《突發事件應對法》的制定和實施

一、制定一部中國的《緊急狀態法》

《突發事件應對法》最早列入國家立法計劃的時候并不是使用現在的名稱，而是擬定名為《緊急狀態法》。所謂緊急狀態，就是國家依法宣布的一種非常的政治狀態，就是在全國或者部分省、區、市的安全或社會秩序面臨戰爭、動亂或自然災害，受到嚴重威脅或遭到嚴重破壞的時候，由國家元首或政府首腦宣布進入的一種特殊狀態。宣告緊急狀態，是針對這種危機最重要的應對舉措。在緊急狀態下，國家可以暫時停止實施憲法規定的某些條款，例如人身自由權，乃至實行軍事管制或者戒嚴。《緊急狀態法》的立法工作最早啟動是在2003年的非典之后。

非典結束后不久，在2004年1月15日，國務院開過一個部署制定和完善突發公共事件應急預案的會議。在這次會議上，華建敏同志指出：雖然我們黨和政府在長期的執政、治國實踐中積累了處置突發事件的大量經驗，但是，當前還存在著不少薄弱環節，其中一個就是法制還不夠健全，我們很多領導干部對突發事件依法預防、依法處置的意識、素質和修養還不是很強，對于通過法律來管理和處置突發事件的水平還不是很高。但在這個方面，國外卻有很多值得借鑒的經驗。例如，美國歷來是標榜個人自由的國家，但在“9·11”事件之后，他們也制定了反恐怖主義的一系列法案，明確宣布要犧牲一些個人自由來確保整個社會的安全。因此，這樣的立法確實是十分必要的，也應當把這些經驗拿過來為我們所用。

從歷史上看，我國的公共應急法制發端于1954年憲法中規定的戒嚴制度，現行的1982年憲法延續了這一制度。而在法律的層面上來構建應急管理的一些具體制度，則是到了20世紀90年代之后的事情。較早啟動立法的是地震應急領域，當時圍繞著《破壞性地震應急條例》和《防震減災法》的制定，有關部門和法學界開始對應急管理中的法制問題有所關注，并形成了最初的一批研究成果。在這個時期，有一批單行性的應急法律如《戒嚴法》《防洪法》《防震減災法》《消防法》等相繼出臺。到了2003年非典發生的時候，應該說，我國分類型、分災種的應急立法工作已經大體上完成了。

當時，國務院法制辦曾經做過一個統計，統計的結果是我們國家涉及應對突發事件的法律、行政法規和部門規章總共有126件，其中，法律35件、行政法規36件、部門規章55件。

在這個時期，我國的應急法制體系表現出明顯的“一事一法”特征，就是法律、法規和突發事件的類型，以及政府部門的職權存在著基本對應的關系。具體來講，就是用一部法律、法規來規范一類突發事件的應對，而其主要的管理職責又賦予某一政府部門，將該部門確定為執法機關。

由于這些法律文件基本上都是單行性的，規定的都是一類或者一種突發事件的應對，因此，還缺少一個統一的、發揮龍頭作用的基本法。而且，這些法律文件沒有系統地規定在突發事件應對中如何依法限制和保障個人權利、如何依法賦予政府緊急權力的問題。總之，就是這些法律解決不了非典危機中暴露出來的、在突發事件應對中需要解決的一系列法律問題。這種以分類管理為主要特征的立法模式雖然有利于提高應急管理的專業化水平，有利于明確部門之間的職責分工，但存在幾個明顯的缺陷。一是容易出現法律的“空白地帶”。“一事一法”只能覆蓋常見的、人們熟悉的突發事件類型，一旦出現新的、罕見的突發事件，就無法找到與其相匹配的法律、法規了，就會使突發事件的應對陷入無法可依的境地，2003年的非典就屬于這種情況。二是不能適應突發事件應對中的綜合化管理。一些突發事件呈現出明顯的綜合性、復雜性特征，由多種傳統類型的突發事件并發形成，相互之間又存在復雜的內在聯系。這種情況適用單行性的法律、法規來應對，往往效果不佳。三是強化了部門分割的利益格局。單行性的立法一般會將某個政府部門確定為執法機關，來保障這個法律、法規的實施有組織上的載體。這種做法的弊端是強化了部門之間的專業分工，弱化了政府對突發事件應對的統一領導和綜合協調，使各部門在公共應急管理中呈現出嚴重的“條條分割”。因此，在當時，我國亟待建立起一個完整而嚴密的法律體系，使應對和處置突發公共事件走上規范化、制度化和法制化的軌道。

非典發生之后，“一事一法”模式的缺陷就顯露無遺了。作為對此次公共危機反思的結果，全國人大將憲法中的戒嚴制度修改為緊急狀態制度。原因在于，戒嚴僅僅適用于政治動亂、暴亂、騷亂一類的公共危機，對于其他可能給國家安全和社會穩定帶來同等程度沖擊的突發事件就無能為力了，而將戒嚴擴大到緊急狀態就能夠解決這個問題。這是當時開展緊急狀態立法的一個十分重要的背景。2004年3月召開的第十屆全國人大第二次會議通過的《憲法》修正案，確立了我國的緊急狀態制度，將原來的“戒嚴”修改為“宣告緊急狀態”。這個修正案將《憲法》第六十七條全國人大常委會職權的第二十項修改為：“決定全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態。”將第八十九條國務院職權的第十六項修改為：“依照法律規定決定省、自治區、直轄市范圍內的部分地區進入緊急狀態。”這就是說，宣布緊急狀態的權力在國家。因此，《緊急狀態法》就是要明確地告訴每位公民，在緊急狀態下應當做什么、不應當做什么和應當怎么做；也是要告訴大家，在緊急狀態下，為了全局利益和民族利益，可能要暫時犧牲一些局部利益和個人利益。這一條，對于我們有效應對和處置突發公共事件是至關重要的。就在這次全國人大的會議上，有454名全國人大代表就制定《緊急狀態法》及其相關問題提出了14件議案。之后，又有80多名全國人大代表就加強突發事件的應急管理提出了17件建議。

