第一節 農村社區服務演進與發展

中國農村的村莊、自然村、行政村就是社區，但作為國家政治層面上的農村社區服務在21世紀新農村建設開展后才被正式提出，并被國家視為農村社區建設的重要抓手。就此而言，農村社區服務還是一個比較新的概念，在理論和實踐上都有不少內容需要研究。本節主要討論農村社區服務的由來與演進、當下農村社區服務發展情境與問題以及農村社區服務發展的目標指向三個內容。

一 農村社區服務的由來與演進

中國學界對社區服務的解釋不盡相同，不少學者受西方早期福利主義思想影響，認為“福利性和公益性是社區服務的本質屬性”，社區服務應該是在政府組織下，“通過調動社區內外的各種資源而進行的福利性服務”，并且強調這是“中國大陸今后發展社區服務的根本之所在”。盡管歐美早期社區服務主要由慈善機構或私人發起，以救濟貧民的福利、公益活動為主要內容，但自20世紀中葉后這些國家的社區服務已經發生了較大變化：一些國家的政府介入社區服務，社區服務逐漸成為普惠性活動，除繼續為社區弱勢群體和困難人群提供福利服務外，還將社區全體居民納入服務范圍，為其提供更廣泛的社會服務；社區服務不再是政府單方面的事情，一些國家在福利多元主義指導下，逐步減少政府直接從事社區服務活動，日漸重視與非營利組織、市場組織合作提供社區服務。由此可見，如今的社區服務不僅僅是慈善等社會組織主導開展的福利性和公益性服務活動，它還是政府和不同社會力量合作開展的為社區全體居民提供廣泛服務的過程。

中國政府即是從這個含義上界定社區服務的。早在2006年，國務院下發的《關于加強和改進社區服務工作的意見》對社區服務的供給主體和內容就做了明確解釋，即社區服務是“政府、社區居委會以及其他各方面力量直接為社區成員提供的公共服務和其他物質、文化、生活等方面的服務”。同年，國務院公布的《“十一五”社區服務體系發展規劃》指出，社區服務內容主要包括社區就業服務、社區社會保障服務、社區救助服務、社區衛生和計劃生育服務、社區文化教育體育服務、社區流動人口管理和服務、社區安全服務等；社區服務活動的開展，既要充分發揮社區居委會在社區服務中的作用，又要培育社區服務民間組織從事社區志愿服務活動，還要鼓勵和支持各類組織、企業和個人參與社區服務。如此，當前開展的農村社區服務不僅要重視為困難或弱勢群體提供福利服務，還要進行多主體合作，共同開展以滿足全體農村社區居民需求的多樣化服務活動。

其實，農村社區服務的實踐活動由來已久。在傳統農村家族社會里，村民祖祖輩輩居住在村莊熟人社會中，地緣關系與血緣關系將全村所有人網絡在一起，并形成鄰里關系圈和親戚關系圈。這兩大關系圈不只是村民之間你來我往的互動網絡，還具有你幫我、我幫你的服務功能——那些缺乏勞動力、大農具、耕畜的家庭，或有婚喪嫁娶大事情的家庭，僅憑自家的力量是很難解決困難的，只能向鄰里、親戚救助；而鄰里和親戚對那些有困難的家庭不能不管不問，一般會出于“鄉里鄉親”的熟人道義給予盡可能的幫忙。盡管這些幫助不是按照現代服務理念進行，有的是無償的“憐憫式”幫助，有的采用人力換人力、人力換農具、人力換畜力、農具換畜力等方式進行，有的通過市場購買短工、長工獲得服務。但不管怎樣，村莊里發生的互幫互助行為具有服務性質和服務功能，不僅臨時性地幫助困難家庭渡過難關，而且在村莊社區建立了一張全面且比較堅實的“保障網”，避免困難家庭日子過不下去的事情發生。

