中國應急預案體系的建立

預案是各級人民政府及其有關部門和企事業單位等，針對可能發生的突發事件，為迅速、有序、有效地開展應急與救援行動而預先制定的應急計劃或方案，是應急管理的一項制度保障。制定修訂應急預案是在不斷總結經驗教訓的基礎上，把應對突發事件的成功做法規范化、制度化，明確在突發事件的事前、事發、事中、事后的工作程序和內容，明確回答誰來做、怎樣做、做什么、何時做、用什么資源做，這對于有效實施應急管理，提高干部隊伍應對復雜局面和突發事件的能力，具有十分重要的基礎性作用。

2004年1月15日，華建敏同志主持召開了國務院各部門制定完善突發公共事件應急預案會議，這個會議既是制定修訂應急預案的動員和部署會，又是制定修訂應急預案的學習和交流會。會上公安、交通、衛生、民航、地震五個部門負責同志作了重點發言。華建敏同志在講話中強調指出，建立健全各種應急預案工作十分緊迫。這次會議以后，各有關部門和單位要迅速行動，精心組織，抓緊工作。一是切實加強領導，抓緊開展工作；二是密切協調配合，形成工作合力；三是結合工作實際，不斷完善應急預案。

一、《國家突發公共事件總體應急預案》的編制和誕生

《國家突發公共事件總體應急預案》是全國應急預案體系的總綱，是國務院應對特別重大突發公共事件的規范性文件。在中國，國家總體預案的編制有著特殊的歷史地位和作用，它是全國應急體系建設的總綱和抓手，是我國應急體系建設的龍頭。國家總體預案確立的國家應急預案框架體系，對于全國形成“橫向到邊、縱向到底”的預案體系具有重要意義，它明確的應急管理目標、原則、體制、機制和保障等內容，對我國應急體制、機制和法制建設起到了重要的推動和牽領作用。而且，貫穿在國家總體預案編制過程中的一系列重要原則和精神，對完善國家治理體系有著重要意義，從這個意義講，國家總體預案的編制過程與預案文本同樣重要。

從2003年12月成立國務院辦公廳應急預案工作小組，到2005年4月國務院正式下發《國家突發公共事件總體應急預案》（以下簡稱國家總體預案），經歷了近一年半的時間。華建敏同志2005年1月26日在國務院第79次常務會議上《關于突發公共事件應急預案編制工作的匯報》中說，“在預案編制過程中，我們堅持以鄧小平理論和 ‘三個代表’重要思想為指導，緊緊圍繞全面建設小康社會的目標，堅持以人為本和全面協調可持續的科學發展觀，遵循居安思危、預防為主、依法規范、加強管理的方針。同時，立足中國國情，借鑒國外做法，總結經驗教訓，聽取各方意見?！?/p>

（一）全面正確認識我國多發易發的各類突發事件和主要風險是編制國家總體預案的前提和基礎

在國家總體預案編制初始，華建敏同志就對我國的公共安全形勢作了多次深入分析：第一，重大自然災害頻發、分布廣、損失大。由于特有的地質構造條件和自然地理環境，我國是遭受自然災害最嚴重的國家之一。第二，重大、特大和特別重大事故時有發生。21世紀初的幾年，全國每年發生的各類事故造成13萬多人死亡，70多萬人受傷。第三，多種傳染病尚未得到有效的遏制。全球新發的30余種傳染病已有半數在我國發現，有些還造成了嚴重后果。第四，影響國家安全和社會穩定的因素依然存在。在一些地方，群死群傷的爆炸、投毒等惡性案件時有發生，恐怖活動、恐怖主義的現實危害上升，并向內地發展蔓延。由人民內部矛盾引發的群體性事件也明顯增多。此外，隨著社會經濟的快速發展，以及城鎮化和城市現代化進程的加快，我國的公共安全還面臨著諸多挑戰。

