五大發展理念引領下的中老磨憨—磨丁跨境經濟合作區創新發展研究

許建生

[摘要] 中老磨憨—磨丁跨境經濟合作區是繼中哈霍爾果斯國際邊境合作中心之后的第二個國家級跨境經濟合作區，目前該跨境經濟合作區建設進程順利，但也面臨著不少問題和挑戰。本文依據黨中央提出的五大發展理念，梳理分析了中越憑祥—同登、東興—芒街跨境經濟合作區建設過程中的經驗和困難，并研究提出了推進中老磨憨—磨丁跨境經濟合作區創新發展的相關對策建議。

[關鍵詞] 五大發展理念 跨境經濟合作區

 

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把握時代脈搏，審視發展大勢，高屋建瓴地提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，集中體現了我們黨對經濟新常態下發展規律的新認識。建設跨境經濟合作區（以下簡稱“跨合區”）是推動沿邊地區開發開放，形成與周邊國家和地區共同發展以及“一帶一路”建設的重要舉措。加速跨合區建設進程，有利于形成新的政策優勢和體制創新優勢，以政策、體制創新促發展模式創新，為深化沿邊開放跨境合作探索新經驗；有利于加快形成我國對外開放沿邊經濟帶，將地緣優勢轉化為發展與合作優勢。

一、概述

跨境經濟合作區是陸路交界的兩個或多個鄰國在本國靠近邊境處各自劃定區域，聯合組建成為一個相對完整的封閉區域，賦予該區域特殊經濟政策，放寬出入境限制，以吸引人流、物流、資金流等各種生產要素聚集，區域內貨物貿易和服務貿易高度自由化，以該區域為核心實現加速發展，進而輻射周邊區域的經濟社會發展。我國現有的特殊經濟功能區中，位于邊境的還有海關特殊監管區和邊境經濟合作區兩類，與之相比，跨合區尚屬于新生事物，功能、內涵和發展模式均存在著一定的未知，三類區域的對比詳見下表：

現將國內已落地實施的主要跨合區情況梳理如下：

二、發展模式與案例

跨合區建設是一項探索性工作，沒有成熟的模板可參照，也沒有現成的路子可走，唯有在理論、實踐中堅持五大發展理念，進行積極研究和探索。根據邊境地區條件的不同，目前國內的跨合區在發展步驟和功能分區上有不同的發展模式，將其簡單分類如下：

（一）綜保區模式：中越憑祥—同登跨合區

1．中方憑祥園區

憑祥園區規劃面積為93.9平方公里，核心區采取圍網模式，圍網內面積為14.48平方公里，外圍配套區面積79.42平方公里。圍網區實行統一規劃、分兩期建設，其中一期10.6平方公里已建成，可利用建設用地面積為6.87平方公里，包括友誼關、浦寨、弄懷、卡鳳四個片區及綜合保稅區。二期面積3.88平方公里，可利用建設用地預計3.33平方公里，主要為馬家屯片區。圍網區主要功能包括商貿區、旅游區、物流區、金融區、專業市場、加工區、口岸作業區，非圍網區包括主城區、金融商務區、物流區、加工區、新城區（公共服務配套區）和新城拓展區。

2．越方園區

越方園區設立在越南同登—諒山口岸經濟區內，園區規劃面積14平方公里，從越南新清口岸延伸至谷楠口岸，包括位于文朗縣的非關稅區一期，規劃面積1.77平方公里；位于高祿縣的物流區，規劃面積1.44平方公里；位于高祿縣的一號加工區，規劃面積1.26平方公里，各區域之間建設通道連通。

3．功能定位

該跨合區以服務中國—東盟自由貿易區升級版為主線，通過努力，將跨合區打造成為中越邊境經濟合作的新高地、邊境貿易與通行自由化的示范區、中國與東盟投資和產業合作的試驗區、中國與東盟服務貿易擴大開放的先行區、沿邊開放開發體制機制的創新區。

4．招商政策的疊加

憑祥已建成國家級綜合保稅區，同時正在申報國家級的跨合區，跨境經濟合作區與海關特殊監管區各自的優惠政策有所不同，近期有希望獲國務院批準。關于兩方優惠政策如何疊加和充分利用，也處于摸索和探討階段。目前，憑祥綜合保稅區雖已封關運行，但產業聚集遠未形成規模，與蘇州、重慶等先進綜合保稅區發展的差距較大。為避免跨合區建設類似問題的出現，憑祥正在和越方協商跨合區所需的具體政策以促進產業聚集，確保可持續發展。