在社隊集體化社會里，盡管以鄰里、親戚為主體的互助服務減少，市場服務也因農村社會高度政治化和組織化而受到嚴重削弱，但農村社區服務并沒有銷聲匿跡，它以集體化形式為農村社區及其居民提供服務。具體地說，在農業合作化和人民公社時期，“政社合一”的人民公社和生產大隊在農村基層建立了一些集體組織，如供銷合作社、糧管所、衛生院、畜牧站、農機站、農技站、文化站、種子站、經管站等，它們成為農村社區服務主要供給主體，承接村莊社區自發服務和市場服務的部分職能，為農村居民生產生活提供一定的服務。雖然集體組織為農村居民提供的服務依附于合作化、集體化制度規約，服務內容有限，服務水平也不是很高，但這些服務滿足了農村居民的日常服務需求，維系了農村社會正常秩序，對鞏固農村基層政權起到了積極的作用。社隊時期的集體組織服務在農村社區具有較強的生命力，即使家庭聯產承包責任制實施、農村基層政權改制和農業稅取消等制度安排削弱了這些組織的服務能力，但集體組織提供的服務并沒有全部退出農村社會，甚至一些組織的服務功能在新形勢下還有所強化，如農技站、農機站、文化站等事業單位，至今仍在廣大農村社區發揮著服務功能。

這就是說，我國農村本就存在社區服務，也有各種各樣的服務形式。可遺憾的是，這些服務有其實而無其名，政界和學界一直將社區服務視為農村基層治理范疇，直到21世紀新農村建設開展后，農村社區服務作為獨立活動才被國家和農村基層政府正式列入新農村建設中。2007年黨的十七大報告提出，要“把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”; 2008年中央一號文件強調，把進一步完善農村社區公共服務體系建設視為逐步解決“三農”問題和實現城鄉統籌的有效途徑，并首次提出在有條件的地方建立便民利民的農村社區服務中心；2012年黨的十八大報告明確指出，把“增強城鄉社區服務功能”作為加強和創新社會管理的核心內容。可見，雖然農村社區服務不是新事物，農村社區建設者和居民對它也并不陌生，但作為國家層面上的社區建設內容，它存在的時間并不長。

鑒于完善農村社區服務體系的自身需要，以及提高農村社區服務水平和保障農村居民享有均等化服務權益對新農村建設、新型城鎮化和城鄉一體化發展的重要意義，發展農村社區服務理應成為農村社區建設的重要抓手。農村工作千頭萬緒，村民自治、計劃生育、招商引資、創辦鄉鎮企業、征收農業稅和“三提、五統”等，在20世紀八九十年代都曾作為重要考核指標左右著農村基層政府及其官員的日常行動。進入21世紀后，國家迫于縮小城鄉發展差距、實現城鄉統籌發展需要，將“增加農民收入”作為農村基層工作重點，一再被中央一號文件強調。固然，改善農村管理、發展農村經濟、提高農民收入對全面建成小康社會和實現城鄉一體化很重要，但農村社區建設是一個系統工程，農村社會穩定、農業生產發展、農民收入提高等不僅僅是純粹的經濟問題，也是農村社區的社會問題、管理問題、服務問題，它們彼此影響、相互制約。如果農村社區整體服務水平提高了，農村社會的很多經濟問題也將迎刃而解。故此，在農村社區建設與管理中強調發展農村社區服務，一方面在于，它能促進政府轉變職能，督促基層政府及其官員將日常管理、社區治理的重點轉移到發展社區服務上，進而提高農村社區的服務水平；另一方面在于，健全農村社區服務體系和提高農村社區服務質量，不僅能更好地推動農村服務業發展，還能有效地發展農村經濟和提高農民收入。

二 農村社區服務發展情境與問題

當下中國農村社區服務發展情境十分復雜，雖然新農村建設、新型城鎮化和城鄉一體化戰略的實施為農村社區服務發展帶來了千載難逢的機遇，地方各級政府發展農村社區服務的自覺性大大提高，農村社區服務狀況明顯改善，服務水平也持續提高。但與此同時，進入快速發展通道的農村社區服務面臨諸多新情境、新問題，這集中表現在如下三個方面。

（一）農村社區服務的供給主體：一元與多元

在既往的農村社區服務實踐中，農村社區服務的供給主體基本上是一元的。在家族社會的村莊中，國家權力止于縣，政府一般不管村莊社區和居民的煩瑣事務，加上市場經濟不發達，市場也無力為村莊社區提供有效服務。如此，村莊社區服務主要由鄰里和親戚提供，政府、市場、社會組織很少參與農村社區服務活動。在合作化和人民公社時期，村莊社區服務主體也是一元的，但不再是鄰里和親戚，而是社隊集體組織。這個時期，國家對農村實行全面、徹底的社會主義改造和建設，不同類型的集體組織應運而生，且日漸成為農村社會重要組織力量，它們根據國家發展需要，通過提供一定的服務協助國家擴大集體化范圍，鞏固社會主義陣地。需要指出的是，農村社會集體組織為農村社區和居民提供的服務不完全是政府行為，合作化和人民公社時期的政府對農村社區服務介入比較少：其一，社隊集體組織主要是農村集體經濟組織，一般依靠農村集體經濟成長而逐漸發展起來，資金來源于農村社隊組織和農民個人攤派，政府只給予政策允許和少量的資金支持；其二，合作化和人民公社時期是我國城鄉二元經濟社會分化形成階段，國家建設和發展重點在城市，農村公共事業發展則主要由農村人自己解決；其三，由于當時國家實行的是高度計劃經濟體制，自由市場被完全取締，農村社區幾乎得不到市場方面提供的服務，只能“自產自銷”服務。

