交效果，也仍然是今后中國開展對GMS國家公共外交活動需要研究的重要內容。

三、升級中國對GMS國家的公共外交建設路徑

中國對GMS國家的公共外交是一個多層次的體系，呈現出“從政府到公眾”垂直化特征，政府主導，其他相關部門、企業、民間組織則充當配合者的角色，根據國際和國內環境變化，為政府提供信息；而且呈現出非政府組織、跨國公司共同參與公共外交的網絡化特征，政府、非政府組織、公眾在面對GMS國家時具有共同利益，彼此交換政策資源，更具有合作傾向。因此中國展開對GMS國家的公共外交，關鍵是要捋清一個思路，即了解中國（中央和地方層面）開展對GMS國家公共外交的起點情況，明確對GMS國家公共外交的目標，制定對GMS國家公共外交的路線，同時需要協調各方參與到對GMS國家的公共外交中。

一是要清楚認識中國展開對GMS國家公共外交的起點情況，評估對GMS國家公共外交中的資源與能力，搞明白“我擁有什么，能做什么”。評估公共外交資源主要是評估中國與GMS國家或地方城市的地緣優勢、歷史交往、人文資源、華人華僑資源等；評估公共外交能力主要是評估國家或地方實施公共外交活動的能力，這種能力可以通過學習、借鑒其他國家或地方城市的經驗做法，總結當前中國對GMS國家公共外交的實踐，建立國家間及中央與地方的溝通匯報機制，發揮中央層面政策優勢。

二是要明確界定中國對GMS國家公共外交的目標，即“要實現什么”。中國對GMS國家的公共外交目標應該是一個多層次體系。首先是服務和配合國家的總體外交戰略與政策；其次是增進GMS國家對中國的認知和了解，提升中國在GMS國家的美譽度；除此以外，還應服務于GMS國家及中國的經濟社會發展，尤其是在招商引資與引智，以及城市治理與管理等領域，這也是中國應積極主動推進公共外交的重要原因。

三是制定中國對GMS國家公共外交的路線圖。這一路線圖應該包括但不限于以下幾點：①中國對GMS國家的哪些群體以及以何種形式展開公共外交。這主要取決于中國對GMS國家公共外交資源以及目標的設定，可以首選公共外交資源較為豐富、實現目標可能性大的國家。除此以外，在形式選擇上可以在傳統的對外交往活動中不斷增加公共外交含量，或是創新和專門設計對GMS國家的公共外交，即可以有受中央委托層面的，也可以有地方政府主導的。②“誰”去具體開展公共外交。選擇“誰”去具體開展對GMS國家的公共外交取決于誰擁有的資源和能力與開展公共外交所需的資源和能力之間的差距最小。③活動效果的評估與反饋。評估公共外交在GMS國家的影響及效果，根據反饋情況進行相應調整。

四是注意在公共外交中擴大與GMS國家的共同利益。中國對GMS國家的公共外交呈現出多層次、多主體的特點，這種多樣性的公共外交盡管為中國對GMS國家的公共外交提供了不同路徑選擇，但也在一定程度上造成了合作機制平臺功能的重疊。中國可以擴大中國與域外國家貿易投資、環境、基礎設施等領域公共外交的共同利益，縮小在傳統安全問題上的競爭態勢，加強中國與GMS國家的交流項目。例如在文化方面，可以加強中國與GMS國家官方或非官方的科研機構人員的定期交流、專題論壇，組織巡回演出團、巡回展覽會、文化日（周、月）等，對于提升中國在GMS國家中的形象有直接、直觀和潛移默化的效果，可以吸引各GMS國家的公眾參與，容易樹立對象國對中國的親近感和認知感。

五是以“親誠惠容”外交理念為指導，發揮中國企業對GMS國家公共外交的作用，重視公眾對公共外交的參與。中國企業參與中國對GMS國家公共外交既有優勢也有限度：一方面中國企業能夠比政府更全面地接觸公眾，接觸的頻率更高，接觸的范圍更廣，公共外交的方式更直接和深入；另一方面中國企業受限于中國政府的管理以及GMS國家的法律和文化，因而其代表的利益具有兩面性，同時代表著政府和自身的外交行為、形象和利益。因此從“親誠惠容”理念出發，發揮政府和企業在中國對GMS國家公共外交中的優勢，提升其程度，可以從以下四個方面著力。

“親”，就是要發揮中國一些企業的非官方性質，形成企業和民眾實際推進的公共外交路線，政府只在中國對GMS國家公共外交中扮演政策指導者、資金和資源協調者的角色，引導中國企業充當中國政府與當地政府的橋梁，發揮政府的政策優勢和企業的資金優勢，調動非政府組織對公益項目的積極性，在合作項目中平等地對待GMS國家企業，摒除大國身份和對GMS國家的“扶貧”意識，避免公共外交政策的地緣政治化，從而增強GMS國家對中國公共外交政策的信任。

“誠”，就是要在公共外交中與GMS國家坦誠相待。一方面中國要真實真誠地與GMS國家展開互助合作，承認和尊重中國與GMS國家在文化和法律等方面存在差異；另一方面在公共外交中明確地表達中國的立場，不回避企業和跨國公司對海外利益的需求，但在與GMS國家簽訂的雙邊或多邊條約、宣言、規則中清楚地界定和反映中國的利益訴求，預測和告知GMS國家在合作項目中的收益與風險，避免GMS國家對中國單方面獲得絕對利益的誤解和猜疑。

“惠”，就是要與GMS國家構建利益共同體，將合作項目打造為擴大與GMS國家共同利益的戰略點，不僅將公共外交的成效切實惠及GMS國家的政府，而且惠及當地的企業和民眾，不僅惠及關系國計民生的經濟領域，而且惠及越發凸顯問題的非傳統安全領域，通過發揮非政府組織在公共問題領域的優勢，平衡中國企業投資利益與GMS國家當地環境保護之間的矛盾，實現中國與GMS國家發展共贏，經濟和社會發展共贏，雙邊和周邊關系發展共贏。

“容”，就是要在對GMS國家的公共外交中堅持和而不同、兼容并包。尊重中國與GMS國家企業的差異性，充分認識和比較中國與GMS國家在不同領域的優勢和劣勢，以寬容的態度和GMS國家共同面對公共外交中的機遇和挑戰，推進與GMS國家更加開放性的區域合作機制，允許域外國家對合作機制的參與，肯定GMS國家在雙邊關系發展中的貢獻。

六是建立健全透明的公共外交效果評估體系。一是目標評估。評估公共外交活動與預期目標之間的關系。二是跟蹤評估。通過個人和小組訪談、焦點問題追蹤、對使館工作人員的調查、問卷反饋等方式跟蹤式搜集公共外交活動，量化跟蹤數據，了解當地公眾的態度，評估公共外交績效。三是過程評估，對公共外交中所需資源、資金、外部環境和具體執行情況進行全方位監督，從公共外交的環節上評估公共外交效果。

結語

GMS國家是中國進行“一帶一路”“東南亞命運共同體”建設與“新高地”打造的重點區域。中國對GMS國家的公共外交將會影響未來相互間的和諧共處、共贏發展。中國可以根據國際形勢和GMS國家國內局勢的變化，對公共外交政策進行調整，在政府的協調下，積極發揮企業、國內非政府組織、社會民眾的橋梁作用；在建設與GMS國家鄰居伙伴關系的同時，改變以往忽視公眾與企業對公共外交的參與和塑造的缺陷；注意公共外交的雙向互動和效果評估，利用國際規則塑造公共外交的合法性。

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