為了具體落實憲法上的這一新規定，《緊急狀態法》隨即被列入全國人大常委會和國務院當年的立法計劃。華建敏同志當時提出，在這個法律的起草過程中，首先要強調民主科學的立法編制過程，既要總結以往歷史經驗，又要面對現實，還要借鑒很多國外的法律制度，制定一部適合我國國情的《緊急狀態法》。在當時幾次部署應急預案編制工作的會議上，華建敏同志都反復強調要圍繞體制、機制、法制三個方面來開展應急管理工作，并指出在法制方面就是要建立以憲法為根據、以《緊急狀態法》為基礎、以應急專門法律和行政法規為主體的一整套法律制度。他提出，2004年應急管理工作最重要的一件事，就是要配合憲法的修改啟動制定《緊急狀態法》的工作，要通過這部法律的出臺為所有和應急管理相關的工作提供一個重要的法律依據。華建敏同志當時還具體談到這部法律將要規定的幾個主要內容，包括要明確規定發布緊急狀態和采取危機應對措施的主體、權限和范圍，要規定采取隔離措施和其他危機應對措施的標準、對象和范圍，要規定危機處理中違法、違規行為的法律責任，要規定受害人獲得行政救濟和司法救濟的途徑，等等。總之，當時的目標就是要通過以制定《緊急狀態法》為中心的立法工作，努力使我國突發事件的應急處置逐步走上規范化、制度化和法制化的軌道。

《緊急狀態法》列入立法計劃之后，其起草工作由國務院法制辦具體負責，時任國務院法制辦主任曹康泰、副主任汪永清等人具體組織實施了這項工作。而實際上，一部分立法的前期準備和研究工作早在2003年非典期間就已經同步啟動了。2003年5月，國務院法制辦就成立了起草領導小組，著手《緊急狀態法》的研究起草工作。當時，國務院法制辦以課題研究的方式先后委托了中國人民大學法學院、清華大學公共管理學院、上海市政府法制辦政府法制研究所起草《緊急狀態法》的立法建議稿。2004年，三個版本的“立法專家建議稿”先后提交了上來。與此同時，國務院法制辦自己也開始著手研究，重點研究了美、俄、德、意、日等十多個國家應對突發事件的法律制度，舉辦了兩次國際研討會，并多次赴地方調研。在參考幾份專家建議稿的基礎上，國務院法制辦在2004年年底形成了《緊急狀態法》的征求意見稿。該稿兩次征求全國人大、全國政協有關單位和有關社會團體、各省級和較大的市級政府、國務院各部門、最高人民法院、中央軍委法制局和專家學者的意見，三次送請國務院有關部門和中央軍委法制局核稿，多次召開國內座談會、論證會，聽取國務院有關部門、一些地方人民政府和專家學者的意見，并會同國務院辦公廳應急預案工作小組就草案與應急預案協調、銜接的問題反復進行研究。2005年3月，國務院第83次常務會議討論了草案。根據此次常務會議的精神，國務院法制辦對草案作了進一步修改、完善，就修改的有關內容向全國人大法律委、全國人大常委會法工委做了匯報，并最終將該法的名稱改為《突發事件應對法》。隨后，起草小組再次赴各地調研，征求有關地方、國務院有關部門和專家學者的意見。經過兩年多的反復研究、論證，廣泛征求意見，數易其稿，形成了《中華人民共和國突發事件應對法（草案）》。

這一階段的立法思路之所以圍繞著“緊急狀態”開展，與非典這一背景有著密不可分的關系。在2003年應對非典的過程中，我國政府遇到的最棘手法律問題就是對強制隔離治療、隔離觀察、征用隔離場所、關閉人員密集場所、限制人員聚集活動等公民人身權、財產權克減措施的采取缺乏明確、具體的法律依據。而此類措施在常態下是不能被啟用的，必須通過宣告緊急狀態使國家的法律秩序轉變到非常態模式下才能實施。因此，當時的中國迫切地需要一部《緊急狀態法》來應對下一次以非典為情景假設的重大危機事件。