（二）黨和國家在執政治國實踐中應對突發事件的經驗教訓是編制國家總體預案的基本遵循

華建敏同志多次強調指出，我們黨和政府在長期的執政治國實踐中，積累了處置突發事件的大量經驗。2003年11月10日晚，閃淳昌同志到他辦公室接受編制預案任務時，他就講，“抗擊非典的斗爭給了我們黨和政府兩點最重要的啟示：一是必須牢固確立和認真落實科學發展觀，必須始終堅持統籌兼顧，更加注重經濟社會協調發展；二是一定要更加注重政府的社會管理和公共服務職能，不僅要健全公共衛生應急機制，還要在全社會的各個方面加快應急機制建設。要抓緊制定國務院的突發公共事件應急預案，這個預案要把我們制定預案的目的、處置突發事件的原則、應對突發事件的體制機制和有關保障條件等寫進去，讓它真正發揮作用。”他指出，“我們在應對突發事件方面，還存在著不少薄弱環節。一是有些干部還存在著僥幸心理，還沒有把應對突發事件這項工作列入重要的議事日程，特別是新干部沒有應對突發事件的經歷。二是應急管理監測預警、體制機制還不健全，很多地方還沒有很嚴格的、及時的報告制度和明確的責任制，我們的救援隊伍和物資準備也不足。三是法制還不夠健全，好多同志缺乏依法預防、依法處置的意識和素質?！?/p>

華建敏同志特別強調，“我們應對突發公共事件的寶貴經驗至少可以總結為三條。一是建立 ‘統一領導、分級負責、條塊結合、屬地管理’的應急管理工作格局的經驗。二是在黨委和政府的領導下，依靠三支隊伍形成合力的經驗。這三支隊伍是：人民解放軍、武警、公安部隊和預備役民兵，應急處置的專業隊伍，企事業單位職工和農村社區的民眾。三是抗擊非典實踐中形成的依靠法制、依靠科學、依靠群眾和社會力量的經驗。歸根結底是黨的領導，發揮我們的政治優勢和組織優勢?！?/p>

為此，我們在編制國家總體預案時，明確了我國應對突發公共事件的六條工作原則：以人為本，減少危害；居安思危，預防為主；統一領導，分級負責；依法規范，加強管理；快速反應，協同應對；依靠科技，提高素質。

（三）廣泛聽取各地、各部門和專家學者的意見是編制國家總體預案的基本方法

從2003年下半年開始，國務院多次召開各地各部門和專家座談會，研究如何制定預案和建立中國特色的應急體制、機制和法制問題。

2004年1月31日，華建敏同志召開國務院秘書長辦公會議，研究制定、修訂突發公共事件應急預案工作。

3月5日，華建敏同志在辦公室聽取閃淳昌同志關于應急預案工作的匯報，就應急管理的體制機制和預案編制工作做了指示。

3月17日，華建敏同志召開專家座談會，聽取專家對國家突發公共事件總體應急預案提綱的意見。

3月25日，華建敏同志在鄭州主持召開部分省市及大城市負責人座談會，進一步廣泛聽取意見。

5月13日，華建敏同志再次召開專家座談會，聽取專家對應急預案編制工作的意見。

7月7日，華建敏同志主持召開秘書長辦公會議，研究應急預案工作。

10月20日，華建敏同志主持召開秘書長辦公會議，審議國家突發公共事件總體應急預案。

11月2日，華建敏同志聽取閃淳昌同志關于修改國家突發公共事件總體應急預案的匯報。

12月10日，華建敏同志召開會議，研究《國家突發公共事件總體應急預案（草稿）》，強調要征求地方意見，并做好預案與正在起草的突發事件應對法的銜接。

12月27日，華建敏同志在天津主持召開部分省市負責人會議，聽取對《國家突發公共事件總體應急預案（草稿）》的意見。在總結會上，他再次強調：“我們召開這個會，就是想在報國務院常務會議審議前，聽取大家的意見。大家很坦率地、開誠布公地提了很多意見，我們回去要認真研究、吸納，進一步修改《總體預案》，以便更能夠指導各地工作，更能夠解決問題……編制預案的過程也是一個深化認識、總結經驗、積極探索、創新制度的過程，是把過去的經驗，我們這一代、甚至幾代人的經驗凝聚起來，變成一個預案。它既是一項制度，也反映了一些理性的認識、一些規律性的認識?！?/p>

