2.4 薩瓦斯民營(yíng)化理論

20世紀(jì)70年代末，發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、日本和一些歐洲國(guó)家，因?yàn)樨?cái)政困難、公民壓力以及新的信息技術(shù)的發(fā)展等各種原因，不少國(guó)家紛紛開始將市場(chǎng)機(jī)制引入到政府公共服務(wù)之中，實(shí)行公共服務(wù)市場(chǎng)化與社會(huì)化改革，掀起了一場(chǎng)以民營(yíng)化為主要形式的“政府再造”工程。

●諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主米爾頓·弗里德曼，在其1962年所著的《資本主義和自由》一書中首先提出“政府機(jī)構(gòu)在資本主義社會(huì)中應(yīng)該發(fā)揮怎樣的作用”，奠定了民營(yíng)化的理論基礎(chǔ)。

●1969年，彼得·德魯克在《斷續(xù)的年代》中特別提到，政府部門將會(huì)經(jīng)歷“再民營(yíng)”的過(guò)程，把國(guó)有的工業(yè)回歸社會(huì)，回歸市場(chǎng)。

●1979年，撒切爾夫人領(lǐng)導(dǎo)的保守黨在英國(guó)大選中獲得全勝，從而揭開了民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)的序幕。

2.4.1 民營(yíng)化概念

民營(yíng)化，從字面意思理解，是指將公共部門所有的資產(chǎn)歸還給私營(yíng)部門，嚴(yán)格地說(shuō)可以稱為民資化；也有人認(rèn)為民營(yíng)化政府利用私營(yíng)部門來(lái)提供和完成公共政策，改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量。E.S．薩瓦斯提出的民營(yíng)化的概念指，“更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來(lái)滿足公眾的需求”。它是在產(chǎn)品、服務(wù)的生產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)擁有方面減少政府作用，增進(jìn)社會(huì)其他機(jī)構(gòu)作用的行動(dòng)。具體來(lái)看如下：

廣義民營(yíng)化指的是將此前由政府擁有或者實(shí)施的功能回歸到私人領(lǐng)域的過(guò)程；狹義民營(yíng)化是指政府將持有權(quán)益轉(zhuǎn)讓給私人企業(yè)，這是日本政府國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革中提出的一個(gè)基本概念。

2.4.2 民營(yíng)化動(dòng)力

薩瓦斯認(rèn)為，“民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)的主要推動(dòng)力量可以分為現(xiàn)實(shí)壓力、經(jīng)濟(jì)、意識(shí)形態(tài)、商業(yè)等方面的動(dòng)力和平民主義的影響”。1具體來(lái)看，有以下5種力量宣傳和鼓動(dòng)民營(yíng)化的發(fā)展。

（1）講求現(xiàn)實(shí)。通過(guò)民營(yíng)化可以為社會(huì)提供成本—效益更好的公共服務(wù)。

（2）支配私有財(cái)富。隨著個(gè)人財(cái)富日益增加，人們對(duì)政府的依賴程度會(huì)不斷減弱。

（3）意識(shí)形態(tài)所驅(qū)使。一部分人認(rèn)為，民營(yíng)化有助于削減政府無(wú)所不在的干預(yù)和過(guò)問(wèn)，促進(jìn)民主的健康成長(zhǎng)。

（4）追逐商業(yè)機(jī)會(huì)。政府開支由私有領(lǐng)域消化，國(guó)有企業(yè)等如果交由民間企業(yè)或組織來(lái)管理的話，效益應(yīng)會(huì)更好。

（5）向往平民社會(huì)。基層組織將權(quán)力回歸民眾，才是目的所在。而民營(yíng)化恰恰可以幫助它們朝著這個(gè)方向努力。

圖2-5表明民營(yíng)化的五大動(dòng)力組成情況。

2.4.3 民營(yíng)化方式

薩瓦斯根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)把民營(yíng)化的方式分為三大類：

一是委托授權(quán)。即要求政府持續(xù)、積極地介入。其通常通過(guò)合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)貼、法律授權(quán)等形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

二是撤資。即放棄某一企業(yè)、某一職能或某一資產(chǎn)。這個(gè)相對(duì)于委托授權(quán)來(lái)說(shuō)是一次性工作。

三是政府淡出。即政府逐漸被民營(yíng)部門取代。其通常以民間補(bǔ)缺、政府撤退和放松管制等形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

對(duì)于民營(yíng)化的分析要堅(jiān)持靜動(dòng)結(jié)合，即為民營(yíng)化戰(zhàn)略奠定理論基礎(chǔ)的是提供公共物品和服務(wù)的制度安排，屬于靜態(tài)分析；而對(duì)于民營(yíng)化方式的探討則屬于動(dòng)態(tài)分析，即如何實(shí)現(xiàn)從依賴政府的制度安排向更多依靠私營(yíng)部門的制度安排過(guò)渡。

圖2-6表明民營(yíng)化的3種方式。

2.4.4 世界空港民營(yíng)化浪潮理論基礎(chǔ)

世界空港的民營(yíng)化浪潮，不僅有著廣泛的實(shí)踐基礎(chǔ)，而且有著強(qiáng)有力的理論支撐。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，空港屬于典型的自然壟斷產(chǎn)業(yè)。自然壟斷產(chǎn)業(yè)具有投資規(guī)模大、投資回收期長(zhǎng)、資產(chǎn)專用性強(qiáng)、沉沒(méi)成本大、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)非常顯著等特點(diǎn)。因此，自然壟斷產(chǎn)業(yè)只能由獨(dú)家企業(yè)或極少數(shù)家企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，才能保證企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。但由于壟斷經(jīng)營(yíng)企業(yè)具有相當(dāng)大的市場(chǎng)壟斷力量，如果由私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)，在利潤(rùn)最大化的商業(yè)原則下，它們就必然會(huì)通過(guò)制定壟斷高價(jià)，把一部分消費(fèi)者剩余轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)者剩余，以獲取壟斷利潤(rùn)，從而損害消費(fèi)者利益。因此，自然壟斷產(chǎn)業(yè)應(yīng)該由國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，以應(yīng)對(duì)這種市場(chǎng)失靈。

20世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著政府管制經(jīng)濟(jì)理論的形成和發(fā)展，許多學(xué)者從理論上證明，國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)往往使現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)效率大大低于在現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)支持下可能達(dá)到的最大生產(chǎn)效率，從而造成巨大的效率損失，具體表現(xiàn)為自然壟斷產(chǎn)業(yè)的成本與價(jià)格高，產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量低。要改變這種低效率狀況，就必須打破國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的格局，盡可能運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。因此，應(yīng)該把自然壟斷產(chǎn)業(yè)中原有的國(guó)有企業(yè)改造成為股份制民營(yíng)企業(yè)，同時(shí)，對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)實(shí)行放松管制政策，允許民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入自然壟斷產(chǎn)業(yè)，逐步使民營(yíng)企業(yè)成為自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體，在特定自然壟斷產(chǎn)業(yè)形成多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)的格局，從而實(shí)現(xiàn)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的成本、價(jià)格不斷下降，產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量不斷提高，最終提高企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力。

綜上所述，空港投融資基本理論可以分為3項(xiàng)，即公共產(chǎn)品理論、項(xiàng)目區(qū)分理論和薩瓦斯民營(yíng)化理論。其地位和作用如圖2-7所示。