第二節 推進西部開發的總體思路

一、我國區域發展總體戰略的走向

基于“四大板塊”，“十一五”規劃提出了我國的區域發展總體戰略，即“堅持實施推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展的區域發展總體戰略，健全區域協調互動機制，形成合理的區域發展格局。”“十二五”規劃綱要在闡述區域發展總體戰略時，仍延續了“四大板塊”的思路。略有變化之處是強調把西部大開發戰略放在區域發展總體戰略優先位置，給予特殊政策支持。應該說，以“四大板塊”為基礎的區域發展總體戰略對促進我國的區域協調發展起到了積極的作用。但是，這個總體戰略明顯的是被動形成的。它是四個獨立制定的區域性戰略的合并，缺少總體設計和清晰的目標，實際上并不能構成一個具有較強指導意義的區域發展總體戰略。

另外，區域發展總體戰略也面臨與主體功能區戰略的關系問題。目前，在官方和學術界存在一種傾向，即將主體功能區戰略作為上位戰略/規劃，來統籌其他戰略/規劃。其實，這兩個戰略各有不同的背景和目標，不能相互替代。區域發展總體戰略以統籌效率與公平為主要目標，面向地區間均衡發展；而主體功能區戰略以解決資源環境承載力為核心，面向可持續發展。在我國現有治理結構之下，只強調區域發展總體戰略，可能會忽視可持續發展問題；而只強調主體功能區戰略，則可能忽視公平與和諧問題。

經過近十年的發展，四大板塊內部都出現了明顯的發展水平分化和勞動分工的分異。在沿海地區內部，河北省的發展明顯落后于其他省市，人均GDP排全國第16位，低于不少中西部省份，如湖北、內蒙古、重慶、陜西、寧夏等，成為沿海地區的“西部”。在西部地區內部，內蒙古、重慶和陜西已經超過全國平均水平，寧夏接近全國平均水平。如果以地級行政單位衡量，這種“板塊”內部的差異就更大了。

此外，近年來我國空間治理中“自下而上”力量不斷加強。大量地方戰略經過國務院的批復紛紛成為“國家戰略”。這一方面反映出國家層面缺少統籌性質的上位戰略/規劃，另一方面也反映出我國空間治理的單元過于宏觀，需要細化。這一點我們在2009年完成的“西部大開發‘十二五’規劃及2020年中長期發展思路研究”中已經提出。

綜合這兩點，“十三五”我國區域發展總體戰略在堅持“四大板塊”劃分的基礎上，應該進一步精細化和精準化（類型區化）。需要圍繞2020年全面建設小康社會的奮斗目標，進一步明確和細化需要國家重點支持的欠發達地區，給予特殊幫助，使其能夠與全國一道在2020年全面建成小康社會。同時，也要針對我國經濟發展處于全面轉型期和升級期以及國際經濟形勢的變化，結合“一帶一路”建設圍繞塑造和強化全球競爭力，明確需要國家支持的發達地區，使其能夠加快升級轉型，成為我國進一步參與國際競爭的龍頭和主要載體。

從這個思路出發，“十三五”我國區域發展總體戰略既不能簡單繼承“四大板塊”戰略，也不能如目前一些學者所倡導的那樣，直接套用“一帶一路”、長江黃金水道、京津冀一體化、東北老工業基地再出發等國家領導人提出的戰略構想或一事一議的戰略安排。區域發展總體戰略要體現“總體”兩個字，是對全國的統籌考慮，而不是個別地區。這需要頂層設計，而不是“一事一議”的組合。其中，“一帶一路”是戰略構想和長期奮斗目標，是構建“十三五”區域發展總體戰略的基礎，但不能直接作為區域發展總體戰略。

具體講，“十三五”區域發展總體戰略應該擴充內涵，在“四大板塊”的大框架下進行區域再定位，統籌區域間平衡和類型區間協調，更加重視類型區協調發展戰略。要“抓兩頭、保安全”，即重視邊疆地區（省區）和最不發達省份的社會經濟發展以及經濟“龍頭”區域全球競爭力的再塑造，將“公平”、“效率”和“安全”通過空間分工和空間組合的方式有機地結合起來。重點內容包括邊疆地區開發、沿海升級再造、內陸經濟“龍頭”建設和安全保障等戰略（食物安全保障、能源安全保障、生態安全保障）。

