第一節 宏觀背景

一、全面深化改革的“新任務”

改革開放以來，我國歷次三中全會都聚焦改革，但前六次會議主題僅是某一方面的改革，而十八屆三中全會的主題是“全面深化改革”。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》從15個領域部署了60項具體的改革任務，拉開了我國全面深化改革的新序幕。

隨著我國發展進入新的階段，我國改革也進入攻堅期和深水區。一方面，改革開放35年為全面深化改革打下了堅實基礎，也積累了豐富經驗。經過35年的改革開放，我國綜合國力、國際地位和人民生活水平顯著提升，逐漸成為影響世界經濟格局變化的重要力量；同時，在過去35年的改革實踐中，我國在“摸著石頭過河”的基礎上積累了豐富的改革經驗，對改革開放的方向、路徑、手段等把握以及實際駕馭能力顯著提高。另一方面，新階段我國經濟社會發展面臨的矛盾和問題也更為艱巨復雜。從國內看，我國正處于名副其實的轉型期，經濟發展后勁乏力，社會安全矛盾突出，生態環境逐步惡化，文化發展缺乏活力，政治管理需要創新，這些問題都對全面深化改革提出了緊迫的要求。從國際看，我國所面臨的國際形勢也更加復雜。我國與主要發達國家之間既在經濟上高度相互依賴，又在地緣政治利益上存在沖突；近年來，一些發達國家一直明里暗里對我國進行戰略圍堵，并試圖影響周邊國家的對華態度。日趨復雜的國際形勢要求我國進一步堅持改革、擴大開放，為社會主義現代化建設提供強大動力和有力保障。

當前，我國已經由過去的單純追求經濟增長轉向“五位一體”的全面發展。十八屆三中全會提出的“全面深化改革”新思路，主要體現在經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制和黨的建設制度改革。其中，與西部大開發密切相關的兩項重要任務主要是經濟體制改革以及生態文明體制改革。

西部地區經濟發展總體上仍然高度依賴資源開采及初加工，產業鏈條短，缺少精深加工，結構仍然“偏重”。2013年，能源、化工和冶金行業占西部地區工業總產值的比重仍高達40.36%以上，比全國平均水平高10個百分點以上。西部地區以資源能源產業為主的產業結構使其國有企業（特別是中央企業）對工業產值的貢獻依然占據絕對主導的地位。西部地區國有大型企業占主導地位、中小企業和民營經濟發展滯后的經濟結構，在現行的財稅體制下，對地方財政的貢獻有限，且對地方就業的帶動比較弱。十八屆三中全會提出“完善基本經濟制度，支持非公有制經濟健康發展”，將進一步推進西部地區加快國企改革、帶動中小企業和民營企業發展，從而促進西部地區加強經濟活力，擴大就業渠道。同時，十八屆三中全會提出“加快完善現代市場體系，正確處理政府和市場的關系”，將逐步提升市場在西部地區資源配置中的作用，從而推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化，推動生產要素向優勢產業、重點經濟區以及國際門戶城市聚集，提高西部地區經濟發展的質量和效益。

西部地區森林、草原、濕地、冰川構成了完整的生態屏障地帶，具有保持水土、防風固沙、調節氣候、供給水資源和農牧產品、保持生物多樣性等重要生態功能。西部地區266個縣被劃為國家重點生態功能區，占全國總數的57%，絕大部分屬于國家限制開發區。同時，西部地區也是我國各類保護區的集中地，總保護面積為1.11億公頃，占全國保護區面積的85%以上。十八屆三中全會明確提出“實行資源有償使用制度和生態補償制度，完善對重點生態功能區的生態補償機制、推動地區間建立橫向生態補償制度”，將進一步促進西部地區生態效益型經濟發展，調動西部民眾在保護生態環境方面的積極性，促進區域協調發展。此外，西部地區也是我國礦產、能源等資源富集區，發展資源開采和加工產業、變資源優勢為經濟優勢已經成為西部大開發的著力點之一。但是由于資源開發利益分配不盡合理，資源稅稅率較低，資源價格被嚴重扭曲，沒有反映資源的市場供求和稀缺狀況，使得中央大型企業主導的資源開發與西部地區經濟發展關聯度不高，與當地居民增收嚴重脫節，導致西部人民從資源開發中獲得的收益有限。十八屆三中全會明確提出“實行資源有償使用制度和生態補償制度，加快自然資源及其產品價格改革”，在一定程度上可以有效地防止資源浪費和破壞性開采，提高資源的有效利用。同時，資源稅是西部能源資源富集區財政收入的主要來源之一，提高資源稅的征收標準、征收方式的從量征收改為從價征收、資源補償費分配比例向地方的傾斜，將讓資源豐富的西部地區得到實惠，促進西部資源富集地區的經濟結構轉型。