2005年1月26日，華建敏同志在國務院第79次常務會議上專門匯報了如下情況：“我們廣泛聽取地區、部門和專家學者意見，堅持科學民主決策。我們聘請了20多位不同領域的專家學者，包括危機管理、災害防治、安全生產、公共衛生、應急救援、社會學法學等方面，組成專家咨詢組，并多次召開專家座談會直接聽取意見，注重吸取各方面的研究成果。國家總體應急預案（征求意見稿）形成后，我們在發文征求各地區、各部門意見基礎上，專門召開兩次座談會，直接聽取各部門主要負責同志和10個?。▍^、市）政府負責同志的意見。預案編制工作是一個充分吸收意見、集中智慧的過程?！?/p>

（四）注意吸收和借鑒發達國家的有益經驗是編制國家總體預案的重要途徑

在編制國家總體預案的過程中，華建敏同志多次要求大家，要注意借鑒國外的有益經驗，要開闊視野，要結合中國的國情，學習和借鑒國外一些好做法，制定和完善中國特色的應急預案。外交部及我駐外使領館、新華社等幫助收集了大量資料，所以，國家總體預案中也凝聚著外事戰線廣大干部的心血。正像2004年1月15日華建敏同志在部署國務院各部門制定完善突發公共事件應急預案會議上指出的：“有的同志到美國去考察，帶回來美國的預案。外交部前兩天送來的一份有關英國處置突發事件的材料介紹，英國從19世紀就開始搞應對突發事件的預案，一步步在改進，不斷地在改，不斷地完善。特別是 ‘9·11’以后，美國制定了反恐怖的一系列的法案。美國歷來是標榜個人自由的國家，如今也明確宣布要犧牲個人自由確保社會安全。我們有成功的經驗，但是也要看到別的國家做了些什么，為我所用。要注意借鑒國外的有益經驗……這里特別要強調的是，我們在學習國外經驗的時候，一定要注意我國的基本國情，我國人多，發展水平還比較低，地區差別還比較大，不能說得很好，但做不到，不利于操作。這一點一定要注意，要更多地想一點我們的政治優勢和組織優勢，防治非典就是這樣?！?/p>

根據我國國情，根據突發事件的發生過程、性質和機理，國家總體預案將突發事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件四大類，并強調各類突發事件往往是相互交叉和關聯的。關于突發事件的分級、預警的分級及其紅、橙、黃、藍等顏色的確定等，是在借鑒國外和我國香港地區的有益經驗的基礎上，結合我國國情制定的。

（五）憲法及有關法律、行政法規是國家總體預案的編制依據

在編制預案過程中，華建敏同志多次強調，要堅持依法行政。所以，國家總體預案的編制依據首先強調“依據憲法及有關法律、行政法規，制定本預案”。在編制程序上，我們按照黨中央、國務院和全國人大常委會的議事規則，先后將《國家突發公共事件總體應急預案（草稿）》分別提請國務院常務會議、中央政治局常委會、全國人大常委會審議，并根據會議中提出的意見不斷改進和完善。