改革開放后，家庭承包責任制和村民自治制度的實施，使部分國家權力從農村基層退出，民間和市場的服務力量隨之逐漸成長起來，農村社區和居民獲得的服務不斷增多。雖然在20世紀八九十年代國家發展農村公共事業的政策沒有明顯改變，也沒有更多地增加財政投入，但國家政治允許并要求地方政府將“三提、五統”中的部分資金用于發展農村公共事業。此外，計劃經濟時期成立的一些集體組織仍擁有一定的資金，能繼續為農村社區和居民提供服務。國家取消農業稅和“三提、五統”后，農村集體組織，尤其是經濟欠發達和落后地區的農村集體組織的運行資金被釜底抽薪，生存和發展陷入空前困境，其服務功能被嚴重削弱。好在資金“斷供”的時間并不長，黨的十六大后政府加大了支農、強農、惠農力度，農村集體組織包括一些事業單位在“城市支持農村、工業反哺農業”的一系列政策安排下重獲新生，農村社會公共事業和農村社區服務迎來了發展春天。不僅如此，隨著政府職能的轉變，農村基層政府普遍將發展農村社區公共服務視為主要職能，政府提供的公共服務在農村社區服務中的比重越來越大。如今的農村社區，服務已經呈現多元化趨勢，既有民間個人服務、市場服務、事業單位和集體組織服務，又有來自政府提供的公共服務，而且政府為農村社區提供的服務越來越多。不過，雖然當下農村社區服務呈現多元化狀態，農村社區居民可以通過不同渠道獲取自己所需要的服務，但這種多元化尚處于分立階段，各服務供給主體各敲各的鑼、各彈各的曲，缺乏相互合作，尚未形成服務的整體合力。

（二）農村社區服務的政府角色：掌舵與劃船

有學者將農村社區服務體系建設存在的問題歸因于“一些地方黨政領導不夠重視”，認為政府在農村社區建設上將工作重點放在小康示范村建設、文明城鎮建設、社會主義新農村建設上，以至于農村社區服務體系建設落后。這一說法不完全符合實際。農村社區服務的推進與分散村落社區的拆、并，以及大村莊或中心/集中社區建設、小康示范村建設、文明村建設和美麗鄉村建設相伴隨，政府在調整農村社區的空間布局、建設農村社區的同時，不斷發展、完善農村社區服務體系。換言之，政府沒有將新農村建設與發展社區服務分開，反而在每一個農村社區建設中投資建設了社區公共服務中心或綜合服務中心，并將服務中心、醫療服務站、養老服務站的建設作為農村社區建設最重要的組成部分，一些地方的服務中心建設儼然成為評價農村新社區建設的最主要指標。

就此而言，多數農村社區服務體系建設是由政府推動和實施的，政府既是設計者、掌舵者，又是實施者、劃船人。盡管農村社區服務中心和社區衛生站的建設規模、服務設施和服務項目不盡相同，但總體上都是按照政府規定方案設計建設的，在服務特色、服務內容上幾乎沒有實質性區別。政府選擇行政手段整體推進農村社區服務體系建設，主要基于政府的財政投入和地方的經濟實力，它能在較短時間內快速提高農村社區服務水平。但這樣做也帶來一些問題，如在江蘇省，經濟發達地區蘇南農村社區服務水平高，而蘇中、蘇北一些農村，由于地方政府財政投入有限，農村社區服務發展明顯低于蘇南地區；除少數擁有較強經濟實力的農村社區能主動發展社區服務外，大多數農村社區將社區服務建設的重任推給政府，出現了政府給錢就發展、政府給多少錢就提供多少服務的“等待”現象；政府實施的社區服務工程，更多注重“一致性”“標準化”，致使提供的服務與需求脫節，并造成政府在農村社區服務供給上的越位、缺位、錯位；政府在農村社區服務供給與管理上“單打獨奏”，使民間組織、社會團體、市場主體成為觀眾，這不利于農村社區的社會資本、民間力量的成長，也不利于整合社會、市場資源發展農村社區服務。