盡管《緊急狀態法》最后并沒有按照原來設想的方案出臺，但這項長達數年的立法活動對當時我國的應急管理工作還是產生了很明顯的積極影響。

我們知道，制定《緊急狀態法》的目的是為了應急管理有法可依，或者說是依法應急。這里所講的“依法”有兩層意思。第一層意思，是要依法應對突發公共事件，依法編制應急預案，在編制應急預案的過程中不能脫離現行法律制度。第二層意思，是要強調應急預案的編寫和當時起草的法律之間的同步銜接。學術界在這方面曾有一些觀點，認為我國的應急法是名義上搞了一套法律，實際暗地里操作的根據是一套應急預案，而且還有很多預案的透明度、公開度不夠，沒有實現與法律的銜接。應該說，這種觀點并不符合當時立法工作的考慮和后來的實踐。2005年1月26日，華建敏同志在國務院第79次常務會議上做《關于突發公共事件應急預案編制工作的匯報》時，就曾專門提到在預案的編制過程中要嚴格遵照當時現行的法律、法規要求來操作，而且要特別注意與正在起草中的、準備在當年提交全國人大常委會審議的《緊急狀態法》相銜接。應該說，應急預案的編制是以有關法律法規為依據的，又是以政府規范性文件的形式發布的，因此，是各級政府及其部門履行處置突發事件職責、實施應急管理的具體工作制度。它既要與有關應急法律法規進行銜接，又是對有關應急法律法規的具體化。盡管后來有些地方、有些部門在實際編制預案的過程中，有個別預案中的內容確實超越了當時法律的規定，缺乏充分的法律依據，但這主要是因為當時我們還比較缺乏預案編制的經驗所致。在后來這些預案進行第一輪修訂的時候，這些現象已經基本上避免了。所以說，《緊急狀態法》雖然最終沒有出臺，但至少對于當時確立應急預案要依法編制這個指導思想是起了重要作用的。

當時的立法工作還有一個重要的影響，就是極大地推動了我國應急法制研究的繁榮和發展。在2003年非典之前，我國法學界對應急法制的研究是十分薄弱的，這個研究領域長期處于無人問津的邊緣狀態。在早期的研究中，只有個別搞國際公法的學者在研究戰爭法時，對緊急狀態制度偶有涉及。20世紀90年代，在參與起草有關地震應急立法的過程中，有些公法學者如中國社會科學院法學研究所的研究員莫紀宏開始涉足這一領域，譯介了一些國外的緊急狀態法律制度，形成了最初的專門性研究成果。但是，這一時期的研究成果是零星的、不系統的，這些有限的研究成果也沒有得到應有的重視，無論是實務界還是學術界對這些成果都缺乏足夠關注，也很少有學者愿意繼續從事這一領域的深入研究。也就是說，因為制定《防震減災法》的需要而出現的應急法制研究的一波小高潮并沒有持續下去，學術界的研究在《防震減災法》出臺之后重新歸于沉寂。因此，在2003年因非典沖擊而將《緊急狀態法》的制定提上立法議程時，法學界對相關研究領域的成果積累、知識儲備還是比較缺乏的。

為了在極短的時間內完成立法的理論研究工作，幾乎與非典危機的應對過程同步，教育部、科技部、國務院法制辦、國家自然科學基金、國家社會科學基金等部門、機構紛紛以特別委托項目的方式，動員學術界投入力量開展這個領域的研究。在法學界，這一時期的研究力量以憲法與行政法學科為主，一大批學者投入到公共應急法制的研究當中，如國家行政學院的應松年教授、任進教授，中國政法大學的馬懷德教授，中國人民大學的韓大元教授、莫于川教授，中國社科院法學所的莫紀宏研究員，清華大學的于安教授等人。這些學者大多參加了《緊急狀態法》及更名之后的《突發事件應對法》的起草和論證工作。從2004年到2007年間，法學界在公共應急法制的主題下出版、發表了一大批具有代表性的學術成果，這些成果在內容上既包括緊急狀態制度，也包括一般性的應急法律制度，既為《緊急狀態法》的立法工作提供了重要參考，又為我國公共應急法制研究領域的形成做了開創性、奠基性的工作。從這一階段開始，越來越多的法學家相繼進入這一領域，我國的公共應急法制研究出現了繁榮的局面。

二、從《緊急狀態法》到《突發事件應對法》

《緊急狀態法》最終更名為《突發事件應對法》的過程，體現了這部法律調整對象、調整范圍的變化，背后則折射出立法思路上的重大轉變。在立法工作之初，當時主要是以非典作為突發事件的情景假設的，因此，重點考慮的是解決緊急狀態的宣告、結束、監督，以及對緊急狀態下政府特殊權力的授予和控制問題，法律的名稱也擬定為《緊急狀態法》。無論是當時受國務院法制辦委托形成的三份專家建議稿，還是法制辦自己起草的最初版本，都是圍繞著緊急狀態的上述制度來擬訂具體條款的。