二、我國經濟發展進入“新常態”

經過改革開放30多年的快速發展，我國經濟發展已經進入新的發展階段。這個階段既有別于改革開放的前35年，也與過去的10年有明顯不同。

首先，我國整體經濟發展形勢趨緩，進入中、高速增長期。20世紀90年代以來，我國憑借著廉價勞動力的比較優勢參與到全球生產大分工中，通過大力吸收外商直接投資以及促進對外貿易來帶動經濟高速增長，形成出口導向型經濟發展模式。1990～2007年，我國GDP從18667.82億元增加到265810.31億元，年均增速為10.6%，期間最高增速達到14.2%。但這種外向型發展模式導致我國經濟發展高度依賴出口，隱含著外貿環境惡化時經濟難以持續增長的風險。2008年金融危機爆發以來，我國經濟增長速度逐漸放緩，各省份的經濟增長速度也普遍趨緩。2008～2013年，我國年均增速為8.2%，比1990～2007年下降了2.4個百分點；2012年以來，我國GDP增長速度進一步下滑到7.7%；2014年，我國GDP增長速度為7.4%，部分省份的GDP增長速度僅為4.8%。可見，我國經濟發展進入平緩期，中、高速增長將成為“新常態”。

在這種態勢下，經濟發展面臨轉型升級。轉變經濟發展方式，把經濟增長建立在內需的基礎上，擴大最終消費需求，降低對外部市場的依賴，對我國經濟發展至關重要。而轉變經濟發展方式、擴大內需為“十三五”西部大開發工作提供了新的發展機遇。擴大內需要求我們必須“以富民為本”，增加居民、特別是中低收入居民的收入水平，提供惠及全國的基本公共服務，為廣大社會成員提供良好的未來預期，解決擴大消費支出的后顧之憂。中低收入居民眾多、基本公共服務水平與東部地區還有明顯差距的西部地區將是擴大內需、轉變經濟發展方式的主要受益者。

其次，我國產業結構發生顯著變化，從工業經濟逐步轉型為服務業經濟。改革開放30多年來，工業始終是我國經濟發展的主要動力及增長點，在GDP中占比始終保持在40%以上。近年來，隨著我國服務業迅速發展，尤其是隨著人民生活水平的提高以及房地產、金融等現代服務業的繁榮發展，服務業在我國GDP的占比進一步提高。2013年，我國三次產業結構為10.0∶43.9∶46.1，第三產業占比首次超過第二產業；2014年，我國三次產業結構為8.2∶43.8∶48.0，第三產業占比進一步高于第二產業。可見，我國開始步入以服務業經濟為主導的發展階段。

同時，隨著我國工業增長放緩，我國對能源及原材料的需求也開始進入平緩增長期。如圖2—3所示，2004年以來雖然我國能源消費總量還在增長，但其增速快速下滑，增速從16.1%下降到2013年的3.7%，降低了近12.5個百分點。西部地區作為我國重要的能源原材料基地，其經濟發展面臨后勁不足的問題。

