第二節 農村社區服務發展的基本原則與主要抓手

農村社區服務的目標指向明確后，接下來需要關心的就是發展農村社區服務舉措。雖然目標、方向至關重要，它描述了農村社區服務未來發展的藍圖和前行路徑，但要有效地促進農村社區服務發展和健全農村社區服務體系，關鍵是要將農村社區服務發展目標落實到實際行動中。為保證農村社區服務能按照既定的目標指向發展，農村基層政府和社區建設者們一定要清楚農村社區服務發展的基本原則，并在此基礎上根據新農村建設、新型城鎮化發展、城鄉一體化發展戰略部署和農村社區居民的具體服務需求，確定發展農村社區服務的著力點。

一 農村社區服務發展基本原則

在農村社區服務及相關研究中，已有一些學者結合自己的研究需要提出了發展農村社區服務或建立農村社區服務體系的原則，如統籌兼顧原則、以人為本原則、參與性原則、主導性原則、節約性原則、因地制宜原則等。但總的來看，這些原則比較寬泛、籠統，缺乏操作性，并且多數研究“原則性”過強，就原則討論原則，沒有很好地在“原則”中體現社區服務的境遇、性質、目標，存在“虛”多“實”少的嫌疑。就學理而言，農村社區服務發展原則不僅要立足農村社區服務實踐活動需要，更要積極回應國家發展戰略，服從于農村社區服務目標指向。由此，無論是發展農村社區服務，還是建立健全農村社區服務體系，其基本原則要求如下。

1．城鄉社區服務一體化發展原則

城鄉一體化是消弭城鄉二元結構、實現城鄉均等化的重要發展戰略，它要求農村社區的服務設施、服務項目與城市社區全面對接或并軌。由此，無論農村社區建設實際境況如何，也無論這個社區的服務水平怎樣，地方政府和社區建設者都要堅持城鄉一體化發展理念，努力克服社區服務發展的不利因素，積極創造條件，促進農村社區服務與本地城鎮社區服務一體化發展。城鄉社區服務一體化發展原則，是對農村社區服務發展路向的基本要求。首先，農村社區服務要加快發展，在服務數量與質量上都要超過本地區的城鎮社區，否則農村社區服務不可能與城鎮社區看齊，農村社區居民也難以享有與城鎮社區居民均等化的服務。其次，中國城鄉經濟社會發展存在巨大差距，試圖讓農村社區服務單方面突破城鄉溝壑是不現實的。況且，農村社區服務嵌入地方經濟社會發展中，城鄉社區服務一體化發展要與城鄉經濟社會發展一體化同步。再次，城鄉社區服務發展一體化是一個長期過程，并非要求立即實現一體化，它需要經過若干年艱苦卓絕的實踐；也并非每一項目服務都要一體化，要允許不同服務項目發展有先后次序之別，不能采取強制手段，要求每一項服務同步一體化。同時，要正確對待城鄉社區特色服務，城鄉居民有不同的服務需求，服務的供給不可能完全一樣，不能追求“凡是城市社區有的服務，也要求農村社區有”。如果這樣做，勢必造成服務資源的嚴重浪費。最后，中國不同地區的農村社區服務發展水平存在較大差距，城郊或發達地區的農村社區服務水平已經接近城市社區服務水平，但中西部尤其邊遠地區農村社區服務尚處于起步階段。這些地區經濟發展落后，社區服務發展缺乏后勁，因此，在重視城鄉社區服務一體化發展的同時還要關注區域一體化發展，防止出現城鄉社區服務實現了一體化，而地區間農村社區服務發展差距增大的現象。

2．農村社區服務人本化發展原則

人本化原則，即為農村社區服務發展要堅持以人為本的原則。傳承與發揚中國傳統文化中的“民為貴，社稷次之”（《孟子·盡心下》）、“民可近，不可下”（《尚書·虞夏書·五子之歌》）的“民本”思想，要求農村基層政府在發展農村社區服務和建設農村社區服務體系中要堅持以人為本的執政理念，“以人為前提、以人為核心、以人為尺度、以人為歸宿”，想人之所想、急人之所急。農村社區服務內容繁雜，涉及農村社區建設與居民生活的方方面面，不僅服務工作難度大、任務重，而且居民的社區服務需求不斷提高，并充滿著無限期待。堅持以人為本原則發展農村社區服務，一要樹立正確的民生觀，“關注民生、重視民生、保障民生、改善民生”，多謀民生之利，多解民生之憂；二要解決好居民最關心、最直接、最現實的利益問題，為居民“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”提供服務；三要促進服務資源更多地向民生領域傾斜，把農村社區中與居民生產生活密切相關的道路、水電、衛生、教育、休閑、消費等服務設施建設好，切實提高農村居民的生活水平和生活品質；四要創新農村社區服務管理體制，自覺讓居民參與社區服務，保障他們廣泛享有服務的知情權、參與權、管理權、監督權，維護他們的服務權利。

