1.2 我國產品追溯系統的主要問題

產品追溯系統建設涉及發展水平、認識程度、法律法規、標準化、技術環境、建設成本、部門協調和數據共享等多方面問題。從應用和可持續發展角度來看，產品追溯系統建設面臨以下六個方面的問題。

1.2.1 追溯概念不統一

在目前的追溯系統建設進程中，由于缺乏對追溯概念的準確定義和解釋，追溯的內涵和外延界定困難，導致政府、公眾都很難準確辨認追溯系統及其基本功能。例如，藥品、乳制品、農墾等行業將各項認證資質視為已經實現產品追溯，認為HACCP體系本身就是可追溯系統的全部，或者將追溯系統命名為認證或防偽系統。鑒于此，需要進一步在理論和標準方面進行研究，既要保證追溯的準確定義和解釋，同時也應考慮我國經濟與社會發展水平，客觀地闡述認證和防偽等應用與追溯發展進程的關聯性，以便建立統一的追溯概念。

1.2.2 缺乏整體戰略和規劃

加強食品安全，保護人民群眾的身體健康和生命安全，已經進入中央、國務院和各級政府的議事日程。例如，國務院頒布的《國務院關于加強食品安全工作的決定》明確指出：加快推進食品安全電子追溯系統建設，建立統一的追溯手段和技術平臺，提高追溯體系的便捷性和有效性，推進物聯網技術的示范應用，完善食品生產企業的信息化服務體系，構建質量安全、綠色生態、供給充足的中國特色現代食品工業，實現持續健康發展。

《決定》表明我國政府及相關部門對安全追溯系統建設的重視程度。但不可回避的是，推進我國食品安全追溯系統建設不僅是發布幾個文件和確立幾個重大追溯項目，更為緊迫的是要“落地”，需要制定整體戰略規劃和實施細則，要求參與方應從國家整體利益出發，加強行業和部門之間的協同，統一規劃、整體協調，這樣追溯系統所帶來的整體效益才能充分得到發揮。特別是由于社會化的追溯系統建設尚處在初級階段，各級部門自行開發自己的系統，缺乏標準化、規范化和可兼容性，信息資源難以共享，系統互聯互通無法實現，更不可能實現追溯的協同。社會化追溯環境支撐服務要求協調一致的工作流程與監管條塊分割的組織結構之間形成沖突，快速發展的信息技術與墨守成規的法律法規之間存在矛盾。在這種形勢下，如何建設講求實效的、可持續發展的社會化追溯體系，是大家關注的核心問題。

1.2.3 多頭與分段監管

目前，我國追溯系統主要依據政府監管職能不同而正在各自建設中，這種多頭和分段監管模式導致多個同質化追溯系統的重復建設，追溯標準的制定也以各自監管的需要為出發點，形成以不同監管部門為代表的“追溯孤島”的格局。這些“追溯孤島”僅顯現出了擴大化的“內部追溯”形態，從追溯體系中內部和外部追溯整體考慮，大大削弱了以“外部追溯”為基礎的社會化追溯對食品安全的貢獻度。例如，我國對藥品追溯、農產品追溯、乳制品追溯等的管理就是以多頭和分段管理為主模式。

由于分段和分頭監管，當出現安全質量事故時，常出現職責分工不明、相互推諉的情況。這種分級多頭管理制度，造成各自為政，標準各異，很難建立有效的協調與溝通機制。這也造成了全程監控載體的缺失，工作效率極大降低，也增加了全程追溯的難度，“多龍治水”局面的出現嚴重影響了我國食品追溯系統社會化水平的整體提升。

1.2.4 未考慮可持續發展

可持續性發展是追溯系統建設的基礎環節，也是社會化追溯平臺建設與服務的重要組成部分，旨在既能滿足當前追溯系統建設的需求，又能滿足政府和消費者常態化追溯監管和服務需求，涉及追溯系統體制、生態、經濟等各個方面。在體制上涉及“條、塊”管理問題；在生態上需要協調追溯需求主體（消費者、政府、企業）、追溯供應主體（服務提供方、數據提交方等）的關系，建立良好的生態環境；在經濟上需要考慮建設和運行資金等。

目前，我國社會化外部追溯系統主要采用政府主管部門組織和協調，直屬事業單位負責建設實施，技術公司日常運行的方式。總體上是按照事業單位機構提出需求，匯報行業政府主管部門，由行業主管部門會同事業單位上報項目主管政府部門（如發改委、科技部、工信部等項目資金管理部門）立項，進行項目招標、實施和運行服務的方式。這種方式一方面充分體現了國家對社會化追溯系統建設的大力支持；另一方面也出現建設與運行服務分離的問題。既在系統建設中有政府的協調力度和經濟上的保證，而在項目驗收后，因缺少政府支持力度和有效的運營服務模式，現行服務機構均出現運行難的問題，直接影響追溯系統服務的可持續性。

1.2.5 編碼混亂、萬“碼”奔騰

目前，國家和相關政府部門一直鼓勵各地開展追溯系統建設，但仍未給出追溯系統的統一編碼等標準體系規范進行引導，大都各自為政，出現了以“追溯孤島”為代表的不同追溯編碼規則和標準體系。例如，產品上有多個條碼，有商品條碼、藥監碼、物流碼、企業防偽碼、經營者碼，有的采用定長的，有的采用不定長等。如何辨別這些碼段之間的關系，哪個條碼才是追溯碼辨別十分困難。再者，由于不能廣泛地引導各界積極參與標準的制定，導致標準的可應用性不強，也不能很好滿足應用主體對標準的需求，形成中央政府部門之間、地方政府部門之間、中央與地方之間、行業主管機構之間、企業與政府監管部門之間眾多標準同時出現的萬“碼”奔騰混亂局面，嚴重地影響了追溯系統間的互通互聯，追溯信息的交換共享，造成追溯系統社會化資源的極大浪費。

1.2.6 配套支撐技術不成熟

追溯體系是基于條碼技術和網絡數據庫技術，利用現代信息系統來實現的。目前國內還缺乏一個統一的追溯編碼協同標準，以及對標準的咨詢、注冊、維護與管理的技術支撐環境。未形成兼容性的追溯編碼體系標準，系統與系統間編碼沒有一致性的測試流程和標準，對同一編碼和數據有不同的命名、標識、表示和結構以及同一編碼和數據有不同的語義表達和理解，使得追溯信息不能順暢地在系統間傳輸和交換。另外，我國現在還沒有制定關于追溯中請求方和接受方關聯標準的目錄和核心構件、業務信息實體及業務過程目錄，以及對上述標準的測試、注冊、維護和管理的相關機制。