再次，東部地區經濟增長對西部地區的拉動力下降，東、西部地區的產業聯系面臨調整。20世紀90年代以來，我國東、西部地區發展有著相對明確的產業分工，東部沿海地區主要發展出口導向型產業，而西部地區主要為東部地區提供能源原材料及廉價勞動力。如表2—1所示，2012年西部地區是我國煤炭、天然氣及電力的主要調出地，而東部地區則為主要調入目的地。但隨著我國經濟發展方式轉變以及產業轉型升級的不斷推進，東部沿海地區逐步轉向發展服務業和高端制造業，而西部地區承接了大量的東部地區產業轉移，重慶、四川、陜西等部分省份開始重點發展制造業。在這種態勢下，東、西部地區原有的產業聯系及產業合作關系正在改變，在重新構建起新產業聯系之前東部地區對西部地區的經濟帶動作用正在逐步減弱。

根據中國科學院地理科學與資源研究所編制的“2010年中國區域間投入產出表”計算結果顯示，東部地區GDP每增加1單位，會帶動西部地區GDP增加0.025單位，每增長1個百分點則拉動西部地區增長0.072個百分點。其中，東部地區工業對西部地區的帶動力要強于服務業的帶動力。如表2—2所示，東部地區工業增加值每增加1單位帶動西部地區GDP增加0.0311單位，每增長1個百分點帶動西部地區GDP增長0.040個百分點；而東部地區服務業每增加1單位帶動西部地區GDP增加0.0188單位，每增長1個百分點帶動西部地區GDP增長0.023個百分點。分地區來看，東部地區GDP增長主要是對陜西、內蒙古、廣西、云南及新疆等能源礦產資源豐富的省份帶動能力較強。上述分析結果進一步顯示，隨著東部地區逐步轉型為以服務業經濟為主，對西部地區經濟發展產生的帶動能力將有所下降。在這種態勢下，“十三五”期間西部地區如何進一步實現經濟增長面臨一定困難，需要尋找經濟增長新動力。

另外，近年來我國勞動力、土地等生產要素價格不斷提高，使西部地區承接東部沿海地區產業轉移的優勢減弱。一方面，隨著我國“人口紅利”的逐漸消失，我國勞動力成本不斷提高，農民工及城鎮單位就業人員的工資均持續快速增長。已有研究發現，2001～2011年，作為我國普通勞動力主體的農民工的工資從600元左右上升到2000多元（當年價格），增長了2～3倍；2000～2010年，我國城鎮單位就業人員平均工資則從10834元增長到36539元，工資增長了2.4倍。按勞動生產率折算，大陸的勞動力成本已經與臺灣地區接近。另一方面，隨著工業化及城鎮化的不斷推進，我國的土地資源日趨緊張且價格不斷抬升。2007～2013年，我國房地產開發土地平均購置價從1210.87元/平方米增長到2555.26元/平方米，六年期間價格翻了一倍。如圖2—4所示，西部地區的土地價格也明顯上升。2012年，我國西部地區部分省份土地平均購置價格要高于中部及東北部分地區，特別是西南地區。現有研究發現，從土地成本來看，西部的工業用地成本與其他地區相差并不明顯，甚至要高出東北地區，西南地區的商業用地甚至要高于全國平均水平。在這種態勢下，我國沿海地區一些產業開始向東南亞等勞動力廉價地區轉移，這對正處于承接產業轉移關鍵時期的西部地區構成了巨大挑戰。

三、全面建成小康社會的“新目標”

改革開放以來，從“解決溫飽”到“小康水平”、從“總體小康”到“全面小康”、從“全面建設小康社會”到“全面建成小康社會”，小康社會一直是中國特色社會主義事業的核心內容。全面建成小康社會是黨和國家到2020年的奮斗目標。黨的十八大報告提出“堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗”，十八屆三中全會提出“全面建成小康社會，進而建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興的中國夢”。全面建成小康社會是要確保我國發展改革成果真正惠及十幾億人口，是要實現我國“五位一體”的全面發展，是全國各族人民的根本利益所在。