3．農村社區服務個性化發展原則

中國農村社區情況錯綜復雜，社區服務的基礎設施、服務對象、參與主體、工作方法等也不盡相同，其發展必須堅持個性化原則。農村社區服務個性化發展原則要求農村社區服務發展要做到以下三個方面。第一，根據社區居民需要提供適當服務。由于農村生產生活條件比城市落后，居民在生產生活中遇到的困難與問題比城市居民多，對社區服務的要求更多。然而，政府供給的公共服務重點一直在城市，加上農村市場不發達、社會團體少，經營性服務和公益性服務都明顯不足，社區服務供需矛盾突出。如今，城鄉發展一體化進程不斷加快，農村社區的公共服務、經營服務、公益服務逐漸增多，但農村社區“服務過剩”與“服務缺乏”并存，亟待根據居民需要供給服務，以杜絕盲目上服務項目，避免服務資源浪費。第二，慎重對待典型模式。一些地方在農村社區服務實踐活動中探索、積累了諸多寶貴經驗，也相應地形成了典型的、成功的模式。農村社區服務發展無疑可以吸收、借鑒這些成功經驗，但一定不能照搬照套，以免在農村社區服務的建設活動中犯經驗主義、教條主義錯誤。一些模式是在特定地域形成的，其他地區難以模仿。再者，越是經典的模式，越難以模仿。每一個農村社區都需要根據本社區實際情況探究適合本社區的行之有效的服務模式。第三，重視與城市社區服務對接。強調農村社區服務立足社區特性，因地制宜地發展，但并不是說農村社區服務發展水平與城市的差距可以繼續存在，更不意味著農村社區服務不要與城市社區服務對接。發展農村社區服務，不能過分強調自身特殊性，或以本社區服務水平與城市社區差距大為借口，放棄加快發展。如此，不僅不利于提高農村社區居民的服務水平，改善他們的生產生活環境，而且與城市一體化發展趨勢相悖，不利于消弭城鄉社區服務水平差距。

4．農村社區服務多元化發展原則

中國農村社區服務供給主體一直是多元的，但一般以某一個主體為主，其他主體的服務供給能力微弱。20世紀，農村社區服務主要供給主體是農村社會成員和農村集體組織，即通過農村社會成員攤派、集資或通過社隊集體力量、政府附屬事業單位向農村社區居民提供低層次、有限的服務。21世紀以來，城鄉一體化實施，尤其是新農村建設開展后，國家不斷加大公共服務向農村社區輸送力度，政府逐漸成為農村社區服務最主要供給主體。這種以某一主體承擔主要供給責任的體制有利也有弊：利在于服務供給的責任主體明確，居民知道向誰要服務；弊在于主要責任主體往往力不從心，沒有辦法為居民提供全面的、高水平的服務，并且無法與其他供給主體進行協調、配合。農村社區服務“一主多元”的服務供給模式需要改進，要提升多元合作能力。一方面，克服、糾正農村社區服務供給主體的單一化問題。單一依靠農村社區內生力量和政府力量供給服務都可能帶來低效服務問題，即難以充分利用政府資源、社會資源、市場資源，導致社區服務出現政府失靈、社會失靈、市場失靈的情況。另一方面，打破政府壟斷社區服務的局面，大力推進農村社區服務市場化、民營化，要“更多依靠民間機構、更少依靠政府來滿足公眾的需求”。當前，由于農村社區成員流動加速，不少農村出現過疏化、空心化，越來越多農民對農村社區建設和社區服務發展缺乏信心。但是新農村建設是政府的剛性任務，一些地方政府不得不披掛上陣，親自進行農村社區服務工作。這既存在政府供給社區服務越位、錯位的隱患，又可能造成社會服務、市場服務閑置。