與政府在農村社區服務的高調表現相反，農村社區居民對社區服務越來越沒有興趣。其原因主要有：一是國家權力逐漸從農村社會基層上收至鄉鎮政府，尤其在國家取消農村稅費后，“無利可圖”的基層政府不再熱心村莊社區事務，更懶得花精力動員村民開展社區公共事業建設活動；二是農村人口流動加快，以及大村莊制和集中社區或中心社區建設，農村社區居民日趨“原子化”“陌生化”“冷漠化”，日常互動顯著減少，家庭信息日漸封閉，民間互助服務難以開展；三是隨著城市化進一步推進，家庭成員“離農”日趨常規化，越來越多的農民生活預期已經不在村莊社區，他們更愿意以局外人身份看待政府實施的新農村建設，并順勢將社區服務推給政府，期望政府包攬下所有服務；四是政府出于新農村建設和新型城鎮化發展的“政績”需要，不得不主動承擔起農村社區服務的主要責任，不斷為農村社區提供各種各樣的服務，如醫療和養老保障服務、困難家庭的社會救助服務，以及電力、自來水、通信、有線電視、寬帶上網服務等，相形之下，農村社區居民愈發依賴政府，不再愿意開展自我互助服務。

（三）農村社區服務發展水平：不平衡與均等化

在城鄉二元體制下，國家把公共事業發展重點放在城市，城市社區服務由此獲得較快發展，而國家對農村社區服務投入非常少，農民的服務需求主要依賴于農民的自我服務和農村集體組織提供服務，這造成了農村社區服務落后的雙重疊加：一方面，由于改革開放前的中國農村大多數農民尚存在溫飽問題，農村經濟羸弱不堪，可用于發展農村社區服務的資金捉襟見肘，農村社區服務發展越來越落后于城市社區；另一方面，由于農村地域廣闊，各地的經濟發展水平參差不齊，以及地方政府對發展農村社區服務的扶持力度不一樣，不同地方的農村社區服務水平差距越來越大。21世紀以來，盡管農村經濟狀況有了明顯改善，國家對農村發展的扶持力度不斷加大，用于發展農村社區服務的資金逐年增加，農村社區服務體系日趨完善，但中國農村社區服務總體水平仍比較低，為農村社區居民提供的服務種類也不多，農村社區服務發展不平衡問題仍舊嚴重。

首先，城鄉社區服務發展不平衡。自2003年以來，我國城鄉居民收入差距一直都在3倍以上，如果將城鄉公共服務不均衡包括進來，有學者認為城鄉居民實際收入差距要擴大30%～40%，還有學者認為其差距要擴大5～6倍。我國農村社區公共服務水平比城市落后2～3倍，加上我國農村社區的市場服務、社會服務等狀況不比公共服務狀況好。筆者就此推斷，我國城鄉社區服務水平的差距為2～3倍。農村社區服務水平落后，不僅降低了農村社區居民生產生活質量，妨礙農村經濟社會進一步發展，還有可能激化城鄉矛盾，阻礙和諧社會建設和城鄉一體化實現。

其次，不同地區的農村社區服務發展不平衡。由于國家對農村社區服務投入有限，農村社區服務發展主要依賴地方經濟支持。一般來說，社區服務發展水平與社區所在地的經濟狀況緊密相關，經濟富裕地區的農村社區服務水平相對較高。在全國，經濟發達的沿海地區的農村社區服務水平普遍高于經濟發展一般的中部地區，中部地區農村社區服務水平一般也高于經濟落后的西部地區和邊遠地區的農村。