在《緊急狀態法》起草的過程中，起草部門的同志發現，《緊急狀態法》所包含的內涵與應對公共突發事件所需要包含的內涵雖然有一定的重疊面，但應對公共突發事件所包含的面要比緊急狀態寬得多。簡單地說，突發事件應對包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四大類，需要宣布緊急狀態可能只是其中的一部分，而且偏重于第三類、第四類，就是公共衛生事件和社會安全事件。比如，只有一處安全生產事故是不大可能宣布緊急狀態的；除非是大規模的核泄漏或全國性的自然災害，影響力、波及面相當廣的，才有可能宣布緊急狀態。但是，大部分突發事件的應對雖然沒有達到需要宣告緊急狀態的程度，即不會引起憲法秩序的改變，也仍然需要政府采取若干有別于常態的特殊措施，這可能引起行政管理法律秩序的改變，因而也需要獲得法律上的根據，需要法律進行調整。所以，起草部門當時考慮到，如果以《緊急狀態法》來涵蓋突發事件應對的全部內容會顯得法律的名稱和內容很不相稱，有些名不副實。這是第一個角度，即法律的角度。第二個角度，就是從應對突發事件的具體工作而言，每一個突發事件的應對都應當依法處置，不能說不是緊急狀態就可以不依法處置了，達不到宣告緊急狀態的突發事件，其應對工作也需要有法律來規范。還有第三個角度，就是應急管理理念的轉變問題。從應急管理的過程來說，宣告緊急狀態主要著重的還是突發事件的事中處置環節，對于事前的預防和應急準備、監測預警，以及事后的恢復重建等環節涉及的不多。而應對非典的經驗教訓已經表明，應急管理是一個覆蓋突發事件發生、發展、演變各環節的全過程管理，而且是以事前的預防為主。如果我國的立法僅僅關注緊急狀態這個問題，范圍就太窄了，覆蓋不了全過程，因此需要拓展到整個突發事件應對的層面。這三個方面，成為當時起草部門決定將《緊急狀態法》更名為《突發事件應對法》的主要動因。此外，還有一個意料之外的次要原因。就是2004年、2005年那段時間，臺海局勢比較緊張，我國剛剛出臺了一部《反分裂國家法》，如果緊跟著又出臺一部《緊急狀態法》，盡管在內容上并不直接針對臺海問題，但難免引發外界過多的聯想和猜測。當時，曾經有媒體就這個問題采訪過參與立法起草的專家，說明起草部門的這種擔心確實不是多余的。這個事情，也是促使《緊急狀態法》更名為《突發事件應對法》的因素之一。

有鑒于此，起草部門開始將緊急狀態制度和一般的應急管理制度同時納入草案當中，并一度考慮將該法更名為《突發事件和緊急狀態處置法》，以使法律的名稱和內容相互匹配。不過，在2004年12月國務院法制辦完成這部法律第一階段的起草工作并開始對外征求意見時，征求意見稿仍然使用了《緊急狀態法》的名稱，只不過草案的主體內容分成了兩大部分，一部分調整一般突發事件的應對活動，另一部分則調整緊急狀態，包括緊急狀態的決定、宣布、終止、延續及緊急狀態下的特別處置措施等問題。但是，在征求意見的過程中，很多科研機構和地方政府都認為這種情況下法律的名稱和內容還是不相稱，不約而同地提出了更改法律名稱的建議。例如，2005年2月，中國人民大學法學院向國務院法制辦反饋的《〈中華人民共和國緊急狀態法〉（草案）修改建議與理由說明》中就提到：“建議將本部法律的名稱由《中華人民共和國緊急狀態法》改為《中華人民共和國突發事件應對法》。因為緊急狀態的宣告與實施實際上只是應對突發事件的方法之一，只不過其應對的事態更為危重、所采用的措施更為特殊而已。將這部法律命名為《緊急狀態法》恐怕無法涵蓋對突發事件的預防以及對突發事件的一般應對等內容，將造成法律名稱與許多具體條款之間的名實不副，并給部分條款的起草帶來立法技術上的困難。而《突發事件應對法》這一名稱則可以涵蓋本法的全部內容，同時避免了類似《突發事件和緊急狀態處置法》等較為累贅的名稱。”此類建議與決策層及起草部門的思路正好是吻合的。最終，在法律草案提交國務院常務會議審議時，就定名為《突發事件應對法》了。

到了2005年法律草案提交國務院常務會議審議的時候，不但在名稱上進行了修改，草案的基本框架也發生了很大的變化，具體來說，包括了突發事件的預防和應急準備、監測和預警、應急處置與救援、事后恢復與重建、法律責任等方面的內容。這么寫的目的，就是要把整個應急管理的全過程都納入法制化的軌道。正式的法律草案是由國務院法制辦起草的，起草完畢之后在廣泛征求各個部門、各個地方政府和各主要科研院校意見的基礎上，又做了反復的修改，在2006年5月31日國務院第138次常務會議討論通過了，常務會議決定提請全國人大常委會審議。

在國務院將立法草案提交全國人大常委會審議時，其內容再一次發生了重大變化。考慮到如果確實發生了需要宣告緊急狀態的極端突發事件，國家在緊急狀態下的危機應對措施具有很強的政治性，需要在法律上提供較為靈活的空間，而有關緊急狀態決定和宣布的制度，在憲法中已經有了明確的規定，如果確實需要另行采取特殊處置措施，也可以由全國人大常委會臨時另行立法。因此，正式提交審議的立法草案中又刪去了有關緊急狀態制度的具體條款。最終，在2007年8月24日提交全國人大常委會進行第三次審議的草案中，只在這部法律的“附則”中保留了一個開放性的條款對緊急狀態的問題加以交代，這就是該法的第六十九條。其內容是：“發生特別重大突發事件，對人民生命財產安全、國家安全、公共安全、環境安全或者社會秩序構成重大威脅，采取本法和其他有關法律、法規、規章規定的應急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴重社會危害，需要進入緊急狀態的，由全國人民代表大會常務委員會或者國務院依照憲法和其他有關法律規定的權限和程序決定。緊急狀態期間采取的非常措施，依照有關法律規定執行或者由全國人民代表大會常務委員會另行規定。”

最終，這部以《緊急狀態法》之名列入立法計劃的法律，經過四年多的起草、修改和審議，更名為《突發事件應對法》，于2007年8月30日經第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議審議通過，于2007年11月1日正式實施。

