2.3 項目區分理論

上海市城市發展信息研究中心在《上海市政、公用基礎設施投融資發展戰略研究報告》中提出指導城市基礎設施建設的項目區分理論，該理論的核心是嚴格區分經營性項目和非經營性項目。該報告建議把經營性項目放入社會，吸納多元投資；而政府只投資于非經營性項目建設，在財力不足進行舉債時，建立長效舉債建設機制，做到理性舉債建設。

2.3.1 項目區分理論界定

所謂項目區分理論，就是將項目區分為經營性與非經營性，根據項目的屬性決定項目的投資主體、運作模式、資金渠道及權益歸屬等。

非經營性項目投資主體由政府承擔，按政府投資運作模式進行，資金來源應以政府財政投入為主，并配以固定的稅種或費種得以保障，當然其權益也歸政府所有。但是在投資的運作過程中，也要引入競爭機制，按招投標制度進行操作，并需要提高投資決策的科學性、規范性，促進投資效益的進一步提高。

經營性項目則屬全社會投資范疇，其前提是項目必須符合城市發展規劃和產業導向政策，投資主體可以是國營企業，也可以是民營企業，包括外資企業等，通過公開、公平、競爭的招投標，其融資、建設、管理及運營均由投資方自行決策，所享受的權益也理應歸投資方所有。但是在價格制定上，政府應兼顧投資方利益和公眾的可承受能力，采取“企業報價、政府核價、公眾議價”的定價方法，盡可能做到公民、投資方、政府三方都滿意。

2.3.2 城市基礎設施分類及其相互關系

關于城市基礎設施項目，其項目區分的原則是基于產品或服務的分類理論及投資行為的分類屬性，基本上介于純公共物品與純私人物品之間，屬準公共物品類；其相應的投資行為亦有兩種屬性，即營利性或非營利性。因此可以借鑒項目區分理論對市政、公用基礎設施項目進行分類與界定，以便按照不同的規律，形成不同的運作體系，進一步實施新時期下的市政、公用基礎設施投融資發展戰略。

1．城市基礎設施項目的分類標準

城市基礎設施項目，可按能否讓市場發揮作用這一角度進行分類，以投資項目有無收費機制即資金流入分成兩類，即經營性與非經營性項目。其主要內容為：

第一類為經營性項目。此類項目有收費機制（有資金流入），但這類項目又以其有無收益（利潤）分為兩小類，即純經營性項目和準經營性項目。純經營性項目（營利性項目），可通過市場進行有效配置，其動機與目的是利潤的最大化，其投資形成是價值增值過程，可通過全社會投資加以實現；準經營性項目有收費機制和資金流入，具有潛在的利潤，但因其政策及收費價格沒有到位等客觀因素，收回成本較困難，附帶部分公益性，是市場失效或低效的部分。由于經濟效益不夠明顯，市場運行的結果將不可避免地形成資金供給的缺口，要通過政府適當貼息或政策優惠維持運營，待其價格逐步到位及條件成熟時，即可轉變為純經營性項目（通常所說的經營性項目即為純經營性項目）。

第二類為非經營性項目。即無收費機制、無資金流入，這是市場失效而政府有效的部分。其目的是為獲取社會效益和環境效益，市場調節難以對此起作用，這類投資只能由代表公共利益的政府財政來承擔。

2．經營性與非經營性項目的相互關系

通過制定特定政策或提高其價格等，使其可經營性提升。即，準經營性項目可變成純經營性項目；非經營性項目也可變成準經營性項目，甚至變成純經營性項目。因此，非經營性項目、經營性項目根據政策條件可以相互轉化。如敞開式的道路一旦設定收費機制，就由非經營性項目變成經營性項目；而經營性項目一旦取消收費，就又成為非經營性項目。

表2-3表明在公共產品理論和項目區分理論指導下的城市基礎設施分類情況。