再次，同一地區的農村社區服務水平也有較大差距，城郊農村社區服務水平一般高于普通農村社區。城郊農村社區城市化程度高，社區服務設施和服務水平與城市社區幾乎沒有多大區別，如無錫市惠山區前洲鎮前洲社區，雖然還有一些居民飼養家禽，并在房前屋后種植蔬菜，但該社區成年人大都在第二、三產業就業，有完善的養老、醫療等社會保障；居民幾乎家家用上了抽水馬桶，絕大部分生活用品都到超市和農貿市場購買；社區基礎實施完備，所有的住戶都使用與城市同樣的水、電，2012年沒有停過一次水和電；社區固定電話戶安裝率為100%，手機普及率高達98%，有些居民甚至擁有不止一部手機；通信信號穩定，社區有中國移動、聯通、電信的營業廳，手機店或者報亭有充值卡出售，繳費十分方便；社區有公交站臺，一般居民從家門口出發10分鐘之內就可以到達公交站，早班車是6點，末班車是19點，每10～20分鐘就有一個班車出發；居民可以使用無錫太湖交通卡乘坐607路公交前往火車站，或者610路公交前往市中心，年滿60周歲的老人可以申請使用老齡卡半價或免費乘坐公交。相比之下，不少遠郊農村和偏遠農村的社區服務尚處于匱乏狀態。一方面，由于地方經濟發展落后，政府公共服務供給能力低，無力從事農村社區的公共設施建設，農村道路、水電、照明、通信以及文化娛樂設施等幾乎陷入停滯狀態；農村社區的無形服務，如社會保障、就業指導、衛生健康、治安等服務也嚴重缺乏，農村社區居民很難得到政府提供的公共服務。另一方面，由于農村經濟發展停滯不前，大多數中青年農民離開村莊社區，留守在農村社區的老人、婦女、兒童無力從事社區服務活動，致使一些經濟發展落后地區農村的社區服務“一年不如一年”。調研顯示，一些遠郊和偏遠的農村社區正走在消失的邊緣，地方政府和多數村民都抱著當一天和尚撞一天鐘的心態，不能也不愿為社區服務事務操心。

三 農村社區服務發展的目標指向

社區服務發展目標關系到政府推動農村社區服務的效率，如果一個政府“不衡量效果，也就很少取得效果”。關心社區服務的目標和效果，是衡量社區服務的一個重要指標。但是，由于各地農村社區服務發展缺乏明確的目標指向，地方政府對發展農村社區服務的財政投入和扶持力度不同，農村社區服務發展水平參差不齊。此外，由于中國農村社會正處于重大轉型的關鍵期，農村社區服務需要順應經濟社會協調發展趨勢，遵循公平、公正等發展原則，否則，極有可能導致農村社區服務與城鎮社區服務斷裂，加大城鄉社區服務水平差距。如此，明確農村社區服務發展的目標指向和實現原則，不僅可以對社區服務實踐活動進行有效規制，以保證農村社區服務發展與新農村建設、新型城鎮化發展相得益彰，而且有助于消弭中國城鄉間、區域間社區服務發展水平差距，進而更有效地維護農村居民的生存權、發展權、健康權和受教育權。

學界對農村社區服務發展目標的研究十分有限。詹成付、王景新在研究中從農村社區公共服務體系建設、農村社區互助服務體系建設和農村社區市場化服務體系建設三個方面闡述“主要任務”，但從其涉及內容看，建構完善的政策支持體系、加強服務基礎設施建設與供給、促進社區服務組織體系完善、建立公開透明的社區服務網絡體系、培育并儲備農村社區服務人才等都不是農村社區服務體系建設的目標，這些“主要任務”側重于如何建設農村社區服務體系，而非“任務”，更不是“目標”。更多的學者只在研究中提到社區服務目標，沒有展開研究，如陳偉東和張大維在城鄉社區服務設施建設研究中指出，社區服務的最終目標是“向公眾提供更加優質的服務”，主張從用戶的角度對社區服務的發展水平進行評價。還有一些學者在研究中強調社區服務目標在社區服務體系建設中的重要性，或簡單指出目標建立的路徑，如陳雅麗建議從制定相關法律、法規和政策著手，以確立社區服務的發展目標。

農村社區服務發展目標對促進農村社區服務發展至關重要，無論出于目標管理、目標激勵，還是出于目標的量化考核需要，農村社區服務實踐活動都離不開目標，它對農村社區服務發展或農村社區服務體系的實踐行動具有導向作用。學者在目標研究中一般要討論總體目標與階段目標、整體目標與部分目標、遠期目標與近期目標、理想目標與現實目標等。按理說，農村社區服務發展目標也應該有這些內容，但中國農村社區情況千差萬別，農村社區服務發展程度、水平有比較大的差距，很難用一個統一的農村社區服務目標來有效規約每一個社區的服務實踐活動，并要求它們實現這個目標。此外，不少地方的農村小康社會建設目標、新農村建設目標、城鄉一體化發展目標中都有農村社區服務發展方面的內容，有的還逐項對農村社區服務發展目標提出具體要求，農村社區服務活動可以據此進行。這就是說，鑒于中國農村和社區服務的復雜情境，并且廣大農村地區正在有序推進小康社會建設、新農村建設、新型城鎮化發展和城鄉一體化發展中的社區服務活動，制定農村社區服務發展目標更需要謹慎。否則，不僅有將豐富的農村社區服務活動簡單化、格式化的可能，遏制農村社區服務活動的創新，還有可能讓農村社區服務發展目標與新農村建設、新型城鎮化發展等目標脫節，造成農村社區服務發展與農村社會轉型、城鄉一體化發展的社會大背景不相稱的現象。