目前，國務院發展研究中心、國家統計局、聯合國教科文組織（UNESCO）等分別研究制定了小康社會的評價指標體系。其中，2004年，國務院發展研究中心在“十六大”的基礎上從經濟、社會、環境、制度等四個方面確定了全面建設小康社會的指標體系的16項指標；2009年，國家統計局在“十七大”的基礎上從經濟發展、社會和諧、生活質量、民主法制、文化教育、資源環境等六個方面研究制定了由23項指標組成的“全面建設小康社會統計監測指標體系”。但是，已有的指標體系存在一定的不合理性。一方面，已有指標體系是基于對“十六大”、“十七大”報告的解讀制定的指標體系，而黨的“十八大”報告根據我國經濟社會發展實際和新的階段性特征，在“十六大”、“十七大”基礎上提出了一些更具明確政策導向、更加針對發展難題、更好順應人民意愿的新要求，已有指標體系不能很好地反映出來。另一方面，已有指標體系是基于我國當時經濟社會發展態勢展開預測，大部分是采用相對指標，橫向可比性相對較差，且指標項較多，部分指標需要更新與修正。在這樣的背景下，我們在深入解讀“十八大”報告以及十八屆三中全會精神的基礎上，提出了一個相對簡單、容易衡量的指標體系（表2—3）。

根據我們的小康社會指標體系來測算，總體上我國可以實現2020年全面建成小康社會的目標；西部地區實現與全國同步進入小康社會的目標存在一定難度，但經過努力可以實現。西部地區貧困人口眾多，全國8000多萬貧困人口中有一半以上在西部地區，而且生態貧困及返貧現象比較嚴重。另外，西部地區內部發展差距較大，個別省份距離全面建成小康社會還有較大差距。例如貴州、甘肅、青海三省農村人均收入的小康目標很難實現，貴州人均GDP的小康目標很難實現，西藏平均受教育年限的小康目標很難實現。

“十三五”是我國全面建成小康社會的關鍵時期，也是我國實現現代化建設第三步戰略目標必經的承上啟下的關鍵階段。因此，“十三五”時期我國區域發展必須進一步重視社會公平與地區公平問題，正確處理社會分配和社會保障問題，正確處理西部大開發問題。只有通過改革加大實施西部大開發戰略力度，推動更多優質生產要素和先進生產力向西部地區轉移，加快西部地區的發展，建立更加公平、可持續的社會保障制度，加快構建城鄉一體化發展體制機制，才能保障2020年全面建成小康社會的奮斗目標。

四、構筑對外開放的“新格局”

2013年9月和10月，習近平主席在訪問中亞和東南亞國家期間先后提出共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的重大倡議，得到了有關國家的積極響應。同年11月，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“推進絲綢之路經濟帶、海上絲綢之路建設，形成全方位開放新格局”。之后，“一帶一路”成為統籌我國全方位對外開放的重大國家戰略。2015年3月28日，經國務院授權，國家發展和改革委員會、外交部和商務部聯合發布了《推動共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的愿景與行動》。

共建“一帶一路”旨在“促進經濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，推動沿線各國實現經濟政策協調，開展更大范圍、更深層次的區域合作，共同打造開放、包容、均衡、普惠的區域經濟合作架構”。基于“共商、共建、共享”的原則，我國啟動了與沿線國家就“一帶一路”建設的各種對接工作，特別是重點經濟走廊的合作規劃，推動經貿合作的廣度和深度不斷擴大，使“一帶一路”在國際社會上獲得了廣泛認可，形成了良好的開局之勢。兩年多來，這個戰略已經產生了廣泛而深遠的影響。以雙向開放發展為特征的“一帶一路”建設必將重塑我國的區域發展格局。

經過35年的改革開放，我國沿邊開發開放、內陸對外開放高地建設、向西開放戰略等工作已陸續展開，中國-東盟自貿區、上合組織、中巴自貿區等多個多邊或雙邊機制已經建立并取得成效。但這些工作缺少統籌和協調，難以使我國的國家利益最大化，也無法滿足我國成長為全球性大國的需要。“一帶一路”建設將統籌我國全方位對外開放的各項工作，通過頂層設計集成各方面資源，服務于國家長遠發展需要。根據2015年11月公布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，“十三五”期間我國將以“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設為引領，形成沿海沿江沿線經濟帶為主的縱向橫向經濟軸帶，進而促進我國經濟發展由東向西梯度推進，進一步構建南北東西國際大通道、擴大內陸和沿邊地區開放的對外開放格局，推動西部地區持續健康發展，打造我國全方位開放的新格局。