2005年1月4日，華建敏同志在辦公室召開會議，修改《國家突發公共事件總體應急預案（草稿）》。

1月26日，國務院第79次常務會議審議通過了《國家突發公共事件總體應急預案》。

2月4日，華建敏同志在辦公室召開會議，研究關于《國家突發公共事件總體應急預案》向中央政治局常委會和全國人大常委會的匯報稿。

2月17日，中央政治局常委會會議聽取關于《國家突發公共事件總體應急預案》編制工作匯報。

2月25日，華建敏同志向全國人大常委會作關于《國家突發公共事件總體應急預案》編制工作和安全生產情況的報告。

4月1日，國務院正式下發《國家突發公共事件總體應急預案》。

國家總體預案幾十次易稿，反反復復修改，凝聚著黨中央、全國人大、國務院等領導同志的心血，凝聚著全國各級黨委、政府領導同志的心血，凝聚著廣大專家學者的心血，凝聚著廣大基層同志們的心血。國家總體預案以有關法律、法規為依據，以政府規范性文件形式發布，是政府及其有關部門履行處置突發事件職責、實施應急管理的工作制度。它與有關法律、法規銜接，又對有關法律、法規加以具體化。它的頒布實施，是人民群眾偉大實踐的總結和升華，是應對嚴峻的公共安全形勢和迎接國內外突發事件新挑戰的有力武器，是全面履行政府職能、依法行政、提高執政能力的重要體現，是堅持以人為本、落實科學發展觀、構建和諧社會的重要保證。

為了使全國人民對《國家突發公共事件總體應急預案》都能有所了解，國務院辦公廳專門縮寫了一個簡本，并在2006年元月8日向社會公布了。正像新華社評論員文章《科學應對共創和諧——寫在〈國家突發公共事件總體應急預案〉發布之際》中所講，“新年伊始，國務院公開發布實施《國家突發公共事件總體應急預案》……面對危難，我們從此更加沉著……”。

二、關于我國應急預案體系的全面建立

建立健全預案體系的宗旨是提高突發事件的處置效率。上述工作的實施要追溯到2003年下半年。當時，國務院辦公廳經過對各有關部門預案制定情況的初步摸底，當年夏天得到的數據是83個預案。20世紀90年代，中國地震局完成了《國家破壞性地震應急反應預案》（1991年），原國防科工委牽頭制定并發布了《國家核應急計劃》，上海市編制了《上海市災害事故緊急處置總體預案》等。但是，多數部門和地方政府還沒有制定相應的預案，更沒有形成完整的預案體系。

（一）關于我國應急預案體系框架的總體設計

在考慮我國應急預案體系的總體框架時，華建敏同志提出：一是要按照“統一領導、分類管理、分級負責”的原則和不同的責任主體編制預案；二是要抓好基層應急預案的編制，“橫向到邊，縱向到底”；三是要把大城市作為重點；四是要注意各類、各層級應急預案的銜接，特別是部門之間的配合、中央企業與地方政府的配合。依此，國務院印發的《國家突發公共事件總體應急預案》中對我國預案框架體系進行了規范描述，全國突發公共事件應急預案體系包括：

（1）突發公共事件總體應急預案?？傮w應急預案是全國應急預案體系的總綱，是國務院應對特別重大突發公共事件的規范性文件。

（2）突發公共事件專項應急預案。專項應急預案主要是國務院及其有關部門為應對某一類型或某幾種類型突發公共事件而制定的應急預案。

（3）突發公共事件部門應急預案。部門應急預案是國務院有關部門根據總體應急預案、專項應急預案和部門職責為應對突發公共事件制定的預案。

（4）突發公共事件地方應急預案。具體包括：省級人民政府的突發公共事件總體應急預案、專項應急預案和部門應急預案，各市（地）、縣（市）人民政府及其基層政權組織的突發公共事件應急預案。上述預案在省級人民政府的領導下，按照分類管理、分級負責的原則，由地方人民政府及其有關部門分別制定。

（5）企事業單位根據有關法律法規制定的應急預案。

（6）舉辦大型會展和文化體育等重大活動，主辦單位應當制定應急預案。

各類預案將根據實際情況變化不斷補充、完善。

（二）按照“統一領導、分類管理、分級負責”的原則和責任主體編制預案

在應急預案的建立和突發事件的處置中，要充分體現統一領導、分類管理、分級負責的原則。各級地方政府要對本行政區域內發生的重大突發事件處置負總責。行業主管部門負責處置本行業、本系統發生的突發事件；對涉及相關部門和地方政府的，各有關方面要主動配合、密切協同、形成合力。對關系全局、涉及多領域的應急預案，由牽頭部門負責組織有關方面，協調各方制定，相關配套預案由有關部門自行制定，做到有主有輔。

