五、章節總結

以上的分析顯示即使在如香港一樣有大約一半人住在福利房屋的狹小城市，整體房屋市場仍為私人房屋毗鄰福利房屋而感到不快。這種不自在的感覺并非來自像核電站和垃圾堆填區這樣可度量的實質損害。此分析令我們明白物業市場的心理影響能較實質影響更為顯著，也呼應了在本章開頭的一個觀察——政黨大多處于兩難困境，是為低收入社群興建更多福利房屋，還是為了中產“有樓”階層的利益而反對福利房屋建在私人屋苑附近。

說到這里，筆者稍微偏離一下題旨。以上驗證的含義其實顯示只要社會能實際區分出福利房屋社群，上述的心理問題便會存在。為取得平衡，我們需要一個一方面能容許官方繼續幫助貧困人士有房住，另一方面使社會不易察覺福利房屋群出現的一個資助模式。在此我們建議使用以下所述的混合小區（mixed community）概念。這個概念，香港政府的長遠房屋策略委員會在2013年曾經提出過，但因為反對的聲音似乎很大，最后就不了了之。

混合小區其實并非我們獨創的新鮮而高尚的概念，政府其實在20世紀90年代曾進行嘗試，但因某些原因失敗。我們想重拾這個概念的原因是我們認為政府雖然有責任照顧不能負擔居所的人的住屋需要，但在直接供應房屋時仍需極度小心。更重要的是貧窮并不應集中在政府興建的福利房屋小區里。Carter等（1997）就通過為4個美國中部的現代化城市——費城、底特律、克里夫蘭和波士頓建構一個自1950年至1990年的橫向數據庫，以此研究公共房屋與鄰里貧窮率的關系。他們亦研究了公共房屋所在地區與鄰里貧窮率的關系。最后他們總結出公共房屋與鄰里貧窮有正向關系，并且在統計上非常明顯。他們的研究表明政府對房屋市場的公共主導（public-led）的干預，如福利房屋計劃，表面上幫助了貧窮家庭和他們的鄰里，實質上可能無意中為他們帶來負面影響。

因此，要推行一個能成為社會的安全網而只帶來最少Carter等（1997）所提及的負面影響的資助房屋計劃，同時看來不會像直接與私人地產發展商競爭（特別是在市場環境低迷時），當局應考慮以下條件：

（1）資助房屋計劃應只限于福利政策，不應用做促進置業。

（2）資助房屋計劃應只花費政府最少成本，因此不應令土地資源、總體建筑成本和未來的管理成本緊張。

（3）資助房屋計劃應盡量無形，即應盡量令項目完成后的形態難以與私人樓宇區分，從而減少社會因為對資助房屋的傳統觀念和對政府干預市場而造成的標簽效應。

我們建議使用混合住宅小區（mixed housing community）此一新發展模式的目的是在解決當前房屋市場問題的同時盡量符合以上的條件。值得一提的是混合住宅小區其實并非全新的概念。在1998年2月，香港房屋局局長曾發表《建屋安民邁向廿一世紀：香港長遠房屋策略白皮書》。白皮書除了著眼于其他香港公共房屋的未來發展議題外，亦提及房屋委員會應更富想象地善用私營機構的專業知識和資源來推行公共房屋計劃。其中一個可行的辦法是邀請私人地產發展商來興建資助房屋單位，將其建在和私人屋苑的同一地段里，形成混合發展，產生公私營混合屋苑來滿足市民對私人和公營資助房屋的需求。當然，筆者必須要強調，1998年建議的混合住宅小區和本文所建議的混合住宅小區在執行細節里有著很大的區別。下文會詳加解析。

混合住宅小區必不可少的是政府和私人開發商合作，當中私人開發商在發展過程中如果能盡量配合這個社會責任，可以肩負較重要角色。這個方法能讓住宅用地繼續在市場機制下以投標或拍賣方法公開買賣。目標開發商則像普通的私人住宅開發商一樣負責住宅單位的設計和建造。但是，地契條款列明要把一個不會太高的比例（如5%或最多10%）的建成單位免費或以議定代價以隨機方法歸還政府作資助房屋單位。