5．跨合區發展建議

憑祥對跨合區建設總結了兩點經驗：一是跨合區不應再用海關原有的特殊監管區的規定和模式，在定位上應該有新的突破，跨合區應比綜合保稅區層級更高，采取差異性方式科學安排發展的區域，打破現有模式，在跨合區內區分圍網和不圍網的區域，跨合區內部人員應當有較為便捷的流動方式，圍網區內應控制人員的流動，但在不圍網區人員可自由流動；二是推進跨合區建設，項目是一切的基礎。憑祥主抓綜合保稅區二期、憑祥市邊境貿易貨物監管中心項目、越南新清經浦寨至萍鄉市邊境貿易貨物監管中心貨物專用通道等重要互聯互通項目建設，爭取國家、自治區更多投資資金及國家開發銀行、亞洲開發銀行等國際國內金融機構的支持。

（二）邊合區模式：中越東興—芒街跨合區

1．東興園區

東興園區核心區（圍網區）面積10.2平方公里，中越雙方以橋相連，同時連接防東高速。外圍配套區面積為74平方公里，包括江平產業園（7平方公里）、長山城新區（15平方公里）、夾浪物流園（17平方公里）、黃沙水物流加工園（16平方公里）、沖欖工業園（10平方公里）、東興邊貿中心（4平方公里）等。

2．東興園區規劃建設情況

東興園區的控制性詳細規劃、外圍配套區規劃方案已經完成，目前連接中越跨合區的大橋和高速公路已開工建設。

3．跨合區內居住人口

鑒于目前的國家政策和相關規定，雙方海關等監管部門認為跨合區的核心區（圍網區）內不應有常住人口，為更好地推動和建設跨合區，希望允許辦理一定期限工作證件人員可以在跨合區內正常工作和生活。

4．招商引資情況

由于該跨合區目前仍處于申報階段，具體支持和優惠政策還未出臺，招商引資情況還處于起步階段。

（三）建設跨合區的經驗和啟示

廣西在推進跨合區建設中從上到下都采取了非常有效的措施，完善了相關政策，建立了有效的管理機制，全方位、多層面地推動跨合區建設。

一是在政策層面統一將憑祥和東興納入整個北部灣規劃。廣西北部灣辦統一負責兩個跨合區的總體規劃和控制性詳細規劃等各項規劃。目前該總體規劃交由清華大學研究院制訂，總體規劃和控制性詳細規劃等各項規劃報廣西壯族自治區政府審批。

二是在自治區層面建立了有效的管理協調機制。跨合區主要由廣西北部灣辦總負責，商務廳負責對越及商務部的工作，東興和憑祥市政府作為跨合區具體實施單位，憑祥綜保區、東興開發開放試驗區作為協助單位，同時憑祥市委和東興市委主要領導兼任憑祥綜保區和東興開發開放試驗區副主任。

三是跨合區建設土地有效協調?？绾蠀^建設所需土地，在省級層面由自治區國土資源廳層面統一協調保障。跨合區東興園區土地已經收儲完畢，憑祥園區正在積極推進土地收儲工作。

四是跨合區建設資金充分保障?？绾蠀^的建設資金主要由北部灣辦、北部灣投資集團和北部灣銀行等單位進行投資建設，同時積極爭取國家開發銀行、亞洲開發銀行的資金支持，多渠道籌措項目建設資金，在資金方面的保障較為充分。

五是充分利用跨合區核心區（圍網區），用好核心區的支持政策，做大做強外圍配套區。

三、發展現狀

2016年3月4日，國務院下發文件，正式批復同意設立中國老撾磨憨—磨丁跨合區，至此，磨憨—磨丁跨合區成為深化中老兩國全面戰略合作的重要平臺，把跨合區建設成面向東南亞中心樞紐，是我國參與經濟全球化的新動向、新探索，對加快推進國家“一帶一路”倡議，加快構建中國與東盟各國命運共同體具有極為重要的戰略和現實意義。

據資料顯示，2015年度磨憨口岸對外經濟貿易總量完成211.69萬噸，同比上升28.09%；出入境人員總數117.59萬人次，同比上升28.25%；出入境車輛總數39.15萬輛次，同比上升25.57%，其中出境車輛19.72萬輛次，同比上升26.04%。相關指標均呈現了兩位數的增幅。