三、立法過程中的一些重要爭論

《突發事件應對法》從起草到審議的整個過程，各地方、各部門、全國人大常委會的委員們提出了很多寶貴意見。學術界、媒體界和其他社會人士也十分關心，對這個法律的很多問題進行了充分、深入的討論，對各個版本的草案都曾提出過一些不同意見和立法建議。總的來說，這些意見和建議對于法律草案的不斷完善是起了積極促進作用的，甚至有的意見放到現在來看，對于將來這部法律的進一步修改完善還有參考價值。

在審議《突發事件應對法》的過程中，發生過一段當時廣受關注的插曲，就是關于突發事件信息公開的制度應當如何規定的問題。

2006年6月24日，國務院第一次將《突發事件應對法（草案）》提交全國人大常委會審議。這個草案的第八條有這樣的規定：“有關人民政府及其部門作出的應對突發事件的決定、命令應當及時公布，但事先公布不利于應急處置工作的除外。”第四十五條規定：“履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府應當按照有關規定統一、準確、及時發布有關突發事件應急處置工作的情況和事態發展的信息，并對新聞媒體的相關報道進行管理。但是，發布有關信息不利于應急處置工作的除外。”第五十七條規定：“單位違反本法規定，有下列情形之一，情節嚴重或者造成嚴重后果的，由所在地履行統一領導職責的人民政府處5萬元以上10萬元以下的罰款：……（五）新聞媒體違反規定擅自發布有關突發事件處置工作的情況和事態發展的信息或者報道虛假情況的。”

這個版本的草案經過審議之后是向社會公布的，公布之后來自學術界和媒體界的批評性意見很多。很多意見針對草案中關于突發事件信息公開的除外性規定，以及對新聞媒體發布突發事件信息的管制性規定提出強烈的質疑和批評。有些學者和新聞媒體認為，這些規定違背了政府信息公開的基本原則，因為“事先公布不利于應急處置工作的除外”這樣的表述過于籠統、原則，可能為行政機關在突發事件應對過程中實施各種隱瞞、欺騙行為開了口子，實際上會導致突發事件應對中的信息封鎖和新聞管制。而在此之前，我國恰恰發生過多起地方政府在突發事件應對中隱瞞信息的典型事件，尤其以2005年年底發生的“松花江水污染事件”影響最大。而當時僅僅事隔數月，《突發事件應對法（草案）》中的這一規定很自然地引起了社會輿論的強烈反應。

當時有一個代表性的事件，就是中國政法大學原校長江平，還有北京大學的張千帆、中央黨校的林喆三位學者在2006年第14期的《財經》雜志上發表了一篇訪談文章，對草案的上述條款提出了強烈的批評。江平教授在文章中提到，“這樣的條款是嚴重違憲的。特別是考慮到中國的實際法治狀況，很多好的立法出臺了往往難以得到執行，一些不好的條款反而可能在實踐中被加以利用，成為阻礙社會進步的枷鎖。所以對于這樣的條款，人大就應該發揮立法機關的作用，予以刪除而不要抱有修改、完善的幻想。”林喆則提到：“草案第五十七條關于違反規定擅自發布有關信息的單位，由所在地政府處5萬元以上10萬元以下的罰款的規定，是缺乏智慧的，其消極意義一目了然。它的實踐結果，很可能突破對新聞自由限制的底線，而最終遏制或取消了新聞自由在突發事件應對中的功能和積極作用。”張千帆的意見是：“審議這部草案的立法者應該知道，新聞自由是規則，限制是例外；限制不僅必須對保護重要的公共利益來說是絕對必要的，而且必須受到事前或事后的程序監督。草案目前所體現的立場似乎恰好是相反，而我所擔心的是，這個立場恐怕并不符合它所要保護的那種公共利益。”就連曾在多個階段參與《突發事件應對法》起草工作的清華大學教授于安也在接受記者采訪時表示，他對草案中出現這樣的規定感到十分吃驚，聲明：“我不知道怎么加進這一條的。專家討論的時候是沒有這一條的。”

當時，國務院在得知這個情況之后十分重視，向國務院法制辦負責起草工作的同志詳細了解了情況，包括草案作出上述規定的主要考慮、在實施中可能產生的問題、社會各界的代表性意見、是否有修改完善的方案等。最后考慮到，突發事件中的信息公開和平常的信息公開相比確實有不同之處，在具體工作中也需要處理好一些特殊矛盾，但仍然應當堅持最大程度公開透明的原則。因此，草案中的原有規定確實不夠妥當。加上對立法草案的前期宣傳、解釋工作做得不夠充分，已經造成了社會輿論對有關條款的廣泛誤解和批評。為此，國務院決定采納公眾和學術界的意見，在第二次提交全國人大常委會審議的草案中就刪去關于突發事件信息公開的例外條款，以及對新聞報道加強管理且單獨規定罰則的內容。這一修改方案，在草案第二次提交審議之后，受到了社會各界的廣泛肯定和歡迎。

此外，為了及時澄清誤會、消除影響，國務院還委托時任國務院法制辦副主任的汪永清同志，在2006年7月3日舉行的國務院新聞發布會上就《突發事件應對法》的草案作進一步的公開說明，并詳細、耐心地回答了媒體的提問。