依照上述原則，總體預案由國務院制定，國務院辦公廳組織實施。專項應急預案由國務院有關部門牽頭制定，報國務院批準后，由主管部門牽頭會同相關部門組織實施。截至2007年年底，制定了25件專項預案，其中自然災害類5件、事故災難類9件、公共衛生事件類4件、社會安全事件類7件。部門應急預案由國務院有關部門制定，報國務院備案，主要由制定部門負責實施。截至2007年年底，制定了80件部門預案，其中自然災害類15件、事故災難類22件、公共衛生事件類7件、社會安全事件類36件。地方應急預案又具體包括：省級人民政府的突發公共事件總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案，各市（地）、縣（市）人民政府及其基層政權組織的突發公共事件應急預案等。其中省級人民政府突發公共事件總體應急預案報國務院備案。企事業單位應急預案，由各企事業單位根據有關法律、法規和實際情況制定。此外，舉辦大型會議、展覽和文體等重大活動，主辦單位也要制定預案。

為了指導各地各部門從實際出發編制好預案，國辦適時印發了《國務院有關部門和單位制定和修訂突發公共事件應急預案框架指南》和《?。▍^、市）人民政府突發公共事件總體應急預案框架指南》?！犊蚣苤改稀芬幎司幹茟鳖A案的指導思想、工作原則、內容要素、進度要求等，對各地、各部門制定修訂應急預案發揮了重要作用。各地區、各部門按照國務院的統一部署和兩個框架指南的規定要求，高度重視，精心組織，全國應急預案的編制工作緊張有序地開展起來了。

2005年7月22日華建敏同志在全國應急管理工作會議上回顧了那段難忘歷程后說：“全國31個?。▍^、市）的省級突發公共事件總體應急預案均已編制完成，各地區還結合各自實際編制了專項應急預案、保障預案和地市分預案。許多區、縣以及企事業單位也制定了應急預案。可以說，全國應急預案框架體系已基本形成?！?/p>

（三）國務院領導同志身體力行

國務院領導同志對預案編制工作高度重視，對預案編制工作作出了很多重要指示，并按照分工分別主持專題會議，審核了部分專項預案，審閱了其他專項預案和80件部門預案，確保了預案編制工作的順利進行。

2004年6月3日，回良玉同志、華建敏同志主持審定《國家防汛抗旱應急預案》和《國家自然災害救助應急預案》。

8月24日，吳儀同志、華建敏同志主持審定《國家突發公共衛生事件應急預案》。

10月26日，黃菊同志、華建敏同志主持審定《國家安全生產事故災難應急預案》和《國家處置電網大面積停電事件應急預案》。

11月16日，華建敏同志主持審定《國家突發公共事件新聞發布預案》。

11月17日，唐家璇同志、華建敏同志主持審定《國家涉外突發事件應急預案》。

12月9日，曾培炎同志、華建敏同志主持審定《國家突發環境事件應急預案》和《國家突發地質災害應急預案》。

12月14日，華建敏同志主持審定《國家大規模群體性事件應急預案》。

2005年1月26日，溫家寶同志主持國務院第79次常務會議，審議通過了《國家突發公共事件總體應急預案》。

（四）抓好基層單位應急預案的編制，做到橫向到邊、縱向到底

2004年是我國應急預案編制年。當時，各地各部門預案編制工作進展不平衡，基層特別是鄉鎮、街道、企事業單位的應急預案還很不完善，而“基礎不牢，地動山搖”，要形成一個“橫向到邊、縱向到底”的預案體系，亟須加強督促、指導，尤其要抓好社區、農村、重點企事業單位應急預案的編制工作。