這并不是說農村社區服務發展就不需要目標引導和規約，相反，有效的農村社區服務及其全面發展需要有清晰的目標指向。農村社區服務發展是長期的艱巨的系統工程，單一的目標指向很難涵蓋不同社區和不同服務的全部內容。農村社區服務發展應該有多元目標指向，農村社會發展大趨勢、農村社區建設中心任務、農村社區居民的服務需求等都影響農村社區服務的目標指向。

從農村社會發展趨勢看，城鄉一體化發展要求農村社區服務對接城市社區服務，與城市社區服務并軌。中國自城鄉二元結構形成以來，農村在諸多方面都落后于城市。其中，農村社區服務由于缺乏國家財政投入和政府扶持，與城市社區服務差距更大。雖然改革開放后農村經濟獲得突飛猛進的發展，地方政府和農村集體組織有條件增加農村社區服務投入，大多數農村社區服務水平有了一定程度的提高，但相對城市社區而言，農村社區服務整體水平仍嚴重滯后，甚至在一些邊遠的農村社區，居民最基本的教育服務、醫療服務、養老服務都難以保證。農村社區服務數量少、質量低，直接表現為農村居民的生產勞動強度比城市居民大，生活水平比城市居民低，政府、社會、市場不能有效地為農村居民排憂解難，不能讓他們擁有更美好、更快樂、更幸福的生活。低層次的社區服務還間接地掣肘新農村建設和新型城鎮化發展進程，不僅使農村社區建設和村鎮建設步履艱難，還加深了城鄉間的溝壑，使農村社區和村鎮建設任務更加艱巨。由此，無論是建設新農村，還是發展新型城鎮化，除了要特別重視開展農村社區服務活動、建立健全農村社區服務體系，還要在促進農村社區服務工作中，自覺將現代社區服務理念與城鄉一體化發展理念結合起來，在實踐中要主動與城市社區服務水平看齊，并積極消弭城鄉社區服務水平差距。值得肯定是，江蘇省的一些地方政府正在推進農村社區服務與城市社區服務對接與水平并軌，如蘇州太倉市針對農村地區農民儲糧麻煩和農民希望能像城市人在市場購買糧食一樣的愿望，在農村建立“糧食銀行”，為農民提供糧食儲藏、消費、銷售服務；南京市政府為了盡快實現城鄉保障服務一體化，采取“城市居民提高慢一點、農村居民提高快一點”的辦法，力爭實現大部分社區保障一體化；還有一些地方將城市公交、數字電視、通信、城管、垃圾管理、自來水、電力等服務延伸到農村，保證廣大農村居民像城市居民一樣，出門就能坐上公交車，在家就看數字電視和上網，并且垃圾處理、自來水和電器使用也實現與城市水平并軌。

從農村社區建設中心任務看，農村社區服務發展要促進農村社區建設。近年來，各地農村根據國家民政部建立“管理有序、服務完善、文明祥和的新型農村社區”的統一安排部署，不斷完善農村社區基礎服務設施，努力提高農村社區服務功能，日趨完善農村社區服務體系。盡管各地農村不同程度地開展了農村社區服務建設，尤其是隨著政府權力再次下放，越來越多的農村基層政府在農村社區建立公共服務中心，為農村社區居民提供一站式、一條龍服務。毋庸置疑，農村社區服務建設及其發展不是孤立的社會建設行動，它已經并且還將一直依托于新農村建設和鄉村振興。新農村建設和農村和諧社會建設是新形勢下農村社區建設的重要內容，經過一段時間的建設，農村社區整體面貌已經發生了翻天覆地的變化，道路交通、農田水利設施與水、電、通信、有線或數字電視等有形服務，以及社會保障、文化教育、衛生防疫、就業培訓等無形服務水平都有了明顯提高，農村居民的服務需求不斷得到滿足。但農村社區服務發展與農村社區建設仍存在不協調現象，一些地方政府高度重視社區硬件建設，將有限的資金集中在社區的形象工程和面子工程上，而對社區居民迫切需要的生產和生活服務不夠重視，致使社區服務發展滯后于社區建設。