5．農村社區服務普惠化發展原則

中國的農村社區服務最初主要針對生活困難人群開展工作，即由基層政府及其民政部門向社區貧困群體或弱勢群體提供社會福利性服務。進入21世紀后，北京等一些地方政府陸續提出“大民政”理念，強調社區服務的“普惠性”，不僅重視社區中老、弱、病、殘和其他困難群體，強化對民政服務對象的社會救助和保障服務，而且強調在此基礎上拓展社區服務覆蓋面，將全體社區成員列為社區服務對象，并且社區里的企業、組織機構和社會團體也成為社區服務對象。第一，社區服務的普惠化發展是社區服務功能進一步完善的表現。在農村社區服務發展的初期階段，由于服務機構、服務人員、服務能力都有限，選擇服務對象并為其提供針對性服務，有助于發揮社區服務的最大功能，解決最困難人群的最迫切需要的服務問題。但隨著新農村建設逐步深入，農村社區服務功能和服務水平得到大幅提高，有能力為更多人群提供服務。第二，轉型升級中的農村社區居民都需要服務支持。在農業生產日趨規模化、現代化和農村生活日漸城鎮化的過程中，農村社區共同體不斷弱化，正在淪為“脫域的共同體”，熟人社會的人際關系正在被“互不相關的鄰里”取代，居民的生產生活困難越來越多、越來越棘手，渴望社區公共服務、市場服務和公益服務為他們排憂解難。第三，發展普惠性社區服務對發展農村第三產業和拉動地方發展具有積極意義。農村社區居民的家庭生活社會化趨勢日趨增強，老人養老、小孩教育、病人照顧、紅白喜事操辦等都日趨社會化，發展農村第三產業、建立健全農村社區服務體系，不僅能滿足農村居民不斷增長的服務需求，而且能拉動農村消費，促進地方經濟發展。當然，農村社區服務的這種以弱勢群體為導向轉變為以全體居民為導向，是社區服務的縱向功能整合，這種農村社區服務依然是單向度的。農村社區服務普惠化發展還需要提高社區服務的橫向整合能力，要摒棄政府與市場對社區的“殖民”，充分發揮調動社區內生資源和服務的能力，讓更多人群、企業、團體參與社區服務，并為更多的人群提供服務。

二 發展農村社區服務的著力點

1．促進政府公共服務下鄉，發揮政府在農村社區服務中的“帶頭”作用

長期以來，政府在農村社會的存在主要是為了管制農村社會，保證國家意志在農村社會全面貫徹和落實，而不是為農村居民提供公共服務。城鄉發展一體化戰略實施和“服務型”政府建設，都要求政府改變傳統的社會治理觀念，強化政府公共服務職能。由此，新形勢下政府從事農村社會治理活動，不能再像過去那樣將自己置于農村社會之外，高高在上地下命令，需要以身作則，主動參與農村社區服務活動。由于政府“強大的權威能夠保證政府在絕大多數情況下比任何個人或者團體更有能力”，政府公共服務進社區，并在農村社區建立便民服務中心和社區便民服務站，能更有效地提高農村社區的黨務、計生、教育、醫療救助、低保、勞動保障和就業、信訪調解以及社會保險等服務水平。當下，政府可以選擇兩種方式將公共服務送到農村社區。一是在有一定規模的農村社區建立綜合服務中心，包括鄰里服務站、醫療服務站、養老服務站等，為農村社區居民集中提供服務；二是采用“服務代理”方式為分散且村莊人口少的居民提供服務。

政府成為農村社區服務主要提供者，這是政府對過去不管不問農村社區服務行為的糾正，是政府職能轉變的表現，是有效促進城鄉社區服務對接的重要舉措，有助于農村社區居民分享改革開放和經濟發展成果。但是，一些地方政府在農村社區服務中心或服務站建設中追大求全，存在包辦農村社區服務傾向，如德陽市政府規定農村便民服務中心要向居民提供76項基本的社區服務事項，便民服務站提供便民服務中心向社區延伸的35項基本服務職能。政府大包大攬農村社區服務肯定要出問題，最突出的是政府在農村社區服務供給中角色混亂，即政府既是掌舵者又是劃船者，政府已經做了并且正在做許多吃力不討好的事情。雖然一些地方政府包辦農村社區服務處于無奈——多數農村社區鄰里、親戚間的互助服務減少，志愿服務和社團組織的服務又沒有培養起來，而市場服務在農村又十分薄弱，政府要想在短期內提高農村社區服務水平，就只能赤膊上陣。如此，政府不僅做了許多不該自己做的事情，還有可能重蹈西方福利國家高財政負擔的覆轍，進而給經濟發展造成不利影響。鑒于此，依照新公共管理理論和新公共服務理論，政府在農村社區服務中應該是“帶頭大哥”，一方面利用自己行政地位，帶領社會力量、市場力量參與農村社區服務，另一方面要通過政府購買服務、外包服務等方式，加大農村社區服務間接供應，以提高農村社區服務水平。