為此，2004年12月27日，華建敏同志在天津聽取地方對《國家突發公共事件總體應急預案》意見座談會上提出明確要求：重點抓三件事。一是抓好基層，二是抓好要害企事業單位的預案工作，三是要認真研究農村的應急預案工作。而且要抓好預案的培訓、演練、磨合和實施，讓大家增強防災意識、自救意識、互救意識以及自救、互救的技能。他特別強調，這件事是民心工程，要下大力氣，再奮斗一年，把這件事情做好。

（五）要把大城市災害管理和處置作為重中之重

我國大城市人口眾多，建筑密集，財富集中，是社會的經濟、文化、政治中心，一旦發生災害，所造成的影響和損失將非常巨大。因此，大城市在提高集約化、現代化水平的同時，要把提高應對突發公共事件的能力作為政府工作的重要目標之一。2004年3月25日，華建敏同志在鄭州主持召開了部分省（市）及大城市制定完善應急預案工作座談會。他特別強調，城市災害除了具有突發公共事件一般特點外，還有其自身的一些“特色”：一是災害種類多，二是受災對象多，三是連鎖性強。他針對城市災害的上述突出特性，提出必須深入思考和研究如下問題：一是怎樣建立一個統一領導、分級管理、各負其責、聯系緊密、反應迅速、高度協調的全天候應急處置體系；二是怎樣完善城市的社會動員機制；三是怎樣有效整合和合理利用全社會資源；四是如何建立規范的、通暢快捷的信息報告制度；五是怎樣做到在黨委、政府統一領導下，公安、武警、消防、醫療急救等專業力量和社區救援組織相互協調、配合，專業化救援隊伍、志愿者隊伍、社會應急力量的建設和培訓如何進一步加強；六是如何提高群眾應對災害的心理素質，保持冷靜、平靜、沉著面對突發災害的心態；七是如何把預防工作納入城市發展戰略與規劃，怎樣規劃和建設各種應急避難場所；八是如何確定全社會統一、家喻戶曉的災害報警、接警處置的警號，確立緊急狀態分級標準及相應警報色。

2005年9月17日，華建敏同志專門到深圳市應急指揮中心調研，他說，“同許多方面一樣，深圳在應急管理方面是走在全國前列的?！辈⑻岢觥拔鍌€大不一樣”：有沒有憂患意識大不一樣，有沒有預案大不一樣，有沒有應急指揮中心大不一樣，有沒有應急骨干隊伍大不一樣，有沒有政治優勢和組織優勢大不一樣。

三、應急預案工作要狠抓落實，與時俱進

（一）預案工作關鍵是狠抓落實

2005年7月23日，華建敏同志在全國應急管理工作會議結束時強調，對于預案我們不要妄自菲薄，總的看，各級政府編制預案的工作做得很好。我們努力使預案體系符合客觀規律，借鑒國際經驗，具有中國特色，在這方面是下了功夫的。但是也不能估計過高，預案好不好，關鍵在于管用。這還有待實踐檢驗，有待完善提高。我們要把預案交給群眾，付諸實踐，而不能束之高閣。抓落實，重點要突出四件事：一是抓基層，二是抓重點，三是抓薄弱環節，四是抓組織落實。要把握預案特點，不斷總結創新。華建敏同志對我國應急預案總結了三個特點：一是必須在黨的統一領導下開展應急管理工作。二是堅持走群眾路線。三是積極探索新路子，創造新經驗。應急管理工作要強調屬地管理為主，要重視和發揮人民群眾的創造力，很多好的做法和經驗都來自基層、來自群眾。