四、創新發展的建議

為提高中老磨憨—磨丁跨合區創新發展水平，把跨合區建設成為中老戰略合作的重要平臺，形成可復制可推廣的經驗，需要國家給予以下扶持政策。

（一）加大跨合區對外開放制度創新和政策扶持力度

1．創新對外開放政策

（1）設立圍網區，實施封閉式管理。貨物、車輛、人員可自由進入圍網區，貨物、車輛、人員離開圍網區域嚴格實行分類監管：①圍網區本國境內生產的貨物、本國籍車輛、本國籍居民可自由返回本國境內；②圍網區內非本國境內生產的貨物、非本國籍車輛、非本國籍居民經圍網區進入本國境內的，按現行關檢規定辦理手續；③圍網區內，貨物、車輛、人員自由流動；④圍網區本國境內生產的貨物、本國籍車輛、本國籍居民經圍網區進入對方國境內的，按現行關檢規定辦理手續。逐漸實行“一線前伸，二線管住，封閉運行，聯合查驗”監管查驗模式，探索構建中老兩國信息互換、監管互認、執法互助和“一地兩檢”的新型監管合作機制?？绾蠀^實施24小時通關。

（2）全面執行內銷貨物選擇性征收關稅政策，開展期貨保稅交割、保稅展示交易、境內外維修、融資租賃業務，實施工單式核銷、先進區后報關、批次進出集中申報、集中匯總納稅，倉儲企業聯網監管、智能化卡口驗放、統一進出境備案清單、無紙化貿易等通關便利化監管方式。

（3）批準磨憨口岸為中藥材、冰鮮產品、食用水生動物、肉類產品、整車進口準入指定口岸。

（4）對涉外投資合作項目項下的人員、異地從事商貿活動人員及團隊游客經跨合區出境，賦予跨合區審批權限，設置出入境綠色通道。允許第三國公民在跨合區實行72小時免簽。推進中、老、泰互免簽證。

（5）全面落實《大湄公河次區域便利客貨運輸協定》及相關附件，加快推動中老泰三國汽車運輸協定的商簽，允許中、老、泰、緬、柬、越等國車輛和機械設備自由出入跨合區；瀾滄江—湄公河合作機制成員國家的跨境運輸車輛在跨合區辦理臨時入境機動車牌證、臨時機動車駕駛許可證，允許30日內在云南省境內自由通行。

（6）支持在云南設立瀾滄江—湄公河合作發展中心，定期舉辦瀾滄江—湄公河合作跨境經濟合作部長級會議，建議跨合區作為瀾滄江—湄公河合作機制外長會議永久舉辦地。

2．加大財稅政策扶持

（1）從2016年至2025年，希望中央財政每年能夠轉移支付跨合區2億元綜合財政補助。中央援外資金、國家開發銀行貸款、亞投行基金、絲路基金以及國家口岸建設資金、國家區域協調發展資金等向跨合區重點傾斜。

（2）對在跨合區新辦企業，給予自取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起企業所得稅（中央分享部分）實行五免五減半征收優惠。

（3）跨合區內上繳的進口關稅、進口環節增值稅、消費稅全額專項轉移支付給跨合區用于基礎設施建設。

（4）從境外進入跨合區的貨物實行備案管理，按規定給予免稅保稅，法律、行政法規和相關規定明確不予保稅或免稅的貨物除外。在跨合區內企業之間的貨物交易不征收增值稅、消費稅。中方境內貨物銷往跨合區視同出口，按規定實行退稅，法律、行政法規和相關規定明確不予退稅的貨物除外。

（5）允許旅客每人每日一次攜帶8000元人民幣免稅商品從跨合區進入中方境內。

3．加大金融和投融資政策扶持

（1）在跨合區設立人民幣跨境結算中心。鼓勵各類金融機構將跨合區列為業務發展重點區域，設立分支機構。允許國內外銀行在跨合區設立雙方本幣國際投貸基金，區內民間資本組織設立民營銀行、金融租賃公司等金融機構。