2．客觀看待服務主體的不足，協調推進多元合作服務

由多元供給主體為農村社區提供服務，客觀上有助于推動農村社區服務全面發展，但當前農村社區服務主體在服務供給中都存在諸多不足。第一，民間互助服務顯著減少。不少農村社區在城市化沖擊下變得蕭條、破敗，居民原子化現象嚴重，鄰里和親戚提供的服務日趨式微，村莊里的互幫互助大幅減少，甚至有些地方的死者安葬類大事也幾乎無人幫忙。一些喪戶要么不辦祭拜儀式，靜悄悄地安葬死者，要么花錢請專業喪葬服務人員，讓他們代辦喪事。第二，市場服務逐利性更明顯。市場服務具有強烈的謀利特征，它們選擇性地介入農村社區服務領域。有利可圖的服務，市場會不擇手段地深度介入，以掠奪更多的利潤，而農民真正需要且利潤少的服務項目，如農村金融服務、農產品銷售服務，以及化解農業生產高風險需要的保險服務等都不太愿意參與。第三，政府及其事業單位服務“尋租”嚴重。一些地方政府出于財政壓力，借口機構改革，將事業單位簡單地推向社會、市場，以至于事業單位不得不利用政府招牌公然謀取部門經濟利益。這表現在兩個方面：一方面，一些事業單位仍舊是政府的附屬機構，將自己看作管理部門，不愿意“放下身價”，與其他社會團體、市場主體一道為農村社區和居民提供服務；另一方面，一些事業單位打著政府名號，以行政手段瓜分自己的勢力范圍，然后以市場手段謀取部門不當利益。

采取多元化方式供給社區服務是充分調動農村社會服務資源、提高農村社區服務水平的有效途徑。農村社區服務需要多元主體開展合作，不能因為供給主體在服務供給中存在一些問題，就輕易地限制它發展。首先，打造農村社區利益共同體，讓每一個參與主體“有利可圖”。傳統農村社區是農村居民生產生活的共同體，因為它與每一個居民息息相關，多數居民在“它好我也好”的邏輯下主動為維護村莊共同體盡一份心、獻一份力。然而，隨著村莊居民不斷流出，村莊共同體的凝聚力和服務功能日漸式微，不僅村民對村莊共同體沒有信心，不愿意做沒有“回報”的事情，而且政府、市場和社會組織也對農村社區共同體心灰意冷，不愿意“虧本賺吆喝”。這恰如亨廷頓所說，在一個缺乏共同體感的社會里，“每個領袖、每個個人、每個集團皆在追逐或被看作是在追逐自己眼前的物質目標，而置更為廣泛的公益于不顧”。如此，為了使政府、市場和社會組織真心實意地為參與農村社區服務建設，有必要重建農村社區共同體。唯有農村社區共同體穩定、有發展前途，多元供給主體才會在長期利益與眼前利益的博弈中做出理性選擇，愿意為農村社區服務承擔“義務”。其次，完善多元合作服務體制。農村社區多元主體合作供給服務是一項復雜的工作，需要有完善的體制機制予以保障。一方面，在利益實現上要尊重多元主體合理權益，賦予它們平等參與農村社區服務的權利，鼓勵不同服務主體積極參與農村社區服務活動，并切實保障其正當利益；另一方面，在運行手段上政府要管好自己的“手”，不能因為農村社區服務是新農村建設的重要內容，就肆意干涉社區具體服務活動，也不能因為自己是“帶頭大哥”，就違背市場運行規則，不顧“小弟”的利益需求，威逼它們參與農村社區服務活動。

3．堅持均等化發展理念，推進農村社區服務協調發展

社區服務均等化發展包括城鄉社區服務均等發展和不同農村地區的社區服務協調發展，因此，發展農村社區服務不僅要消弭城鄉社區服務發展不均衡，還要重視縮小不同地區農村社區服務發展水平的差距。

首先，各級政府要按照城鄉發展一體化理念促進農村社區服務發展。城鄉發展一體化是化解我國城鄉二元經濟社會結構的重要戰略舉措，它的實施要求各級政府徹底改變重城市社區、輕農村社區的發展觀念，將公共事業發展重點轉移到農村，進而保障農村社區居民能平等、公正地享有與城鎮居民一樣的服務權益。雖然我國城鄉經濟社會發展水平差距大，農村落后的經濟發展會制約農村社區服務發展，但農村社區服務發展具有一定的獨立性，并非經濟落后就不能發展社區服務，農村社區服務可以在政府支持下優先發展。優先發展農村社區服務，不僅可以保障農村社區居民真正享有與城市居民均等的服務權益，而且具有拉動內需功能，促進農村經濟快速發展，進而使城鄉社會經濟協調運行。

