第四章 泰達能源產業的戰略整合研究

一、能源產業（公用事業）的相關理論及經驗借鑒

（一）公用事業的特征、發展模式與主要問題

泰達控股所管理的能源產業，實質上也是由傳統意義上的公用事業逐步發展起來的。公用事業作為我國城市建設和經濟發展的基礎性行業，在改革開放以來的經濟飛速發展、城市化不斷加快的進程中，對于確保城市經濟正常運行、區域經濟的騰飛，發揮了基礎性的作用。公用事業發展到今天，歷經了政府壟斷型、市場發展型和公共服務型（曹現強，2009）。其中，公共服務型公用事業是以公眾利益為導向，在強調政府主導作用和責任的前提下，發揮市場機制的作用，倡導公眾參與，建立政府、市場和社會的良性互動關系，通過構建有效的多元參與、利益整合、有序競爭和規范監管相結合的治理機制，不斷提升公共服務水平的公用事業發展模式；這也是比較適合目前中國國情的。

日本學者植草益（1992）認為公用事業部門具有兩重性特征，即公共性和企業性。從近些年的改革情況來看，公用事業正在作為一個行業在發展，越來越顯現出明顯的行業特征，主要表現在以下幾個方面（陳磊，2008）：自然壟斷性、資本密集性和一定程度的競爭性。其中，由于生產經營過程必須依賴于固定的網絡系統（如電網、供水管道、煤氣管網、公交線路）才能進行，城市公用事業最一般的經濟特征表現在（龔峰，2005）:①投資巨大、資本回收期長、進入門檻高；②資產專用性強，進一步強化了城市公用事業投資的“沉淀”性，客觀上強化了市場進入的障礙；③規模經濟性與成本“弱增性”顯著。此外，日益興起的新興能源行業伴隨著制度管制的放開、機制的創新和新進入者的增加，市場化競爭的態勢也在以公用事業為主的能源產業得到不斷發展。

在明晰公用事業基本特征與發展態勢的基礎上，制定科學、創新的整合與發展模式對公用事業的持續經營、高效贏利、服務區域等有更重要的意義。公用事業的管理體制、法律體系、政府政策、技術標準等方面都會影響公用事業的整合發展。從我國實際情況分析，理論界歸納了一般意義上的三種類型模式（陳磊，2008）：行政模式、市場模式、治理模式。其中，行政模式表現為政府是行為主體和促進者，并且通過政府管理體制、政府政策等方面的改善和行政手段的應用來促進公用事業發展。而市場模式則強調政企分離是基礎，企業是主體和中心，政府、社會也是重要因素，但都是圍繞著企業這一主體的發展來運行，實現公用事業企業的良好發展，通過企業的行為促進和實現公用事業發展（市場化的效果如何，關鍵就在于政府和企業之間的關系）。此外，治理模式更加前沿，強調將治理的理念引入，在政府、企業、社會、公眾多個主體之間實現利益的協調和均衡，通過一定的政策和制度安排，使多個主體之間存在的相互沖突的或不同的利益得以調和，在多個主體之間為了實現區域統籌發展而采取持續的聯合行動。無論如何，針對直接經營城市公用事業的企業來說，市場化的改革與整合方向是大勢所趨，也是公用事業企業扭虧的根本出路（張鳴，1996）。

在針對以往地方公用事業企業具體整合實踐的研究中也發現，諸多關鍵問題是需要得到高度重視的（呂萬玉，2010），諸如：①公用事業企業改制內在動力不足：企業預算約束軟化、企業職工追求工資的剛性增長。②行業的社會目標與企業目標之間的不協調：一方面，由于過去國有經濟觸角過寬，公用事業等基礎設施領域投入不足，應該增加這些領域的國有資本投入，以增強國有經濟的控制力；另一方面，國有資本以國有獨資有限責任公司形式的存在與過去的國有國營、政企不分、政資不分并沒有本質區別，這與城市公用事業中國有企業同樣要通過改制成為市場競爭主體和法人主體的目標是沖突的，也使得城市公用事業發展依然主要依靠政府財政投入、政策支持和銀行貸款，投融資渠道依舊單一，資金缺口很大，供給能力有限。

（二）先進地區發展公用事業的經驗借鑒

20世紀90年代中后期以來，我國公用事業領域開始調整和改革進程。盡管這種改革僅僅是初步的，但還是取得了一些實質性的進展。以城市自來水供應為例，配合企業進行公司制改革，城市公用事業的調整和改革已經呈現出多元的模式，典型的有以市場為主導的“深圳模式”和政府推動為主的“重慶模式”。

深圳是公用事業行業內以規范的市場化操作運行的典型代表，這主要體現在四個方面。①2005年深圳市第四屆人代會公布《深圳市公用事業特許經營條例》，在全國率先以立法形式對特許經營的授權、經營者的權利和義務、價格以及政府監管等方面均做出明確規定。雖然政府不給補貼，但由于價格調整程序清晰透明，企業經營、投資權自主，按照市場化運作，財務成果顯著，且社會效益明顯提高。②采用“招標招募”方式引進戰略投資者：最終借助此辦法在一年內基本完成了對三家國有獨資公用事業企業引進戰略投資者的改革：法國威利雅與通用首創水務公司獲得水務集團45%股權；新希望集團和香港中華燃氣公司共取得燃氣集團40%股權；香港九龍巴士公司和深圳金信安水務投資有限公司各獲得巴士集團35%和9.7%的股權。成功快速解決融資問題，并為進一步上市做好準備。③主輔分離：以做大做強主業為核心，堅決清理與主業無關的下屬小公司。虧損的公司關停，正在贏利的公司溢價出售。將所有的資金、人才及精力投入提高核心競爭力上。④在主業穩固的基礎上，積極拓展外埠供水經營及管網建設項目：在保定、杭州等地與國際水務資本展開了激烈競標。

相比之下，重慶模式最大的特點是政府為公用事業企業保駕護航。例如政府主導重慶水務上市融資，把重慶水務打造為國內唯一一家供排水一體化、廠網一體化、產業鏈完整的省級壟斷水務上市企業。并將城市水務管網資產也打包上市公司資產，同時由政府核撥污水處理費用轉向政府以3.43元/噸（國內平均1元/噸）采購污水服務。與此同時，重慶市財政每年提供大量財政補貼，來補貼高額的污水處理費差額。2010年重慶以政府主導公司配合，在主城進行階梯水價試點，成熟后將向全市推廣。這一切都體現著政府對公用事業資產的重視，并利用資本市場盤活國有資產實現保值增值的遠見。

無論深圳模式還是重慶模式，在運行初期均是由政府主導推行的，但兩種模式體現出的發展思路是截然不同的。深圳模式更突出能源產品的商品屬性，以嚴格的契約（特許經營權協議）和標準化的市場議價方式讓行業保持合理的利潤率。在問題的解決上遵循資產界定清晰，誰擁有誰負責，交易雙方協商，以合同制約雙方等市場經濟基本原則。這種模式正是解決目前開發區能源行業長期虧損、企業運行效率低依賴政府補貼生存、企業忙于要補貼、政府忙于調解糾紛等問題的良藥。并且在股權結構中引入制衡力量，在企業經營方面堅決施行主輔分離，集中力量打造核心主業。重慶模式中政府主導公用事業資產上市，以解決資金問題和規范公司管理，有其積極的一面，但企業還是沒能離開政府的財政補貼，加上股權結構上的國有股一股獨大，也難以依靠小股東或市場來規范大股東的行為。我們應積極學習深圳模式中體現出的契約精神、制衡思想、特許經營權協議等，形成政府與企業雙贏的模式。