第三節 奧巴馬政府在伊朗核權利上的繼續讓步

2009年初，奧巴馬上臺時，雖然美國已經推動聯合國安理會通過了多個制裁伊朗的決議，而且還對伊實施了單邊制裁，但是并沒有達到目的，伊朗照樣進行核活動，其核活動的規模不斷擴大，核技術水平也不斷提高。2009年2月，國際原子能機構的報告顯示伊朗少報了約1/3的濃縮鈾庫存。伊朗此時已經積聚了2227磅的低濃縮鈾，如果進一步濃縮到90%以上，就足以制造一枚核彈了。在對納坦茲（Natanz）的鈾濃縮工廠進行核查后，國際原子能機構也報告了該工廠最新的離心機數量：4000臺正在運行，另有1600臺可用，總數為5600臺。美國科學與國際安全研究院（ISIS）主席、核專家大衛·奧爾布賴特說，伊朗已經具備了“突破能力”（breakout capacity），或者說為制造一枚核彈生產出足夠的高濃縮鈾的理論生產能力。這樣，如果繼續小布什政府的以伊朗停止濃縮鈾作為美國參與同伊朗就核問題進行談判的條件，恐怕核問題僵局仍很難打破，因為就形勢發展來看，這實際上是把會談的預期結果作為會談的條件。因此，美國有必要不預設條件地與伊朗就核問題進行直接談判，并部分承認伊朗的核權利。

2009年4月8日，美國宣布將無條件地全面參與六國與伊朗舉行的所有核談判（美國放棄了小布什政府時期的以伊朗停止鈾濃縮作為在核問題上進行直接談判的條件），暫停尋求針對伊朗的新的國際制裁。伊朗總統內賈德在一次演講中對此做出反應，表示樂于與美國進行“誠實”會談。同年6月4日，在開羅發表的對穆斯林世界的演講中，奧巴馬表示，在履行《不擴散核武器條約》所規定的相關義務的前提下，伊朗有和平利用核能的權利，愿與伊朗在相互尊重的基礎上進行無條件談判，他說：“任何一個國家——包括伊朗——如果它履行對《不擴散核武器條約》承擔的責任，就應當有權獲取用于和平目的的核能源。這一承諾是這項條約的核心，應為條約各方全面遵守。”小布什政府從未公開承認伊朗有和平利用核能的權利，因此，這是美國在伊朗核權利上的又一次明顯退讓，并為美國與伊朗就核問題進行面對面談判創造了條件。但是，奧巴馬總統在開羅發表的演講，只是在強調了伊朗所應承擔的義務的前提下，對其核權利的口頭承認，尚缺乏實際的行動，而且奧巴馬向伊斯蘭世界及伊朗示好的演講恰恰發表在伊朗總統大選之際，其目的之一是想以此進一步分化伊朗內部的政治力量，為伊核問題的解決尋找機會。

2009年6月13日，伊朗大選落下帷幕，伊內政部宣布內賈德獲勝。但是選舉落敗的穆薩維指責內賈德有舞弊行為，其大批支持者走上街頭進行持續多日的大規模抗議，并引發暴力，造成大選危機。伊朗大選危機表明，不但伊朗民眾中存在著較大的政治裂痕，而且統治精英內部也存在一定的政治分歧。伊朗大選危機使奧巴馬政府認識到，在外部力量作用下，伊朗內部實現和平演變的希望更大了，從而更加堅定了通過外交手段解決伊核問題的信念。奧巴馬在伊核問題上的主要策略是：在部分承認（確切地說是“默認”）伊朗核權利的同時，努力設法延緩伊朗到達核門檻的速度，在確保伊朗不越過紅線的前提下，利用伊朗的內部變革爭取更多的時間。這一點可以從2009年10月奧巴馬政府主導推出的核燃料交換（nuclear fuel swap）提議中看出來。

2009年6月，伊朗告知國際原子能機構其正在為對德黑蘭研究用反應堆添加燃料尋求幫助。該反應堆所需鈾燃料的豐度為19.75%。對此，美國提出了核燃料交換的建議。2009年10月1日，在美國、法國、俄羅斯、伊朗以及國際原子能機構共同舉行的初次會議上，伊朗官員原則上同意進行核燃料交換的提議。該提議的主要內容是：伊朗在2009年年底前一次性地運出其生產的1600公斤低濃縮鈾中的3/4（1200公斤）；俄羅斯把伊朗的低濃縮鈾進一步濃縮至20%，這一過程將產生約120公斤豐度為20%的濃縮鈾，供制作成德黑蘭研究用反應堆的燃料棒；法國制造核燃料棒，并在協議簽署的一年后且在當前的核燃料供給耗盡前交付伊朗；美國與國際原子能機構一起完善安全保障措施并監督協議的落實。但是，由于國內反對聲較大，因此伊朗遲遲沒有明確回應該提議，后來提出了反建議：交換地點在伊朗本地進行；交換應分批進行而不是一次性的；交換應同時進行。對此，美國沒有接受，認為其破壞了把伊朗低濃縮鈾運往國外以建立信任的宗旨。

美國提出的核燃料交換提議主要是要求伊朗把約占其總量近80%的低濃縮鈾運往國外進行加工處理，并沒有明確要求伊朗停止鈾濃縮活動。當然，聯合國安理會已通過的伊核問題決議中均明確要求伊朗停止鈾濃縮活動，但在核燃料交換提議中并沒有提及。這在邏輯上表明，只要伊朗同意核燃料交換提議，即使其繼續進行豐度較低的鈾濃縮活動，美國在維持原有制裁的情況下，至少在核燃料交換實施過程中，不會推動安理會對伊朗施加新的國際制裁。一些歐洲國家認為“該協議允許伊朗繼續生產供其輕水反應堆使用的核燃料”，甚至“使伊朗進行鈾濃縮合法化了”，因而對該協議熱情不高。但是，2010年2月，伊朗借口為德黑蘭研究用反應堆提供燃料而開始將其部分低濃縮鈾的豐度提高到20%（但伊朗當時“并不具備把較高豐度的濃縮鈾轉換成核反應堆所需的燃料棒的能力”）。在此情況下，美國以沒有涉及伊朗自行生產的20%豐度的濃縮鈾及其擴大了的低濃縮鈾庫存為由，拒絕了巴西、土耳其和伊朗達成的核燃料交換協議，并于2010年6月9日推動安理會通過了1929號制裁伊朗的決議。

新的制裁決議的提出是由于伊朗拒絕美國提出的核燃料交換方案，自行生產20%豐度的濃縮鈾。奧巴馬政府把對伊朗進行制裁的紅線由小布什政府的“伊朗進行任何形式的鈾濃縮活動”后退到“伊朗進行20%豐度的濃縮鈾生產活動”。