其次，調整農村空間結構，努力建設好農村社區服務中心。我國經濟發達地區農村、經濟欠發達和落后的農村社區服務水平差異大，而且各地農民居住的分散與集中程度也有較大差別，企圖通過國家加大農村社區建設以同步提高所有農村社區服務水平是不現實的。鑒于此，地方政府需要根據本地農村實際情況發展社區服務。第一，政府重點扶持中心社區服務建設，著力提升中心社區服務水平，從而在保障社區居民獲得較高水平的服務同時，吸引更多的分散居民向中心社區轉移；第二，在現有農村居住社區空間不做大調整的前提下，選擇一個居中社區作為建設重點，形成如山東諸城市農村的2公里服務圈，為周邊社區居民提供較方便的服務；第三，在山區和一些邊遠農村地區，對農民集中居住難度大、中心社區的服務也難以覆蓋的村落社區，政府可以選擇代理服務方式，將村民的服務需求集中起來，并集中代替村民辦理。總的來說，由于我國農村地區差異大，社區服務狀況復雜，不能借口農村情況復雜，就推脫政府發展農村社區服務和提高服務水平的責任；不能不顧農村社區服務建設的艱巨性，期望所有的農村社區服務水平都能快速提高，并能與城市社區服務處于同一水平；也不能按照一個模式在不同的農村地區推行社區服務，否則，政府將不堪重負，還會造成資源的嚴重浪費。強調城鄉社區服務、不同農村地區的社區服務一體化發展，絕不是城鄉、不同農村地區的社區服務一樣發展，城鄉社區服務一體化側重于按照平等、公平、公正的理念對待社區服務建設，追求的是無論是居住在城市還是農村，無論是居住在經濟發達還是欠發達或落后的農村社區，居民都能享有均等化社區服務。

4．優化服務體系，提高農村社區綜合服務能力

在農村社區服務體系建設上，不少學者和地方政府官員都將建立健全服務體系作為發展農村社區服務的目標，并為此進行理論討論和實踐探索。完善的社區服務體系能滿足居民的諸多服務需求，對提高農村社區居民服務水平非常重要，但農村社區服務體系建設不可能有統一的模式，這是由于中國農村社區除拆遷安置社區、中心社區外，多數社區規模不大，人口一般在幾十人至幾百人，上千或更多人口聚集在一起的社區少；中國地域廣闊，不同地區的生產條件差異大，農業生產各有側重，有的以水稻種植為主，有的以小麥種植為主，經濟作物和養殖業差別更大；中國不同地區經濟社會發展水平差距大，城郊農村社區、遠郊農村社區和偏遠農村社區的建設情況、居民流動情況、城鎮化發展情況等都不盡相同。如此，農村社區服務體系建設不能脫離社區居民的實際需要，不能不計服務成本，貪大求全。那種期望能滿足所有居民所有服務需求的服務體系建設是不現實的，也是農村社區服務資源一種浪費。農村社區服務體系建設的重點是優化服務結構，要在全面了解居民服務需求和評估的基礎上，選擇性地發展服務項目。

選擇性地發展服務是有效提高農村社區綜合服務能力的重要舉措。社區居民的服務需求需要重視，服務困難和問題也需要解決，但社區服務能力不等于有服務，更多體現在服務質量和服務效率上。當下一些地方政府在新農村建設和社區服務發展中沒有注意農村社區發展未來走向和居民不斷流出村莊“疏化”的現實，盲目投資建設社區服務中心和服務站，追求提供“一站式”“一條龍”服務。從表面上看，農村社區服務有場地、有設施、有工作人員、有門類齊全的服務，服務體系比較健全，但這類社區服務能力不一定高，如一些社區服務中心有圖書室、電腦室、心理咨詢室，但由于社區居民有更好的方式獲取這類服務，進而使這些服務成為擺設，其能力可想而知。此外，農村社區綜合能力的提高不能局限于某一社區內部，地方政府在農村社區服務供給上要有大社區、大服務概念。譬如，村莊服務不是十全十美的，不能滿足每一個村民個性服務需求，但只要村莊服務環境好，如有方便的交通，村民完全可以到鄉鎮社區服務中心或縣市級服務中心尋求服務。雖然村民不少服務來自鄉鎮或縣市服務中心，但這些服務與村莊服務相互銜接、補充，與村莊社區服務形成一體化，能方便、快捷地為村民提供高水平的服務，它代表農村社區綜合服務能力水平。隨著農村社區網絡普及與發展，像衛生部門為村民看病提供的遠程診治服務、農技部門為農業生產提供遠程技術指導服務等，都是農村社區服務空間的拓展，能極大地提高農村社區的綜合服務能力。