同時，華建敏同志多次強調，編制預案的過程是一個深化認識、總結經驗、積極探索、創新制度的過程，必須根據實踐檢驗情況，及時修訂應急預案。2004年底印度洋海嘯發生后，國務院辦公廳應急預案工作小組根據華建敏同志的指示精神，立即組織地震局、海洋局、氣象局等部門對《風暴潮、海嘯、海洋災害應急預案》進行了復核，使之更加完善。華建敏同志看到甘肅省編制的文物保護預案后很受啟發，他要國務院辦公廳應急預案工作小組一定注意和推廣地方的好做法、好經驗。他反復強調，要因地制宜，努力探索創新。譬如山西、河南等產煤大省多一點針對高瓦斯煤礦的預案，廣東核電基地多一點核電預案，還有浙江的臺風、北京的奧運會、上海的世博會、新疆“三股勢力”的不穩定問題等，各地要抓住重點?？傊珖鴳鳖A案體系不斷向多層次、全方位、寬領域、廣覆蓋方向發展，許多地方政府和部門，特別是基層單位、企業通過應急預案規范化、簡約化、牌板化，不斷提高了預案的針對性、實用性和可操作性。

（二）制定修訂應急預案工作不斷規范化、制度化

在全國預案體系基本建立后，各地區、各有關部門圍繞如何增強應急預案的針對性、實用性和可操作性，做了大量工作。一是出臺應急預案管理辦法。北京、遼寧、山東、廣東等15個省（區、市）和環境保護部、安全監督管理總局等6個部門出臺了應急預案管理有關規定，對應急預案的編制內容、程序等進行規范。二是組織開展應急演練。通過演練查找問題，完善預案。三是及時組織修訂預案。如江西、湖北等從2008年開始全面啟動了應急預案的修訂工作，并納入年度工作計劃，定期修訂完善。國家行政學院與德國國際合作機構在中德災害風險管理項目中，還專門開展了地方政府公共風險治理與預案優化試點，廣東、重慶等省（市）在預案編制的標準化、規范化、流程化方面進行了有益的探索。四是編制預案操作手冊。浙江、安徽、廣西、陜西等10個?。▍^、市）和人民銀行等3個部門組織編制了應急預案操作手冊；陜西還編寫了應急預案手機版本，為領導決策提供最方便、最直接的服務。五是加強對基層預案編制指導。吉林、上海、湖南等7個?。▍^、市）和衛生部等8個部門制定了基層應急預案編制指南，指導基層單位編制預案“明白卡”……這些工作體現了各有關方面對應急預案體系建設的高度重視和對應急預案認識的不斷深化，應急預案質量不斷提高。

2009年9月，為貫徹落實《中華人民共和國突發事件應對法》和《國家突發公共事件總體應急預案》，國務院辦公廳在總結各地各部門規章和經驗的基礎上，編制印發了《突發事件應急演練指南》，進一步推動了全國應急演練工作的規范、安全、節約和有序開展。

2013年10月，國務院辦公廳印發了《突發事件應急預案管理辦法》，這是貫徹實施《中華人民共和國突發事件應對法》，深入推進應急預案體系建設的重要舉措?！锻话l事件應急預案管理辦法》明確了應急預案的概念和管理原則，規范了應急預案的分類和內容，規范了應急預案的編制程序，建立了應急預案的持續改進機制，強化了應急預案管理的組織保障，對于全面加強應急預案管理、健全公共安全體系具有重要意義。

（三）全國應急預案體系不斷改進和完善

1．應急預案體系進一步健全

截至2012年11月，全國（不含黨委、軍隊系統）共編制各級各類應急預案550余萬件，涵蓋了自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等各個領域。其中，編制國家總體應急預案1件，專項應急預案28件，部門應急預案160件；省級應急預案4.7萬件，市級應急預案21.2萬件，縣級應急預案45.1萬件，鄉級應急預案54.6萬件；社區（村）應急預案93.7萬件，企業應急預案184.3萬件，學校應急預案133.1萬件，駐外機構應急預案150件。各級政府及其有關部門均結合實際編制了應急預案，中央企業應急預案編制率達到100%，礦山、危險化學品、建筑施工等重點行業領域應急預案實現了全覆蓋，而且應急預案質量不斷提高。