“一帶一路”建設有利于擴展西部地區的經濟增長空間。改革開放以來，我國對外開放取得了令人矚目的成就，形成了從沿海到沿江沿邊、從東部到中西部區域梯次開放的格局，但西部內陸沿邊開放的水平仍然較低，已經成為構筑開放型經濟新體制的一個短板。隨著“一帶一路”戰略的實施，西部地區將真正從“末端”區位成為“前沿”區位，從而帶動西部沿邊開放進入到一個新階段。首先，“一帶一路”對沿邊口岸建設提出了新的要求，有利于加快喀什、霍爾果斯等特殊經濟區的建設，對沿邊經濟發展將起到積極的促進作用。其次，“一帶一路”建設能夠深化我國西部地區與周邊國家的務實合作，促進內陸地區更多地參與國際分工，擴大出口規模，有利于西部地區產業結構的調整升級，加快西部地區的發展，縮小東西差距，實現東西協調發展。第三，“一帶一路”建設將進一步加大我國西部內陸地區向西開放力度，有利于不斷擴展新的開放領域和空間，形成西部地區更加主動的向西開放戰略。

五、維護國家安全和邊疆穩定的“新需求”

西部地區是我國地緣政治格局中的重要環節。我國廣闊西部地區毗鄰的中亞、南亞地區民族宗教問題敏感，歷史上就一直是強力集團爭奪的邊緣地帶和緩沖地帶。近年來，西部大開發面臨的地緣政治環境日趨復雜，周圍態勢日趨嚴峻。在西部，中亞地區激進宗教團體和極端民族主義勢力興起，反恐形勢錯綜復雜，“宗教極端勢力”、“民族分裂勢力”和“國際恐怖勢力”等三股勢力暴力恐怖活動多發。而且，中亞地區由于其特殊的戰略地位和豐富的礦產、油氣資源，歷來是大國博弈之地，是當前及今后世界大國和國家集團爭奪戰略能礦資源與平衡地緣政治格局的焦點地區。目前，美國、歐盟、日本、俄羅斯等大國和機構以經濟援助、合作開發資源和反恐等等形式，紛紛介入中亞地區。“十三五”期間，世界大國和國家集團圍繞中亞地區戰略地位和能源等戰略資源的爭奪有可能愈演愈烈。在南部，美國和日本正在逐步擴大在東南亞和南亞地區的影響力，對我國西南地區發展及“孟中印緬經濟走廊”建設形成制約。種種錯綜復雜的地緣安全問題，使進一步深入推進西部大開發成為我國地緣戰略的重要組成部分。進一步深入推進西部大開發，在“一帶一路”大框架下大力發展與中亞地區和南亞國家的資源合作與經濟關系，對于我國經濟發展以及維護和增強我國在世界地緣政治經濟格局中的地位具有重要意義。

西部地區也是我國保持邊境穩定和民族團結工作的重點。一方面，隨著我國對外開放的逐步深入和發展中大國地位的逐步確立，邊境地區的發展建設在國家戰略和區域發展中的重要作用日益凸顯，承擔著承接產業轉移、建設和諧社會、鞏固邊防安全、維護國家穩定以及樹立國家形象的特殊使命，是反分裂、反蠶食、反滲透、反顛覆的主戰場。西部地區邊境線長1.85萬公里，占我國邊境線的81.14%；涵蓋111個邊境縣（旗、市、市轄區），占我國邊境縣總數的81.62%。保持這些邊境縣一定程度的繁榮是邊疆穩定的前提，但西部很多邊境地區生活環境惡劣，缺乏就業機會，導致邊境地區存在不同程度的人口流失問題（見第一章）。另一方面，作為一個多民族國家，民族地區的穩定是整個國家穩定的前提和基礎。西部地區是中國少數民族的主要聚居地，有40多個民族，少數民族人口占全國少數民族人口總量的76.44%。在各種不穩定事件不斷出現的形勢下，深入推進西部大開發、加快邊境地區及民族地區的經濟和社會發展，是維護民族地區穩定的有效手段，是保持邊境地區繁榮的重要基礎，是全面建成小康社會的重要組成部分。