在全國人大常委會審議《突發事件應對法》的過程中，關于突發事件的管理體制也是一個討論得比較熱烈的問題。鄭功成委員提出過一個意見，就是實踐中突發事件管理的職責主要是由公安、民政、衛生、安監這些部門來承擔的，而草案完全沒有提及這些部門，提的是人民政府作為負責應對的主體，因此建議要明確主管部門的職責。民族委員會的金華同志也提出一個意見，認為在京中央企業總部的安全生產問題是由國家安監總局來管理的，這些企業的分公司、子公司及其所屬單位是由各省和地、市來分級管理的，這與草案中確定都是由人民政府來負責也不太一致，建議將實踐中的企業安全監管體制和突發事件應對的體制統一起來。但起草部門認為，《突發事件應對法》之所以不分別去規定各種突發事件的主管部門，不遷就當時實踐中的企業安全監管體制，目的就是要強調政府是突發事件的主要應對者，只有將責任落實到政府而不是某個部門，才能夠體現綜合協調，才能夠體現屬地管理。綜合協調、屬地管理都是立法機關在《突發事件應對法》中希望確立的原則、希望建立的體制。

關于應急體制，還有一個把應急管理的重點定在哪個層級的問題。定得太高了，不利于及時作出反應；定得太低了，能力可能就不夠。比如，關于應急救援的隊伍，草案當中規定由縣級以上人民政府來整合應急資源，建立或者確定綜合性的應急救援隊伍。王祖訓委員就提出這里的“縣級”低了，建議修改為國務院或者是省一級。而在討論到基層單位應急職責的時候，郭鳳蓮委員卻認為現在農村突發事件很多，由于應對體系不健全、措施不得力，事態的發展往往不能得到及時有效的控制，建議規定居民委員會、村民委員會、企業事業單位要設置應急隊伍，增加應急人員編制，就是認為基層也要有應急隊伍。應當說，這些意見都有一定的道理，但突發事件應對層級的確定說到底還是一個平衡的問題，就是應急速度和應急能力的平衡。就我國的實際來講，這個平衡的結果還是應當定在縣這一級。在縣這一級，對突發事件的響應速度和響應能力基本上都可以保證，當然，有些地方如大城市可以是市一級。至于國家和省，主要是個支援的問題；對于鄉鎮、村委會、居委會和其他基層單位，主要是配合協助和先期處置的問題。因此，最后法律中還是采取了將突發事件應對的主要責任定在縣一級的方案。

到了《突發事件應對法》最后一次上全國人大常委會審議的時候，有幾位委員還提出了一個比較重要的意見。他們認為法律的審議稿將突發事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件四大類，包括不了像松花江污染、太湖藍藻暴發等這類事件，因此，建議增加“生態災害”作為第五類。但全國人大法律委員會和國務院法制辦經過討論之后認為，生態災害的形成主要就是兩種情況：一種是自然原因導致的，這可以被包括在自然災害當中；另一種是人為原因造成的，這可以被包括在事故災難當中。如果把“生態災害”單獨列出來作為第五類，就會和上述兩類發生競合，反而搞混亂了。據此，法律中最終就沒有增加“生態災害”一類。

四、《突發事件應對法》的組織實施

在2005年《突發事件應對法》的草案剛剛經國務院常務會議審議通過，決定提交全國人大常委會審議的時候，國務院就提前對這部法律的貫徹實施工作作出了一些安排。在2005年7月23日召開了全國應急管理工作會議，會議結束的時候華建敏同志講話，要求在這部法律公布以后，各地區、各部門結合實際提出貫徹落實措施，清理、修改、廢止與法律規定不符的現行應急法規、規章和規范性文件，制定配套法規和實施細則。要求對行政機關工作人員特別是領導干部進行培訓，提高其依法應對突發事件的能力。要求把這部法律納入各地區、各部門“五五”普法規劃，加強宣傳教育，讓群眾了解自己在應急管理中的權利和義務，在全社會形成自覺遵守《突發事件應對法》的良好氛圍。

2007年5月19日，在浙江諸暨召開了全國基層應急管理工作座談會。因為這個時候按照全國人大常委會的計劃，《突發事件應對法》將在當年年內出臺，組織實施這部法律的工作就更加緊迫了。華建敏同志在這次會議上再次提出，各地區和有關部門要認真做好這部法律的各項實施準備工作。法律正式實施之后，要切實加大執法力度，做到有法必依、執法必嚴、違法必究，把應急管理工作納入法制化軌道。同時，還要加快相關領域的配套立法，包括危險化學品安全管理條例、抗旱條例、鐵路交通事故應急救援和調查處理條例的起草或修訂工作。

2007年11月1日，《突發事件應對法》正式施行。此時，我國的公共應急法制體系相比2003年非典時期已經有了長足的進步。當時，國家制定的應對自然災害、事故災難、突發公共衛生事件和社會安全事件的單行法律和行政法規就已經達到了60多部，一些地方還出臺了相關地方法規和規章。《突發事件應對法》的出臺實施，標志著我國規范應對各類突發事件共同行為的基本法律制度業已確立，為政府有效實施應急管理提供了更加完備的法律依據和法制保障。11月13日，國務院召開了全國貫徹實施《突發事件應對法》的電視電話會議。在這次會議上，華建敏同志指出，這部法律在本質上是總結提煉了近幾年來我國應急管理實踐創新和理論創新的成果，集中體現了我們對應急管理工作的一些規律性認識：第一，必須堅持以科學發展觀為統領，全面把握新時期新階段應急管理工作的歷史任務；第二，必須深入探索突發事件的內在規律，牢牢掌握應對的主動權；第三，必須緊緊抓住制度建設這個根本，建立健全科學應對、依法應對突發事件的長效機制；第四，必須堅持強化基層、夯實基礎，充分依靠人民群眾戰勝各種風險和災害；第五，必須堅持以改革創新的精神，深入推進應急管理工作。歸納起來，《突發事件應對法》體現了依靠黨的領導、依靠法制、依靠群眾、依靠科技、不斷創新做好應急管理工作的基本經驗。