二、“十三五”深入推進西部大開發的基本思路

西部地區在“十三五”我國區域發展總體戰略中仍然要處于優先的位置。無論是區域間平衡、還是類型區間協調，都需要更加重視西部地區。“十三五”我國區域發展戰略應優先考慮的幾個重點內容，除了沿海升級再造外，都與西部地區密切相關，或者說西部地區都是承載體，特別是邊疆地區開發與穩定、內陸經濟“龍頭”建設、能源安全保障、生態安全保障等。可以說，隨著國內外宏觀形勢的變化，“十三五”期間西部地區在全國區域發展總體戰略中承擔的功能更為重要，已經不僅僅局限于區域平衡和生態屏障，而是承擔更為綜合性和全局性的功能。

“十三五”是西部大開發上臺階的關鍵期。首先，西部地區需要與全國一起在2020年全面建成小康社會。全面建成小康社會是黨的十八大提出的新的奮斗目標和新的承諾，因而也是考慮西部“十三五”發展思路不可回避的首要因素。其次，“十三五”末是實施西部大開發20周年。通過20年的努力，西部大開發能夠形成什么樣的局面，是全社會都會關注的問題，也是“十三五”深入實施西部大開發戰略的壓力和動力。再次，我國已經進入經濟發展的“新常態”，不但經濟增長速度進入中、高速階段，而且經濟結構逐步轉向服務業占主導地位，經濟增長的動力發生了變化，原有的全國勞動分工模式將在一定程度上被打破。西部地區能否尋求新的勞動分工定位和建立經濟發展的新動力，“十三五”是關鍵期。第四，“十三五”是落實“一帶一路”戰略的關鍵期。西部地區能否抓住機遇、在塑造對外開放新格局中開拓進取，是西部大開發上一個新臺階的關鍵。

“十三五”期間西部地區仍然需要以“富民”和“惠民”為核心加快社會經濟發展。經過近年來的加快發展，西部地區與全國經濟發展水平的差距明顯縮小。2013年西部地區人均GDP已經達到全國平均水平的0.82，內蒙古、重慶及陜西已超過全國平均水平。但是，西部城鄉居民收入水平的增長速度明顯落后于GDP的增長速度。如何加快富民是西部地區2020年能否全面建成小康社會的關鍵。在這一點上，西部地區需要盡快適應經濟發展的“新常態”，努力尋求在服務業為主驅動的經濟發展模式中自身的定位和優勢，在發揮能源原材料和裝備制造等優勢的基礎上，積極發展現代服務業，如物流、旅游、休閑、健康、電子商務、文化、創意等，形成新的增長點。同時，“十三五”期間西部地區應將社會發展水平，尤其是基本公共服務水平達到全國平均水平作為首要目標。

此外，做好富民工作，也需要對最不發達的那些地區給予特殊支持，加快其全面建設小康社會的步伐，即西部地區需要設立全面小康重點建設區。這不等同于扶貧工作，而是一個包括社會和經濟等方面的地區發展工作。一個地區的發展需要中心城市的帶動作用和服務功能；特別是，很多公共服務功能需要中心城市來承載。因而，全面小康重點建設區不是局限于貧困縣的一項工作，而是通過發揮中心城市帶動作用來促進一個地區全面小康建設的“一盤棋”工作。這需要統籌扶貧工作和中心城市發展，而不是將兩者割裂開來。

“十三五”西部大開發工作也需要統籌考慮構筑全方位對外開放新格局和保障邊疆穩定及地緣安全戰略問題。落實“一帶一路”戰略是西部地區統籌這兩方面工作的著力點和“抓手”。一方面，應根據“一帶一路”建設的需要，加大內陸對外開放戰略高地建設力度，積極培育西部地區的國際門戶城市，形成西部全方位對外開放的戰略支撐點和輻射點。另一方面，要從維護邊疆穩定和地緣安全的戰略高度，加快西部邊疆地區的發展以及與周邊國家基礎設施的對接。要通過邊疆繁榮來促進邊疆穩定；通過加強對周邊國家的社會經濟輻射力度來提高地緣安全的保障程度。

此外，針對西部地區內部發展水平和勞動分工的分化，“十三五”西部大開發應在“十二五”精細化空間治理的基礎上，進一步提高空間布局的精準化程度，探索按類型區協調發展進行空間治理的模式。詳見第三章。