實際上，農村社區服務發展與農村社區建設是相輔相成的，社區服務及其體系建設要圍繞新農村建設和農村和諧社會建設進行。其一，要為生產提供服務。農村勞動力的大量流失、農村土地流轉和規模化經營，導致農業勞動出現了新情況、新問題，需要政府、企業、社會團體、市場為農業生產提供產前、產中、產后服務。其二，要為生活富裕提供服務。國家一系列“支農、惠農、扶農、護農”政策貫徹落實以后，農民收入連續十多年快速增長，城鄉居民人均收入差距逐步縮小，農民生活正在由溫飽走向富裕。但城鄉居民人均收入差距仍在3倍以上徘徊，消費還是以生存型消費為主，多數農民家庭購買力較低。農村社區需要進一步為農民就業、增收等提供服務，為全面建成小康社會提供服務。其三，要為鄉風文明提供服務。鄉風文明是社會主義新農村建設的重要組成部分，是社會主義精神文明賦予新農村建設的新內涵，然而，在現代化進程中一些農村的古樸民風正在加快消失，社會風貌、居民的思想觀念、精神狀態、文化素養等都出現了一定的問題，迷信、賭博、浪費、虐待老人等不良風氣呈現一定程度的泛濫趨勢。農村社區服務要著力促進農村社會風氣好轉，幫助居民樹立好習俗、好習慣、好風尚，促進家庭更加和睦、鄰里更加和氣、生活更加文明、勞動更加勤奮、身心更加健康。其四，要為村容整潔提供服務。長期以來，農村社區環境與臟亂差相伴隨，垃圾靠風吹、污水靠日曬的現象極其普遍，村容整潔難度非常大。農村社區服務要在村容整潔中發揮作用，可以開展規劃服務、綠化美化村莊服務、改水改廚改廁改圈服務、垃圾收集與處理服務、改造舊村服務、拆除違章建筑服務等，進而保證農村社區環境整潔優美。其五，要為管理民主提供服務。管理民主是治理農村的重要手段，也是新農村建設的重要目標之一。自20世紀80年代實施村民自治制度以來，廣大村民的自我管理、自我教育、自我服務能力大幅提高，農村社會管理與治理水平不斷提高。新形勢下，國家賦予農村社區管理全新的內容，更加突出對管理的服務功能，要求變管理為服務。如此，農村社區服務不僅要在進一步完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督中發揮作用，還要為農村社區探索網格化管理等新型管理、治理路徑獻計獻策。

從農村社區服務發展的突出矛盾看，農村社區服務要在實踐中認清其內在矛盾并努力予以化解。在某種意義上，農村社區服務之所以存在這樣或那樣的問題，主要是農村社區服務不同矛盾凝聚或激化而造成的，不能及時發現農村社區服務中存在的矛盾，不能全面認識矛盾性質和主要矛盾，不能采取正確方法對待和處理矛盾，不能有效地化解農村社區服務問題。當前農村社區服務的突出矛盾主要體現四個方面。

其一，農村居民不斷提高的服務需求與供給不足之間的矛盾。現代農業發展和新農村建設的開展，農村社會正由保守型、封閉型向創新型、開放型轉變，農業生產不僅要經營好承包地，滿足家庭成員的基本生存需要，還要發展多種經營，不斷提高家庭經濟收入。并且，隨著農村物質水平提高，農民日常生活也日漸社區化、社會化，生產技術服務、技能培訓服務、就業指導服務、休閑娛樂服務、文化教育服務等方面的服務需求就會不斷被居民提出來。然而，無論是經濟發達地區的農村，還是經濟欠發達的中西部農村，特別是在老少邊窮地區農村，政府提供的公共服務、社會團體提供的公益服務和市場各類主體提供的經營服務都是有限的，難以有效地滿足農村社區居民的各種服務需求。即使在經濟相對發達的蘇南地區農村，農村基層政府發展公共服務的力度比較大，每一個農村社區都有公共服務中心，醫療服務站、文化站、體育健康場所等比較齊全。但調查發現，這些地方仍有不少居民抱怨服務項目不全，責怪社區提供服務能力不強。