《突發事件應對法》在2007年11月1日施行，而幾個月后當屆政府就即將任期屆滿。可以說，這部法律從醞釀、立項、起草、審議到頒布實施，基本上貫穿了該屆政府的整個任期。在11月13日的會議上，華建敏同志對該法的貫徹實施進行了全面部署。主要是要求各地區、各部門要按照《國務院辦公廳關于認真貫徹實施突發事件應對法的通知》的要求，以對人民生命財產安全高度負責的態度，切實把貫徹實施這部法律作為當前政府工作的一件大事，擺上重要議事日程，科學部署，精心組織，抓緊抓好，進一步提高依法行政、依法開展應急管理的水平。

五、《突發事件應對法》實施效果的評價

從2007年《突發事件應對法》實施到現在，已經有九年多的時間。九年多來，如果沒有《突發事件應對法》提供法律上的保障，我們國家處理突發事件的預案、體制、機制建設是無法收到預期效果的。突發事件是非常態事件、小概率事件，對于不確定的事件就需要有一套果斷的方法去處理，過去的臨時動員雖然也很必要，但無法果斷、高效地處理問題，因為沒有法制來規范、來保障。依法治國無論在什么情況下都是非常必要的，不僅僅是常態，非常狀態下更需要依法處理各種社會矛盾，法律手段就是應對突發事件最基本、最主要的手段。因此，健全應急管理法制，是實施依法治國的基本方略，是堅持依法執政、建設法治政府的重要組成部分。因此，不管怎么說，《突發事件應對法》是我們有效處理各類自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件的有力武器，在一定意義上，也可以說是最重要的保障。《突發事件應對法》總結提煉了2003年非典后到2007年這幾年間我國應急管理實踐創新和理論創新的成果，集中體現了我們對應急管理工作的一些規律性認識，也充分反映了我們黨和政府工作的與時俱進。這部法律進一步明確了政府、公民、社會組織在突發事件應對中的權利、義務和責任，確立了規范應對各類突發事件共同行為的基本法律制度，為有效實施應急管理提供了更加完備的法律依據和法制保障。

《突發事件應對法》對于我國公共應急體系建設的意義是不言而喻的。這部法律的出臺標志著我國的公共應急法制進入了一個全新的發展階段，由“一事一法”模式進入了綜合性立法模式。《突發事件應對法》適用于突發事件應對的全過程，覆蓋事前的預防和準備、臨事的監測和預警、事中的處置和救援、事后的恢復和重建等全部管理環節，對我國政府依法實施應急管理起到了指引和托底的作用，消滅了公共應急管理中的法律空白地帶。在《突發事件應對法》歷時數年的立法活動的推動和影響下，我國的公共應急法制體系的建設進入了“快車道”。在該法出臺前后，一大批單行性的應急管理法律法規隨之制定或者修改，國家層面的應急法律體系日趨完整。與此同時，多個省市為了實施《突發事件應對法》制定了一大批執行性的法規、規章，其中不乏很有價值的制度創新。可以說，一個以《憲法》為基礎、以《突發事件應對法》為龍頭、以各種單行性應急法律法規為補充、以各地的實施性細則為輔助的公共應急法制體系，通過非典之后十多年的努力，已經基本上變成了現實，我國的突發事件應對工作已經進入了制度化、規范化、法制化的軌道。

《突發事件應對法》實施九年多來，該法確立的諸多應急管理中的基本原則、基本理念逐步深入人心，被各級政府和廣大社會公眾普遍接受和實踐，極大地改變了我國公共應急管理的面貌。《突發事件應對法》確立了預防為主、預防與應急相結合的原則。在這一原則的指引下，我國的公共應急管理已經由傳統上的單純事中處置發展為覆蓋公共危機整個周期的全過程管理，對突發事件的事先預防和應急準備日益成為應急管理的重心。例如，風險管理在食品安全等領域的勃興正在引領著我國政府規制的新一輪變革；在社會安全領域，國家建立了重大事件的風險評估體系，風險評估的方法和制度正在其他領域獲得推廣；各地方、各部門、各單位的應急預案經過數輪編制和更新，已經實現了“縱向到底、橫向到邊”，其科學性、可操作性和規范化程度也日益增強，對應急預案的編制和管理也已基本實現了制度化。《突發事件應對法》規定，國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。為了構建這一體制，我國各級政府普遍設立了作為日常應急管理機構的應急管理辦公室，越來越多的政府設立了統一的應急領導和指揮機構，也就是應急管理委員會，各種專項的應急指揮機構也不斷健全。政府對突發事件應對的綜合協調能力日益增強，條塊矛盾得到了比較有效的治理，部門間的分工協作更加順暢，軍隊和地方在重大災害應對中的協調聯動能力也得到了顯著增強。《突發事件應對法》規定，國家建立有效的社會動員機制，增強全民的公共安全和防范風險的意識，提高全社會的避險救助能力。社會動員機制在我國有著深厚背景和悠久傳統，是我們黨和政府應對重大突發事件的重要體制優勢之一。我們黨在奪取政權的斗爭和國家建設的過程中建立了強大的政治動員機構和有效的政治動員網絡，積累了成熟經驗，為國家在公共危機中開展社會動員創造了先天條件，黨的基層組織及其領導下的工、青、婦等人民團體就是實施社會動員的主要依托網絡。社會動員機制同時也是“集中力量辦大事”“一方有難、八方支援”等社會主義制度優越性的重要體現，在2008年的南方大雪災、汶川大地震、玉樹地震、舟曲泥石流災害、蘆山地震等歷次重大突發事件的應對中，這一機制已經屢次證明了其有效性。突發事件應對中的社會動員使整個社會的潛能得到釋放、資源得到整合，從而在短時間內形成了解決危機的強大合力。實踐證明，這樣的管理效果，是大多數西方國家的公共應急體系所無法達到的。