2．應急預案發揮了重要作用

在2007年《突發事件應對法》尚未出臺、應急管理體制尚未建立的情況下，“一案”在相當程度上承載了帶“三制”的功能。應急預案體系的建立健全，大大促進了各級各類應急管理機構建設和應急管理機制完善，并為《突發事件應對法》的出臺創造了條件，也提高了各級政府及其部門、企事業單位、社會團體和基層組織等防范和處置突發事件水平。突發事件發生后，各地區、各有關部門和單位大多能夠按照應急預案進入應急響應狀態，開展處置工作。據初步統計，2008年至2012年，國家層面啟動《國家自然災害救助應急預案》應急響應165次、《國家防汛抗旱應急預案》應急響應145次，為有力有序應對自然災害發揮了重要作用。在2011年大規模撤離我在利比亞人員行動中，國務院及時啟動了《國家涉外突發事件應急預案》Ⅰ級響應，在國內外產生了良好的社會反響。各類應急預案對全國的應急管理工作起到了全方位的促進作用。首先是對各類突發事件的處置救援工作發揮了重要作用。如在煤炭、化工等高危行業的應急響應中，應急預案規定的處置程序和措施已成為標準操作程序，有利于科學應對、科學救援，減少次生事故的發生，避免了人員的更大傷亡。二是為保證北京奧運會、上海世博會和廣州亞運會等重大活動的安全順利進行，有關方面制定了數百個預案，并且反復演練，確保了這些重大活動的成功舉辦。三是大大提高了各級領導干部和公眾的憂患意識和應對突發事件的水平，在發生突發事件時，第一反應就是按照預案啟動應急響應。許多領導同志講，以往發生突發事件，批示內容很多，還有遺漏，現在強調啟動相關預案，簡單明了，切實可行。應急管理工作者和專業應急隊伍更是從應急預案中掌握了處置程序、基本職責、協調有關應急力量和資源的有效辦法。

3．制定修訂應急預案成為社會共識

隨著應急預案體系建設不斷深化和作用的日益凸顯，社會各界對應急預案的重視程度不斷提高，編制和完善應急預案越來越成為各地區、各有關部門和多數企業應對突發事件的自覺行為。災害救助、防汛抗旱、地震救援、森林防火、交通運輸、海上搜救、礦山、衛生應急、社會治安、金融等一些行業領域呈現出由當初的“要我編預案”向“我要編預案”轉變；企業、社區、學校等基層單位普遍將應急預案建設作為加強管理的重要內容，融入日常工作；一些地方在非常規突發事件發生后，及時總結經驗教訓，舉一反三，編制相關應急預案；近年來陸續建立的泛珠三角區域內地九?。▍^）、黃河流域四省（區）、京津冀等區域間應急管理聯動機制，也普遍將編制應急預案作為開展應急聯動的重要抓手，通過預案明確責任、完善機制、強化能力。

抗擊非典以來，中國特色應急預案體系的建立健全，及其在應對各類突發事件和保障經濟社會運行中發揮的積極作用，關鍵是得益于中國特色社會主義制度，得益于黨中央、國務院的堅強領導，得益于各級黨委、政府的高度重視，得益于《突發事件應對法》等法律法規對制定修訂應急預案作出的明確規定和法律保障?？傮w來看，我國應急預案體系建設已由“從無到有”階段進入“從有到優”的新階段。當前，我國面臨對外維護國家主權、安全、發展利益，對內維護政治安全和社會穩定的雙重壓力，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多?？陀^世界也是在不斷變化的，應急預案的制定修訂工作將與時俱進，不斷改進完善并長期堅持下去。

附表：國家應急預案體系

國家應急預案體系

（1）國家突發公共事件總體應急預案（1個）

（2）國家專項應急預案目錄（28）

（3）國務院部門應急預案目錄（160）