其二，農村社區服務結構不協調與結構升級之間的矛盾。農村社區服務結構在體系上有公共服務、公益服務、經營服務三個方面，而這三種服務在農村社區服務發展過程中是不平衡的。傳統的農村社會中，公共服務、公益服務和經營服務都比較缺乏，農民日常的服務需求基本依靠地緣關系和血緣關系的鄰里和親戚幫忙。中華人民共和國成立后，這三種服務沒有明顯增多，組織化、集體化的農村居民生產生活都由社隊統一安排，或由社隊集體組織提供服務。改革開放后到21世紀初，由于農村市場經濟有了一定程度的發展，農民越來越多的服務求助于市場主體，公共服務和公益服務不僅發展慢，甚至在一些經濟落后地區，政府迫于財政壓力，上收了部分公共權力，削弱了公共服務供給能力。至于農村社區的公益服務，由于農村社區社會組織和團體一直就少，大多數農民幾乎得不到公益服務。新農村建設開展后，政府加大了農村社區公共服務發展力度，農村社區公共服務有了明顯提高，但經營服務尤其是公益服務仍舊十分缺乏，如城市居民擁有的衛生保健服務、心理咨詢服務等，農村社區就非常缺乏。市場提供的經營服務也主要體現為“賺錢”，居民迫切需要的家電維修服務、快遞服務、機構養老服務等，多數農村社區嚴重不足。不僅如此，農村社區服務結構固化現象突出，地方政府和農村社區組織為農村社區居民提供的是“農民式”服務，沒有與新型城鎮化發展、城鄉一體化發展對接。立足農村實際，按照農村境況提供服務，本無可厚非，或許更有針對性、有效性。但是，新型城鎮化和城鄉一體化進程中的農村社區，與城市社區理應為一個整體，不能因為地處農村，也不能因為居民是農民，就心安理得地按照城鄉二元體制為農村社區居民提供差別服務。縱然農村社區居民有農村特色的服務需求，但提供服務的質量、水平必須與城市社區一樣，唯如此，才能保障農村社區居民平等、公正地享受“國民待遇”。

其三，農村社區服務發展與經濟發展不平衡、管理體制滯后之間的矛盾。這一矛盾包含客觀和主觀兩個方面，其中，經濟狀況及其發展程度是農村社區服務發展的基礎。經濟發達或經濟發展速度快的地區，農村社區服務體系建設相對完善，服務水平也較高；而管理能力及其體制對農村社區服務發展具有促進或阻礙作用，經濟落后地區的農村社區服務不一定比經濟發達地區差，只要政府重視農村社區服務發展，并且完善農村社區服務發展體制機制，經濟落后地區的農村社區服務也可以大有作為，甚至完全可以趕上或超過經濟發展速度快的農村地區。如此，一方面，發展農村社區服務必須毫不動搖地發展經濟，不斷壯大地方政府和社區的經濟實力。與此同時，要兼顧社區服務發展，努力使經濟發展水平與社區服務發展水平同步提高。發展農村社區服務，不僅能提高社區服務水平，滿足居民不斷增長的服務需求，而且社區服務對經濟發展具有積極作用，能帶動、促進經濟更好、更快地發展。另一方面，發展農村社區服務，還要改進、完善管理體制機制。服務能力管理是服務供應鏈管理中重點和目標。地方政府“重經濟—輕社區服務”的狀況與地方政府“GDP主義”主導有著密切關系，但管理體制機制不完善也在一定程度上影響了農村社區的服務發展。長期以來，中國農村社區一直采取自上而下的強制管理體制，只將農村社區及其居民作為管理對象，而忽視了基層社區和廣大居民的服務需求：要么對農村社區居民服務需求不管不問，任其“自產自銷”；要么根據國家管理農村社會的需要，主觀推進各種各樣的建設，盲目實施社區服務項目，以至于政府服務行為錯位、缺位和越位。建立健全農村社區服務管理體制機制，既要求政府加大財政對農村社區服務的支持力度，完善相關的法律法規與社會政策，還要促進政府的管理職能向服務職能轉變，增強政府工作人員服務意識，提高行政服務能力，變管理為服務。并且，要改變服務的決策機制，采用自上而下和自下而上相結合的方式，合理安排服務內容，選擇恰當的服務方式，將農村社區居民真正需要的服務發展好、管理好。

綜上，農村社區服務發展目標指向在于推進城鄉一體化發展、建設社會主義新農村和化解社區服務發展的突出矛盾。盡管這些不是農村社區服務內在目標，但有了這個目標指向，農村社區建設者就可以根據本社區的實際情況和地方經濟社會發展需要制訂社區服務的遠期目標與近期目標、整體目標與階段目標、基本目標與擴展目標。