但是，突發事件的不確定性和高度復雜性決定了立法者的理性能力永遠有相對滯后的一面，任何立法者都不可能對突發事件作出完美的預測和假設并預備好應對方案。這就決定了公共應急領域的法律、法規在完善程度上，相對于一般的立法總是存在這樣那樣的差距。《突發事件應對法》作為我國公共應急領域第一次綜合性立法的成果，也難免存在著若干不足。首先，這部法律所構建的應急組織體系還不夠健全，在應急資源的整合能力上還存在差距。例如，以政府作為應對突發事件的領導機關有時候還不足以有效調度重大突發事件應對所需的全部資源。軍隊和地方還缺乏長效的聯動機制，這可能導致重大突發事件應急處置中的溝通不暢、協調不力。再如，各級政府雖然普遍設立了應急管理辦公室，但大多數地方政府的應急辦目前只履行值守應急、信息匯總和綜合協調職能，沒有指揮、調動各類應急資源的實權。這可能導致《突發事件應對法》規定的宣教演練、風險評估、物資儲備等綜合性較強的工作難以有效推動；負責應急管理工作的部門在職能上還存在交叉重疊，重復建設在部分領域還比較嚴重；過度依靠臨時指揮機構難以建立長效的應急管理體制；應急處置結束后難以科學、客觀地總結經驗教訓，不利于推動應急管理水平持續提升。其次，社會和市場力量參與突發事件應對還缺乏制度保障。例如，民間組織、志愿者等社會力量參與突發事件應對的機制還不夠完善，特別是在籌措資金、開展服務等方面還存在一系列障礙，有關支持、鼓勵民間組織和志愿者參與突發事件應對的法規、政策尚屬空白。突發事件應急處置的職權只由政府承擔，一些公用企事業單位如電力、能源、運輸、電信等缺乏法律授權，導致其開展必要的應對活動時存在法律障礙。災害保險制度還不健全，缺乏有效的市場化風險分擔機制。《突發事件應對法》要求建立國家財政支持的巨災風險保險體系，由于缺乏配套規定，實際上較難落實。再次，突發事件應急處置的事前準備工作缺乏更加明確、具體的保障性措施。《突發事件應對法》規定了預防為主的原則，但法律中的相關規定大多只提到了工作目標，而缺乏實現這些目標所必須采取的具體措施及相應的保障性規定，或者雖然有規定，但缺乏必要的硬性約束。例如，應急資金缺乏保障，作為應急資金重要來源的財政預備費經常被零散地用于各種開支，一旦發生重大突發事件，實際可以動用的資金難以滿足需要。再如，專業應急救援力量在編制、業務素質、技術手段、裝備水平等方面還難以滿足實際需要。又如，應急物資的監管、生產、儲備、調撥和緊急配送體系尚未完全建立，尤其是應急物資的生產能力儲備在多數地方沒有得到足夠重視。此外，《突發事件應對法》對應急宣傳教育、培訓與演練的時間、頻次也沒有明確要求，導致實踐中較難落實。最后，突發事件的事后恢復與重建缺乏更加系統的制度安排。例如，各級政府之間對突發事件事后管理的職責界定不夠清晰。《突發事件應對法》只規定受突發事件影響地區的人民政府可以向上一級人民政府請求支援，上一級人民政府根據實際情況提供支援或組織其他地區提供支援。但中央政府與受災地地方政府之間、支援地政府與受災地政府之間的責任分擔原則和辦法不夠明確，容易出現過度依賴中央政府和對口支援的情況。再如，《突發事件應對法》對重建規劃、補償、安置、救助等涉及公眾重大利益的事項缺乏指導原則，程序規制也不充分，難以妥善協調、平衡各方利益。又如，突發事件的事后調查評估缺乏系統的制度設計，難以查明原因經過、總結經驗、追究責任。

不過，對于《突發事件應對法》的這些不足，我們也應當客觀地看待。突發事件的高度不確定性決定了任何基于經驗總結的立法都必然與現實存在差距。關鍵在于，我們必須根據應急管理的實踐去不斷完善這部法律。很多國家的經驗已經表明，應急類法律的修改頻率要大大高于其他法律，其目的是保證法律能夠及時適應應急管理實踐的需要，日本的《災害對策基本法》更是到了每次大災之后都要修改的地步。《突發事件應對法》經過九年多的實踐檢驗，如果能夠在吸收正反兩方面經驗教訓的基礎上及時修改，必將推動我國的整個公共安全和應急體系建設再上一個臺階。