（2）在真實貿易背景下，跨合區開展企業法人人民幣現鈔出入境攜帶證制度，允許雙方本幣在跨合區內自由流通。

（3）在跨合區內實行準入前國民待遇加負面清單的外商投資管理模式。將老撾磨丁經濟專區作為重要的中國境外經貿跨合區和“一帶一路”建設的重要載體和平臺，給予重點支持。

4．加大產業政策傾斜

（1）實行差別化產業政策，支持跨合區產業發展。將跨合區作為國際產能合作示范園區，國家扶持產業、園區、企業發展的專項資金向跨合區傾斜。

（2）支持跨合區發展跨境物流和跨境電子商務，設立跨境電子商務綜合試驗區。

5．加大公共服務與人才政策扶持

（1）跨合區內生產企業自由選擇中方或老方作為企業注冊地和產品原產地。允許外籍公民到跨合區內申請設立個體工商戶。

（2）將跨合區設立為人才特區，鼓勵具有中國及東盟十國國籍的法定勞動年齡國民到跨合區就業。

（3）將跨合區列為商務部、發改委、財政部等國家部委對口掛鉤幫扶地區，選派人員到跨合區掛職、任職；每年安排若干名額，讓跨合區干部到商務部、發改委、財政部等國家部委學習鍛煉。

（4）建議國家建立協調跨境經濟跨合區工作聯席會議制度，重點協調解決跨合區投資、貿易、通關便利化等問題。

（二）加快跨合區面向東南亞交通等基礎設施建設步伐

一是建議國家加快西雙版納機場改擴建步伐；二是加快將景洪至打洛高速公路建設列入國家“十三五”規劃提前開工建設，建議國家適時考慮打通打洛口岸貿易通道，研究與緬甸方開展跨合區建設；三是加快瀾滄江湄公河航道整治步伐；四是支持、援助老撾推進國內鐵路建設；五是鼓勵中國“互聯網+”相關企業跨國投資，搶占東南亞國家市場；六是建議國家相關部門研究邊境居民與老、緬、泰國等三國民眾持邊民通行證可在對方區域自由往來的方案，鼓勵與周邊國家民眾的交流溝通。

（三）提升跨合區文教事業對東南亞各國的輻射力

一是建議國家加大中央財政轉移支付力度，支持跨合區加快民族文化教育等基礎設施建設，立項建設面向東南亞地區的國家科教園區和文化教育中心。二是建議國家制定特殊人才培養、引進政策。鼓勵高等院校與跨合區開展合作辦學，建立招錄少數民族學生特殊通道，定向培養專業技術、國際貿易、資本運作和高級經濟管理人才。三是建議國家對東南亞國家在跨合區學習的學生實行特殊補貼政策和專項獎學金制度，試行專門的文憑管理體系。鼓勵老撾、緬甸中小學校免費使用中國教材，聘用中國教師，國家給予專項補貼。四是建議把跨合區建設成為國際文化創意基地，鼓勵更多的中國音樂影視等作品出口東南亞國家。五是建議加強南傳佛教宗教人士的培養，加快推進跨合區國際巴利語佛學院建設，努力為周邊國家培養更多僧才。

（四）打造跨合區生態文明建設東南亞樣板區

一是建議國家建立大湄公河流域生態安全屏障建設合作機制。建議國家有關部門對“中國與周邊國家共同倡導建立生物多樣性保護東南亞生物圈建議”進行評估，設立東南亞生態保護基金，以跨合區為基地，與周邊國家開展生物多樣性保護中心廊道建設。二是建議國家在跨合區建立瀾滄江—湄公河水資源監測預警機制，及時通報下游六國，打消其疑慮。三是建議國家在跨合區建立國家級農業植物種子資源庫，在西雙版納建立東南亞種子培育基地，鼓勵所培育糧食蔬菜水果種子出口輸出。四是建議國家同意跨合區適時實施“退膠還林”政策，享受退耕還林政策同等待遇，以更好地保護生態環境，不斷筑牢面向東南亞的生態安全屏障。

（五）扶持跨合區發展大健康產業與國際養生基地建設

建議國家建立傣民族醫藥產業發展引導扶持基金，為傣醫藥產品和健康產品進入市場開辟綠色通道，引導龍頭企業推動傣醫藥產業化發展，培育發展傣藥醫療保健、避寒養老等健康養生產業，把跨合區打造成東南亞大健康養生基地。

（六）深化與周邊國家鄰近地區安全合作機制建設

建議國家提升和完善中老緬泰湄公河流域執法安全合作機制，共同維護瀾滄江—湄公河流域安全。深化與周邊國家地區間反恐怖、防走私、禁毒、森林防火等執法合作，加強情報交流，完善工作機制，共同做好安全保障。

參考文獻

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