政府（或通過代理）會為資助房屋單位設定價格，并全權負責處置這些單位的出售。其余單位則由私人開發商按法例在公開市場自由出售。

資助單位應隨機在可供選擇的面積大小范圍內選取，而非選擇一整幢住宅歸還政府。若非如此，開發商便可以利用設計來分隔私人和公營單位，令混合住宅的作用失效。隨機選擇資助單位能防止可能出現的與公營房屋相關的社會負面標簽，因為在同一屋苑里再沒有區分不同收入群組的地理阻隔。這能增進小區和諧，因為資助單位不可能是整個屋苑里景觀和座向最差的，故無從區分資助單位和私人單位。另一方面，由于面積較大的單位如復式單位一般都不會用做資助單位，發展商將無須擔心參與這類項目會令收入大幅下降。

1．混合住宅小區的優點

美國有研究表明公營機構創造的住宅可以較其他形式的房屋資助（如房屋卷）為高。原因是公營機構在處理成本上較不靈活。再者，在美國推行多年的住屋計劃建基于有著類似中國傳統的孟母三遷心態（Moving to Opportunity）的政策理念，即希望以靈活的住屋選擇來讓低收入群體遷往有發展機會的地區。這個計劃也反映了美國福利房屋的代號“HOPE”，也就是英文為“Housing Opportunities for People Everywhere”的政策原則。傳統以供應為主的公共房屋計劃則欠缺這個優點。

混合住宅小區背后的重要宗旨是在同一地塊上，所有單位都以同樣質素建成，而建造速度可能較公營為快。由于參與計劃的不同發展商都會各自設計其發展項目，混合住宅能為公營房屋購買者提供更多種類選擇，如地點、大小等。

推行混合住宅小區能省卻因要預留地皮供資助房屋而更改現行賣地計劃的麻煩，能夠保留大部分的土地資源，包括土地收入。這亦減省了市場分化，簡化市場狀況。

就私人單位業主而言，這個計劃并不會為物業價值帶來負面影響，因為資助房屋單位是隨機分布的，要在一個屋苑里區別出資助房屋將非常困難。結果在同一屋苑內的私人單位就會以正常的市場原則定價，而資助單位要轉售時，亦有較多的成交數據去厘定補地價時的應付差價。

與此同時，整個計劃可完全由房屋委員會執行而無需擴大現有的政府架構，從而減少推行計劃的財政和政治成本。

2．混合住宅小區的土地供應機制

筆者必須再次強調，本文所推薦的混合住宅小區，主要是針對一般住宅地區，而非傳統的豪宅地段，因為筆者也明白富豪級的家庭與一般市民的混合住宅是沒有可能的。美國的研究也說明了這種結合會帶來相反效果。我們主張的，是在一般住宅區，例如深水埗、黃大仙、旺角等地點。另外，政府可考慮把混合小區列為土地契約修訂和市區重建的先決條件。這也會令開發商處理契約修訂時優次更為有序。

3．混合開發的成功要素

（1）政府的承擔

要從混合開發中得到資助房屋的開發，公營機構包括房屋委員會對政策的承擔和全力支持可謂必不可少。政府官員和私人開發商之間相互理解和互信亦非常重要。這能避免和克服很多困難，并在必要時令過程更為靈活，以維護項目就社會和商業而言的成功。

（2）小心開發項目和選擇開發商

開發摘要必須清晰列明開發目的和必要的規限，亦必須足夠詳細以確保各投標者為相互可比。但是，開發摘要不應詳細得構成制約，而應列明當局關注的地方并保持其他方面靈活。當局亦應依據針對內在需要的開發摘要，而非特定的設計辦法去靠近市場，容許相當的自由度讓私營機構能得出既可創造價值，又富想象力的建議。

（3）適當的推廣策略

社會現時仍對興建資助房屋有意見分歧。混合小區發展模式雖然并非全新的概念，但能在常規的供應主導公共房屋政策以外提供一個新方案。但是，政府仍需向整個社會解釋清楚這種模式對物業市場和小區和諧可能造成的影響。假如社會有共識認為福利房屋有必要，私人業主便應理解政府其實正在推行一個更由市場主導的公共房屋政策。這全視乎政府在社會上對政策意念的推廣和教育。

混合小區發展的概念實質是改良過的私人機構參建居屋計劃。其應用其實代表著一種現行政策的進化，而非激進的離經叛道。但在這個計劃里政府官員應扮演其傳統角色，即作為市民的公仆在安穩的環境下工作，但同時扮演企業家的角色。假若這個計劃實施成功，我們的社會將邁向一個更為市場主導的房屋供應機制，當中政府存在于無形，卻又時刻確保無法負擔住屋需要的人在鄰里間得到良好的照顧，使其不會淪落為“二等公民”。